清中后期地方亏空与钱粮蠲缓研究，本文主要内容关键词为：钱粮论文,后期论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K252；F129 文献标识码：A 文章编号：1005-605X(2014)06-0051-11 亏空是指因官员侵欺、透支、挪移、垫解、拖欠等事而造成的公项钱粮短缺。学界对清代地方亏空问题的研究主要集中在清前期，而对于中后期地方亏空的发展演化、不治原因及其与钱粮蠲缓的关系尚缺少专门研究①。尽管清前中期与晚清的社会性质有明显不同，但研究清史不能割裂二者之间的紧密联系。从清史的整体性看，清中后期地方亏空与钱粮蠲缓之关系问题自成一体，实有探讨之必要。 一、清中后期地方亏空的蔓延与恶化 经雍正帝整顿与改革后，地方亏空问题暂得解决。嘉庆初年，地方亏空再次显露，而其实际始于乾隆中后期。清中后期地方亏空愈加普遍、严重，旧欠未补，新亏又至。以下考察各省亏空情况。 嘉庆元年(1796)，闽浙总督魁伦复奏查办刘嘉会亏短谷价事。据刘供认：“张朝缙、福昌从前移交谷价本系虚账，并无现银。该员因已经出结，奏销期近，是以开报现存厅库，其实二人并未交银。至从前擅行出结之故，实因通省亏缺皆系如此通融办理，不敢过于拘执。即如现在福建通省查出亏空银二百余万，皆系挪移掩饰所致。”乾隆帝痛斥：“实系废弛已极”②。嘉庆二十一年，此案仍未完结，“闽省乾隆六十年清查一案办理草率，以致辗转流交，至今仍轇輵不清。”③旧案未结，新案复混乱难清，嘉庆十二年应造司库钱粮清册迟延十年之久造报，且所造之册不符定例④。福建亏空自乾隆六十年清查后，至道光末年仍未理出头绪⑤；嘉庆元年至道光二十八年又挪缺银近80万两⑥。 嘉庆四年(1799)，直隶奏报乾隆三十二年以后亏空银累计144万余两⑦。此后，亏空数额呈递增态势，“不惟前欠未补，抑且任意续亏。”总督裘行简奏初次清查亏空银27万余两，二次清查152万余两，嘉庆六年以后第三次清查，增至264万余两，“此后沿至九年为止，其为亏缺又不知凡几。”同年，易州告破亏空银11万余两的大案⑧。直隶交代未清之案在嘉庆二十一年以前即有500余起，续亏难免⑨。 嘉庆九年(1804)，安徽查出亏空银189万两，无着银55万两由现任官员分4年弥补⑩。嘉庆十一年(1806)，应追有着银完数不及十分之一，嘉庆帝再予宽限8年(11)。次年，由于解交总不足数，嘉庆帝于8年之外，再加展4年(12)。屡次展限，暴露地方亏空无法遏制，补不胜补。这一问题大致在嘉庆十四年已较为明朗，上谕指出：安徽亏空银至二十二年应全部清完，但完数较少，且嘉庆八年以后又有续亏，“名为弥补亏缺，实则掩旧挪新。”(13) 道光元年(1821)，安徽巡抚李鸿宾奏：“安徽省亏缺为时既久，为数亦多。嘉庆十九年以前业经五次清查，仍系不实不尽，总缘亏数未得确实，而挪新掩旧之弊习为故常，是以清查一次转多一番轇輵。”道光帝予限一二年清查(14)。道光三年，继任巡抚陶澍奏：“从前清查亏数至五次，清查时始行报部，因未开列细款，各属交代辄将亏抵银数仍列作库存造报，日久愈滋纠葛，名为存库而无银可解。”嘉庆十九至二十五年漏报及续亏抵银近58万两(15)。 