公共财政框架下的财政风险防范机制研究，本文主要内容关键词为：公共财政论文,框架论文,风险防范论文,机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建我国公共财政框架是社会发展的必然，具有中国特色的社会主义市场经济又决定了我国公共财政的特征。在这种特征的标志下，收入集约化、支出大众化、调整规范化、监管法制化，应拟为我国公共财政的基本框架模式。
一、我国公共财政框架下的财政风险
新生事物的诞生是艰难的，发展是曲折的，成功是有风险的。同样，在高度集中的计划经济全面向完善的社会主义市场经济转轨时期，构建我国公共财政框架，从人们的思想观念到政府行为，从理财模式到财政运行，都存在着一定的风险。其风险形式大致可从以下几方面体现出来。
（一）思想意识形态的风险。思想领先，指的是要成就一项工作，思想理念要走前一步。只有思想明、意识清，才能办事顺。否则，思想不明，意识就会不清，办事就不会通达。在构建公共财政框架的过程中，思想意识形态的风险主要有三种。一种是思想认识落后。主要对构建公共财政框架的必要性认识不足，对形势发展缺乏前瞻性；第二种是思想节奏跟不上。从建国初的计划经济理财模式到现行的财政运行方式经历了许多年、许多阶段，故而，构建公共财政框架可以慢慢来，对形势发展缺乏紧迫感；其三是利益关系理不顺。理财模式的改变，其实是社会利益的调整，在调整过程中，或这或那、或多或少地会影响到区域利益、部门利益乃至个人利益。为了维持或保护本地区、本部门乃至个人利益，有些人会想出种种理由对构建公共财政框架出难题，对形势发展缺乏使命感。
（二）政府管理体制的风险。完善的市场经济政府管理体制应严格区分管理者、所有者和经营者的界限，有一个责、权、利相统一、社会大众平等竞争的氛围。而现行的政府管理体制中，地方政府不仅是地方一级的社会管理者，同时，也是国有资产所有者。基于此，它就可能成为国有地方经济的投资者和保护者。这在构建公共财政框架中，政府行为很难做到非排他性和非竞争性。
（三）财政运行机制的风险。我国现行的财政运行机制是从计划经济财政运行机制中演变而来的。而计划经济体制下的财政运行机制的最主要特征是资金上的统收统支产生建设上的大包揽，是“生产建设经营性财政”。即使演变到现在，还遗留不少旧的痕迹和问题。如财政该管的，没有管或者没有管好，不该管的又管得太多等财政收支上的“缺位”和“越位”问题。由于种种社会的和历史的原因，在构建公共财政框架中，去头斩尾，很难处理。
（四）国有企业发展的风险。在计划经济时期，国有企业“统收统支”无积累，通过承包经营责任制和分税制企业有了点积累，但在改革开放的浪潮中，多元经济的发展给国有企业带来了客观上、体制上和效益上的冲击。适应变化的形势，国有企业正积极地进行改制、改革。而在改制、改革过程中的分流人员、下岗工人的“改革成本”无疑地会给公共财政带来问题。同时，在现阶段我国某些处于竞争领域的国有骨干大中型企业仍然是支撑国民经济高速增长的基础，为增强这些企业的国际竞争力，财政是否在一定时间内、一定程度上给予支持，这又会给财政从竞争性领域全部退出、建立公共财政带来难题。
（五）市场经济调控的风险。按照规范的市场经济理论和公共财政理论，政府的作用仅限于作为市场竞争的裁判和警察，公平、公正、公开地维持竞争秩序。政府只有在市场失灵的地方发挥调控作用，提供公共产品和公共服务。而现在我国的市场发展还很不成熟和安全，如生产要素配置不完善，竞争市场不规范等，决定了若在短期内推行公共财政模式必将在市场出现波动时政府和财政很难调控和稳定市场，以致给国民经济发展带来不利影响。
二、我国公共财政风险防范机制研究
实际上，广义的财政风险不同于一般经济实体的风险，银行风险、国企风险等最终都可能转化为财政风险、社会风险和国家风险。即便从财政内部的风险而言，还存在旧体制和银行体制遗留下来的债务风险、社会保障缺口风险以及由于各种或明或暗的担保而潜在的或有负债等风险问题。本文主要直接对构建公共财政框架过程中所可能引发的风险进行探讨性的防范机制研究。
（一）创新理财观念，转变政府职能