嘉庆八年(1803)，山东查明亏空银180万两，每年弥补20余万两，六七年可归款(16)。嘉庆八至十三年，提存司库银108万两，而各项借拨银已有13万两。嘉庆帝指责：“各属完解节省之项并不专补原亏，一任通融支发，不惟款项轇輵不清，且年复一年，伊于何底？”(17)但准分限6年，至十八年补完。嘉庆十五年，巡抚吉纶密陈续亏情形，请展限追补，引起嘉庆帝不满：“自嘉庆四年、八年曾经两次清查，各州县欠解之款俱有确数，自当核实严追，及时弥补，何以复有亏缺？该抚折内所称何者新亏，何者旧亏，措语殊属朦混。从前亏缺数系一百八十万，乃至今仍亏缺银一百七十余万。可见该省历年弥补，不过挪新掩旧，全系虚文。”(18)但再次允准展限6年，至二十四年缴清。此后，交代依然牵混，亏空愈加严重。嘉庆十九年，山东交代不清之州县已十居其六。巡抚章煦奏称吉纶任内清查亏缺数额不实，除原奏嘉庆十四年以前亏缺银外，又查出亏缺银155万两，连前共银341万两(19)；嘉庆十五至十九年，续亏银300余万两(20)。 道光元年上谕：“东省仓库钱粮亏空甚多，前经三次清查，分限弥补，仍属有名无实。”嘉庆十四年以前亏缺银305万两，至道光元年仍未向户部造送清册；嘉庆十五年以后应追亏缺银近208万两(21)。道光二十七年(1847)，御史毛鸿宾参奏山东藩司疏于约束，库款恐不可问(22)。次年，巡抚张澧中查明山东道光十一至二十年亏空银近40万两；二十一至二十七年亏空银30余万两。历任未结交代140余案(23)。 嘉庆九年，河南查明亏空银146万两(24)。至嘉庆十三年，虽弥补银106万两，但新亏又积至49万余两。嘉庆帝指责：“挪新掩旧，前亏未完，续亏又起，于弥补仍属有名无实”(25)，允准展限至十七年补完。届时仍有未完银60余万两，清廷再予展限5年(26)。河南自嘉庆九、十三、十七年清查后，嘉庆十七年至道光二十七年仅完银67万余两；应弥补银近144万两，分限10年半补完(27)。 甘肃亏空银17万两，清廷予限4年追缴。倭什布奏：“恐难保其必无续行亏短情事。”嘉庆帝指责：“既称难保无续亏情事，自必有所访闻。……倘甫经弥补于前，又致续亏于后，是空有弥补之名，未能真收实效，于事何益？”(28)果不其然，至嘉庆十五年底，该省共亏银211万两，无着银107万两，请分限10年追缴(29)。嘉庆二十一年，景安奏十六年以前旧亏未完银102万两，十六年以后续亏银100万两(30)。 浙江原亏银194万余两，嘉庆五至二十二年已补完(31)。道光三年，巡抚帅承瀛查出亏空银107万余两，请分13年弥补(32)。此项亏缺银虽于道光十七年全部解收，但新亏接踵而至且数额巨大。道光二至二十八年，亏空银365万余两(33)。 各省亏空数额以江苏为最多。嘉庆十四年，江宁藩司亏银107万两，苏州藩司亏银333万两。至十七年，江宁藩司只完银6万两，苏州藩司完银71万两。江苏巡抚声称并无续亏。嘉庆帝认为：“钱粮亏缺如此之多，数年以来，江苏并无大差大役，而弥补者为数无几，是该抚所奏并无续亏之言，殊难凭信。”(34)严重的续亏随后暴露：嘉庆六年，亏短银30余万两，续查时增至70余万两，三查时增至220余万两。江宁藩司又亏缺银96万余两，江苏共亏银300余万两，较嘉庆六年所报之数多至十余倍，“历次清查亏空，有增无减。”(35) 道光帝即位之初就已关注江苏亏空问题，因“江苏省仓库亏空之多较他省为尤甚”，令新任巡抚魏元煜认真清查。魏元煜奏请宽限一年。道光帝谕：“即宽以二年之限亦不为迟。此事总在办理之核实，不在时日之缓急。”(36)为确查亏空数额，在前次宽限2年的基础上又展限1年(37)。道光四年，查明亏缺银近270万两。道光二十九年，又查明亏缺银近390万两(38)。 咸同战乱对清代财政经济变化产生深远影响。嘉道地方亏空在此战乱时期更趋混杂。咸丰七年(1857)以前，山东应追赔亏空银71万余两；七年以后，交代案积压200余起，其中挪垫亏空仍较多。上司派员监算盘查，地方官以开报初参敷衍。咸丰十一年(1861)上谕斥责：“玩泄侵蚀，库储日亏。积习相沿，殊堪痛恨。”(39) 光绪时期，各省州县交代不清，亏空依旧。光绪元年(1875)，薛福成指出：清前期，交代尚能认真办理，“降及晚近，州县交代，不尽依限完结。上司惮处分之繁，亦遂不依限题参，往往藉辗转驳查，宕延岁月。”随着时间的推移，旧任“困于旅费，无款可交，终身寄寓，子孙流离，皆所不免”。新任官员“以旧款未清，转相牵率”，以致“交代不结者什有八九，而上司亦随有参不胜参之势”(40)，最终库款亏缺。光绪四年，御史梁俊奏：“各省亏空正杂钱粮，大省不下百余万，小省亦不下数十万。”(41)光绪前期的亏空既是嘉道亏空的延续，又是咸同战乱给财政带来消极影响的必然结果。光绪八年，晋抚张之洞奏：“晋省患贫至今日而极，然非匮乏之患而弊混之患。何也？自咸丰军兴，费广用急，纷纷牵补，不为断限，以至于今。盖上距道光二十九年，未经彻底清查者三十三年矣。外困于供亿之繁，内困于垫款之巨，亏挪掩复，无有穷期。藩吏以淆杂为秘局，有司以拖欠为得计，若再不为之所，譬如上填下漏，虽休养数十年，岁入数百万，无救于贫。”(42)山西不属遭受战争扰害最剧烈之区，亏缺挪垫尚如此严重，其他战区财政形势当更严峻。 光绪十年，户部奏江西交代历史迟延，同治八年虽经刘坤一奏定章程办理，但收效甚微，“旧案奏报九百余任，完结者无几。其新任虽经陆续造报，亦未能依限清结。”各州县“后任牵扯前任，纠缠数案，朦混不清，轇輵不断，遂使延搁至十数年，积压至数百案，亏空挪移钱粮至盈千累万”。督抚、藩司瞻徇回护，“十数年来，曾未见揭报一案，参劾一员，任听各州县□□搪塞，掩饰亏挪而莫之禁。”(43)再如直隶，李鸿章奏：“藩库款目最繁，自道光三十年清查，至今阅时又久。其间历办军需善后及常年支款，均因本款无存，辗转借垫，轇輵甚多。”(44)咸同之后，在清亏问题上，各级官员弥缝遮掩，交代不清，亏空较少被揭破。这种情况相当普遍。光绪十年，户部奏：“道光以前，各省司库亏空之案层见叠出。自咸丰年间军兴以来，各省司库多未清理，亏空绝少破案。”(45) 虽然战乱是导致亏空每况愈下的客观原因，但官员的贪腐亦加剧亏空恶化的速度与严重程度。光绪十三年(1887)，户部奏：“数十年来，军务倥偬，仕途混杂，朝廷崇尚宽大，而巧宦因缘为奸，遂致钱粮正款，视如私囊，任意亏挪。”