认识问题仅是行动的开始，分析问题和解决问题才是行动的目标。构建具有中国特色的公共财政框架，已被人们所共识。然而，构建公共财政框架是一次难度非常大的改革，它牵涉到沿袭多年的社会既得利益格局，会遇到相当大的阻力，其中认识问题是最大的阻力。我们应该清醒地认识到，发展变化是永恒的规律。由计划经济下的统收统支到财税包干，再到分税制财政体制，我国的理财模式随着市场经济的发展、随着经济体制改革的进展而在不断地调整与发展。同时，也应该看到，市场经济的深入发展，即将入世的客观形势，财政理财模式迟早要变，早变比晚变利多弊少。还有市场经济发展到今天，我们既有发展市场经济实践知识的积累，又有外国公共财政经验的借鉴，我们有基本的创新条件。我们应以江总书记提出的“三个代表”的思想为指针，以社会公共需要为出发点，以法律约束为基本条件，构建公共财政框架。另外，政府财政部门要正确理解生产力与生产关系的辩证关系，转变政府职能，树立大市场、大发展、大财政观念，寓管理于服务中，寓监督于指导中，促进公共财政框架早日形成，加快提高生产力步伐，以防范政府管理体制的风险。
（二）规范财政预算，推行部门预算
现行的财政预算是一个不完整的预算。人民代表大会审议的预算，人民群众在新闻媒体上见到的预算，只是政府收支的一部分，还有相当部分的资金收支游离于预算之外。这种审议和监督也就失去了完整的和实在的意义。随着我国市场经济体制的完善和依法治国进程的加快，社会对财政预算的完整性、规范性、科学性的要求会越来越高。构建公共财政框架，也就必须把建立完整统一的公共财政预算作为重要的改革任务，尽快取消预算外收支，将预算外收支纳入预算内统一管理。只有这样，才能切实集中国家财力，提高市场宏观调控能力，提高社会监督的透明度，进而提高财政防风险的能力。
推行部门预算，实质是规范财政预算的基础。这既是财政加强支出管理的需要，也是财政依法理财的客观要求。部门预算，简单地讲就是一个部门一本预算。根据国际经验，我国的部门预算应由政府各部门编制，经财政部门审核后报人大审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。按照规范后的财政预算要求，部门预算的编制要反映部门的所有收入和支出。既要反映一般预算的收入和支出，又要反映目前仍存在的预算外的收入和支出。为了达到部门预算的预算效果，解决部门间苦乐不均的现象，促进各预算单位合理使用资金，提高财政支出的经济效益，财政在布置编制部门预算时，还要注意综合预算和零基预算的配套运用。
（三）强化财政收入，提高三个比重
财政部部长项怀诚在去年11月的省部级干部级专题研讨班上指出：近几年来财政赤字增长较快，2000年调整预算后的财政赤字达2798亿元，占CDP的比重为3%左右；2000年政府债务余额预计将超过12000亿元（含统借统还外债，不含代地方发债），债务负担率（即债务余额占GDP比重）将达到14%左右，中央财政债务依存度（即国内外债务收入除以中央本级支出及国债还本付息支出之和）到1999年已达到61.3%这一相当高的程度。这些还不包括国有商业银行的不良贷款的潜在损失，也不包括农村合作基金等一些地方金融机构形成的不良债务以及各种国内外的债务。在构建公共财政框架中要排除或削减中央和地方的这些风险，就要提高“三个”比重。即财政收入占CDP的比重、税收收入占财政收入的比重、中央和地方级可用财力占全口径财政收入的比重。而要提高“三个”比重最根本的途径是强化和提高财政收入，这是防范财政运行机制风险的重要方面。
财政工作的首要任务和基本职责是确保财政收入的稳定增长。只有收入的稳定增长，财政实力才能稳定增强，财政抗风险能力才能不断提高。当前，强化财政收入的主要途径有：
1.继续贯彻积极的财政政策
自1998年我国根据国际国内的严峻形势，果断实施积极的财政政策以来，固定资产投资规模不断扩大，消费需求不断提升，外贸出口大幅增长，并促进了国民经济稳定增长和经济结构合理调整。这些综合效应反映在财政收入上，使得我国的财政收入也得到了稳定的增长。1997年到2000年的财政收入分别为8651.14亿元、9875.75亿元、11444.08亿元和13395.23亿元。