(46)光绪后期，广东历年挪用库款830余万两，未报户部者580余万两。咸丰五年至光绪二十四年，官经36任，总共不敷银830余万两。州县交代亏空极多，光绪十至二十四年，参追169案，共银52万余两，陆续缴银14万两(47)，不及应追补银总额三分之一。清中后期地方亏空不绝如缕，成为清廷财政危机的集中体现。 二、清廷整治亏空失效之原因 清中后期的亏空问题未曾如清前期有效解决，其根本原因在于固化的财政体制与社会经济的发展变化越来越不适应。严刑峻法在治理亏空问题上已然失效：“监守自盗之案，康熙、雍正及乾隆之初，惟贪墨之尤者偶一犯之。自乾隆二十年以后渐渐多有，是以乾隆二十六年始改定完赃不准减等之例。犯者殊死，然而亏空益多。嘉庆四年，谓其法严而发觉者少，改复旧例，而亏空如故。……数年以来亏空仍复不减，非立法轻重之不当。”(48) 官员廉俸本不充裕，加以“摊捐”、“扣廉”等名目，更加剧其拮据的经济状况，钱粮焉得不亏。光绪二年(1876)，张规准奏亏空层出不穷的原因：“州县廉俸有数，乃无端藉公科派，名曰贴赔，曰使费，总名曰捐款。因其出之自公，故不甚爱惜。每由首府首县垫出，然后摊派各州县，每岁赔至千两、数百两不等。如力不能应，有时延缓，上司即于其征解钱粮时作某项捐款，而钱粮则批令另解，是以国家维正之供抵私款也。亏空之积，由此深矣。”(49)光绪二十七年(1901)，刘坤一、张之洞奏请“课官重禄”，指出办公费不敷导致官吏病国殃民：“州县瘠区则苛派鬻狱而病民，冲繁则亏挪库款而病国。……州县多一分之繁费，则国帑暗伤一分之进款”，各级官员“皆须令其办公有资，然后能尽心于国事民事”(50)。在内忧外患、政治腐败的晚清社会，如许改革难以落实。清廷治理亏空失效的主要原因有以下几个方面。 1.清查无效，弥补无力 清中后期地方亏空已趋普遍与严重，涉案官员众多，若按律例惩治，必致地方行政系统陷于瘫痪，故嘉庆帝采取秘密清查、徐图弥补的措施，令督抚将亏空密奏，禁止咨明户部，亏缺之员予限分赔追缴。 嘉庆四年，直隶总督胡季堂为追缴悬欠款项，请将现任官员提集保定，按限追缴；升迁外省并已回旗籍者，行文各原籍及督抚，将欠款各员提至省城。清廷认为此举易引发行政与人事系统紊乱，在理论与实践上均不可行(51)。因直隶差务繁多，清廷将该省亏空公开，从宽办理，他省不得援引(52)。 嘉庆五年，江苏巡抚岳起将亏缺情弊奏闻，并将奏折底本及朱批抄录，咨送户部。嘉庆帝训斥：“大属非是。从前皇祖世宗宪皇帝时，诸臣有将密谕泄露一二字者，曾经从重治罪，岳起岂未闻知，何不晓事体？”(53)安徽巡抚荆道乾也将亏空情形，声明咨户部。为此，清廷再次密寄各督抚：“各省仓库亏缺，经朕密谕各该督抚逐一清查，设法弥补以归实贮。原以亏空之案，官非一任，事阅多年。若概行查办，则经手亏缺及接任虚报各员，皆当按例治罪，人数未免众多，或尚有贤员，亦觉可惜。是以宽其既往之愆，予以弥补之限。”(54)次年，江西巡抚张诚基又请将亏空数额咨明户部，分限追补。嘉庆帝极为不满：“所奏大谬，无此办法。各省钱粮仓库原应存贮充实，不得丝毫短少。设稍有亏缺，该督抚本当据实参办。至于‘弥补’二字，原不可直达朕前，岂可公然咨部办理？”(55)嘉庆十四年，湖南巡抚景安请将追赔筹补数额咨明户部，清廷否决：“该抚不思设法筹补，辄欲仿照直隶成例办理，似严实宽，殊非妥协办公之道。”(56)次年，云贵总督伯麟请将亏空情况咨户部查核。嘉庆帝亦拒绝：“此不可行。该督抚惟当密为办理，上紧弥补，仍于每年岁底将实在弥补若干据实具奏一次，交军机处存记以备查核。”(57) 虽然清廷为慎重库款起见，秘密清查亏空，责令官员分赔，但由于官员升迁降调等因素，追赔效果十分有限。嘉庆十八年(1813)，两江总督百龄奏：“江苏省清厘各州县亏垫案内应行咨追各员，有现任升调外省及已回旗籍者，每藉词推诿，希图延宕，请由该督抚即委员押解来苏质算严追。”这与前述胡季堂所请如出一辙。嘉庆帝认为不可行：“江苏州县中此时升调外省者，道府州县等官各省皆有，该督抚岂能以现任官员不奏明解任即擅行押解赴苏？如一一奏明，尚何密办之有？且江苏一省如此办理，此外现办清查省分尚多，若皆仿照咨解，势必将实缺道府州县各官纷纷互相解质，来往梭织，治丝而棼，尚复成何政体？”(58) 押解监追不可行，秘密清查与分限弥补不仅无法有效追缴旧亏，反为各省不断续亏埋下隐患。嘉庆十九年上谕：“自有清查以来，各该督抚不但不能依限勒令弥补，且不免有续亏。每藉口于原报之数不实不尽，以致每隔数年续查一次，其数倍多于前，此非续亏而何？”正所谓：“名为密奏陈请，实则通同舞弊。”(59) 道光三年，鉴于亏空不断加剧，秘密清查使户部无从核实各省亏空与弥补数额，易引发财务混乱，清廷允许户部介入，秘密清查遂走向公开。先是嘉庆末年，清廷豁免官员赔罚银，办理数年仍未完竣。外省称应豁各款报明有据，户部则以并无部案年月，不准查豁。究其原因，在于“清查案内应划之款向系该督抚密奏，(户)部臣无从悉知，以致辗转诘查，迄无定议”。曹振镛等奏请：“将军机处节年抄存各省清查弥补奏案，专交户部照缮一分，俾得逐款稽核，以省往返行查之烦。该部为钱粮总汇，各省亏缺实数与追补章程亦应由部臣随时查明办理，更昭详慎。……此后如有续行奏到者，随时专交户部，俟抄毕后，原折仍交还军机处存贮备查。”(60)公开清查后，亏空更不可遏止，道光年间各省亏空情形即是明证。李星沅在道光二十五年(1845)二月初四日的日记中说：“清查专为弥补，特弥补无善策而有虚名，即如山东清查扣帘(廉)至道光七十年始能补完，岂非笑话。”(61)清廷在亏空问题上始终执行清查与分限弥补，加之州县交代不清、挪新掩旧，亏空已积重难返。 2.私立议单，勒接交代 始于乾隆中后期的亏空之所以迟至嘉庆初年才显露，是因为地方早就盛行一种官官相护、隐匿亏空的做法——私立议单。嘉庆四年，御史周栻奏：“地方官前后交代于限内未能清楚，则以限期已届，权为出结，而当同监交之员私立议单，以俟徐为补偿，遂致升迁、事故各员已经到任与已回籍者，多有申请咨追，甚至动用公项不能弥补，竟至含混其中、飞洒隐射。及咨追各处，或完未及半，又以无力完缴详请豁免，冀为开销地步。”私立议单之举“将前任亏短之银又复带至新任措银赔补，是该员旧任之亏欠未完，而新任之亏欠又增”，实为“外省通弊”(62)。