从2000年下半年起,受全球经济特别是美国、日本、欧盟经济增速趋缓的影响，亚洲经济增长也将放缓。我国经济特别是对外贸易和引进外资已经受到一定的影响。2001年9月11日美国纽约世贸中心大楼和华盛顿五角大楼等地遭受恐怖爆炸事件的发生，又将对美国经济乃至全球经济的发展产生不利影响，也势必直接或间接地影响到我国经济的发展。为了避免这种风险，确保我国国民经济和财政收入的持续稳定增长，我国应在今后一段时间内仍将继续实施以加大政府支出为主要内容的积极财政政策，但在政策取向、手段、力度的组合方式上应当因势利导、适当调整，特别要注重带动和刺激民间的投资与消费。
2.深化税费改革
(1)加强税收征管工作。要以信息化建设为突破口，建立起基础管理扎实、征管手段先进、征管查相分离、寓执法于服务之中的现代税收征管制度。要加大有法必依、执法必严、违法必究的税收监督制约机制，大力清理整顿欠税、越权减税、免税、缓税、先征后返等不法行为，并严厉打击偷税、逃税、骗税，尤其是骗取出口退税等犯罪活动，保证财政收入的重要来源。
(2)加强税费改革步伐。要在根本上解决目前社会上仍存在的以费挤税、以费代税以及乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款等不良现象。这是扩大财政收入的重要措施。
(3)加快税制改革。要尽快研究并推行统一的内外资金企业所得税、实行分类与综合相结合的个人所得税制以及增值税由生产型向消费型转变等内容的税制改革，以适应市场经济发展和我国加入世贸组织的客观需要。这是调整和增加财政收入的重要形式。
3.扶持和培植财源
(1)加快建立现代企业制度，防范国有企业发展的风险。要推进国有经济布局和结构的战略性调整，深化和推动国有企业改革，这是稳定和提高国有经济财政收入的重要策略。其基本目标是：盘活国有资产存量，提高国有资本的控制力；加快国有资本从一般竞争性领域和中小型企业中退出的速度，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，基本建立起现代企业制度。其财政的基本手段有：继续清理不合理收费、减轻企业经营负担；继续实施债转股政策，减轻企业债务负担；继续进行财政贴息措施，推动企业技术创新；继续完善社会保障体系，为国有企业改革创建宽松条件。
(2)加快高新技术产业发展进程。发展高新技术产业是促进产业升级、增强企业竞争力的关键环节，财政应制定相应的财税政策，加大对科技创新和高新技术产业发展的支持力度。要通过设立技术创新基金、完善资本市场、健全风险投资机制，扶持科技型中小企业发展，提高高新技术产业对财政收入的贡献率。
(3)加快调整所有制结构，推进公有制实现形式的多样化。大力发展混合所有制经济，加快发展民营和个体私营经济，努力提高非公有制经济的财政收入比重。
（四）加大支出改革，保证公共需求
财政收支是财政资金运行的两个方面。财政收入是财政资金运行的来源，财政支出是财政资金运行的方向。加大财政支出改革，保证公共需求，确保财政资金运行的安全、可靠、准确、高效是提高财政工作质量的关键，是构建公共财政框架的核心，也是促进市场发展、防范财政风险的重要环节。要通过财政支出改革，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、效益明显、与社会主义市场经济相吻合的财政支出新机制。
1.优化支出结构，解决财政支出中“越位”和“缺位”的问题
按照公共财政框架，财政支出安排的重点就是满足社会公共需要，保证那些关系到改革、发展、稳定大局的重点支出需要。
(1)抓住市、县、乡机构改革机遇，做好定编、定岗、定职工作，清理超编人员，控制和压缩人员经费，规范财政资金供给范围，突出解决财政供养人员过多的问题。
(2)大幅度减少对盈利性、经营性领域的财政支出。财政对企业的发展和支持将主要通过制定科学、合理的财税政策、加强基础设施建设和为企业创造平等竞争的良好的投资环境来实现。
(3)加快事业单位改革的步伐，解决对事业单位财政资金供给过宽的问题。对经营性的事业单位，一定要推向市场，停止财政资金供给；对经营性、公益性双重性质的事业单位，应根据承受能力，适当核减财政供给资金。
(4)加大对国家政权建设和社会稳定的支持力度。要保证国家机器的必要开支和公教人员工资的及时发放，以及逐步提高社会保障支出的财政支出比例。
(5)加大对农业、文化、教育、科技、环保等的投资支出以及扶贫项目的必要开支。
2.实行国库集中支付制度，提高财政资金缴拨效益
市场经济体制与计划经济体制的一个根本区别就是政府不再充当资源配置的主体，而主要着眼于满足社会公共需要。对于建立公共财政框架的根本问题，财政部门不仅要安排好财政支出项目，还要提高财政资金的缴拨效益。在财政收入管理方面，要解决某些征收和监督单位设立收入过渡账户，使财政收入不能及时足额地缴入国库，造成财政收入流失的问题。在财政支出方面，要解决由于多头开户与分级拨付的支出方式而造成拨款环节过多，财政资金大量被截留、挤占、挪用的问题。实践证明，要从根本上解决财政收支上述方面的问题，必须推行国库集中收付制度，即由政府财政国库部门对所有编入预算的预算内外的政府性收入进行集中收纳管理；同时，预算支出单位的支付过程实行统一处理，包括编入财政预算的政府采购的所有支付项目。
实行国库集中支付制度是市场经济国家的通行做法。它不仅能促进财政收支管理的制度化、规范化、科学化，提高财政资金的运行效益，还有利于政府采购、“收支两条线”的具体实施，并从制度上防范和治理腐败，推动廉政建设。当然，推行国库集中支付制度，需要与强化部门预算相协调。
（五）完善财政监督，建立预警系统
1.对预算单位的监督方面。(1)对部门预算的督查。即各单位是否按政府财政统一的范围、标准等进行编报部门预算；(2)对部门预算执行情况的督查。即对照确定的预算对各单位的收支情况进行跟踪督查；(3)对部门决算进行审查稽核。即对决算的真实性、准确性、合法性进行全面的审核。
2.对财税部门的监督。(1)收入合法化。即对预算收入部门征收、退付预算收入是否通过国库办理，其收纳、划分、留解、退付等情况是否合法进行督查。(2)支出合法化。即对所有支出是否都有预算、是否都有合法手续、是否有挪用或截留等情况进行督查。(3)程序合法化。即所有收支项目是否都按规定程序办理。
3.对国有资产或国有资本金的保值、增值等的督查。
4.对政府债务来源、种类、总量、使用等情况的监督。
5.对社会中介机构贯彻执行财税政策、法律法规情况及其在活动中的公正性、合法性进行的督查。
财政监督是一种形式和手段，其目的是通过财政监督在保证财政资金运行正常的情况下还要与相关部门联手，建立起财政风险预警系统，发挥财政信息广、预测强等优势，并运用数理统计和综合分析方法，把财政资金运行过程中潜在的、无规则的以及已有苗头的风险尽早反映出来，使政府早作准备、早下措施、化险为夷，使财政保持可持续发展，使国民经济快速增长。
（六）科学规划方案，加快工作进程
构建具有中国特色的社会主义公共财政框架已成必然。但是，在构建中也客观存在一定的风险。我们既要积极认真地抓紧推进这项工作，又要稳妥细致地制定工作方案。只有这样，我们才能把风险压到最低限度，把构建公共财政框架的任务圆满完成。在制定工作方案时，笔者认为，要注意以下几个方面。
1.方案的合法性。合法性是公共财政的特性之一，那么构建公共财政框架的工作方案毫无疑问地应该合法。我国已加入世贸组织，因此，我们的方案不仅要符合国内法规，也要与国际法规相接轨。否则，我们会事倍功半，且还会出现意料不到的国际风险。
2.方案的全面性。构建公共财政框架，既要考虑如预算内外收入、费改税收入和其他收入等收入方面的问题，也要考虑如吃饭与建设关系、机关与事业单位区别、大项目与小项目处理等支出方面的问题，还要考虑财政转移支付和债务清偿等问题。
3.方案的时效性。抓住机遇，就会创造高效益；丢失时机，就会造成高损失。我们应该抓住入世机遇，加快制定方案，适应形势发展，促进国民经济高速增长。
4.方案的渐进性。欲速不达，还有风险。要正确处理改革、发展、稳定的关系，正确对待地区间的差别，在中央统一部署下，各地可因地制宜，确定改革时间表。项怀诚部长指出：支出管理改革是当前及下一阶段财政改革的核心，财政部准备用3-5年的时间，使之取得突破性进展。
5.可操作性。改革要有时机，创新当有基础。工作方案既要在理论上可论证，也要在实践中可操作。这样才能事半功倍，赢得改革时间。否则，就会出现扭曲变形的风险，使改革难以推进。
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