这种做法还易导致官员假作亏空的财政违纪，“近年则新旧任交相联络，明目张胆，不特任内亏空未能弥补，竟有本无亏空反从库中提出带去，名曰做亏空。竟移交后任，后任若不肯接收，则监交之员两边说合，设立议单。其不肯说合者又令写具欠券，公同书押。以国家仓库作为交易，实属从来未有之创举。”(63) 私立议单导致官僚系统扶同循隐，不仅掩饰亏空，更造成交代不清，加剧亏空恶化。嘉庆十年上谕：“近来各直省州县交代，遇有款项亏短，该上司往往因规避失察处分，不加查办，转抑令新任之员含混接收。该员迫于上官之命，畏于参罚，勉强担承，虚出通关。莅任后以本系接收前任款项，有恃无恐，并不上紧弥补，日久因循。其不肖者甚或以此藉词贪婪苛敛，朘及闾阎，私肥囊橐。各上司虽明知劣迹，瞻顾姑容。迨该员任满卸事，又复依样交代，辗转数手，帑项仍悬。”(64) 道光元年，军机大臣筹议地方亏空时也强调私立议单之害：“近日州县交代，其肯接收前任亏空者，非甘代为认赔。因交代例严，姑且依限出结以免处分。其前任欠交钱粮，或立亲笔约据，或存合同议单，初许事后归还，日久渐成虚语者，往往有之。”(65)道光三年，山东巡抚琦善奏请严州县交代以杜新亏：“山东省仓库钱粮前经四次清查，分限弥补，而各州县亏缺因清查而愈多。款项既轇輵不清，头绪又纷繁难理。或诿卸前任，或匿多报少，甚至串通司书，抽换卷宗，弊且无所不至。其在任弥补，按限着追，无非朘削闾阎，挪新掩旧。亏空愈大，限期愈宽，本员仍得频年挥霍。限内遇有事故，库项即属虚悬。”(66)此奏于事无补，交代已成具文，“前任之案不清，至后任再经交代，益复纠缠，辗转积压，以致每遇交代，总无依限办结之案。亏挪牵混，皆由于此”(67)。 道光中后期，随着官场因循回护之风盛行与吏治腐败加剧，包括亏空在内的诸多违规事件大都通融、瞒报。道光十二年(1832)，给事中周贻徽奏：“外省积弊，上下通同一气。无论寻常事件，颠倒是非。即钦交案件，亦复任意拖延，通融消化。地方以幸免为常，上官以无事为福，甚或上司被属员挟制，瞻徇回护，莫可如何。”上司与属员还拜认师生，“遇有赃款败露及审办错谬、仓库亏空等事，不但不加参劾，赃款则假词代为捏饰，案件则供详听其抽换，亏空则饬属均为摊补。”(68)次年上谕：“疲猾州县尅扣赈粮，弥补亏空，病国病民，犹堪痛恨。从前乾隆、嘉庆年间捏灾冒赈之案无不尽法处治，今十数年来各省督抚未有参劾及此者，岂今之州县胜于前人乎？总缘各上司惮于举发，故虽百弊丛生，终不破案，实为近来锢习。”(69)在此情况下，指望严核州县交代以遏制亏空已势不可为。道光十九年(1839)，御史张灏奏州县交代不清的原因在于上司勒令新任官员出结认赔：“道府于州县出缺之时，早知仓谷库款亏短若干，既不能禀揭于平时，自不得弥缝于日后。往往接任之员尚未到任，督抚两司先授意道府，令其豫为说明，或将前任所亏之款勒令全数认偿，或认一半，余向旧任着追。新任急于得缺，隐忍接收，出结呈报，是到任之始负债已多，势必设法求偿，代完前欠。其不肖之员因上司抑勒出结，代认亏空，遂尔任意挥霍，亏缺愈多，妄冀去任时恳求上司勒令接任者代为认赔。甚至上司明知新任之员操守不端，既欲其弥缝前欠，不得不徇情缓究，隐忍姑容。”(70)随着历任官员的接替流动，交代之案不清且愈积愈多，钱粮续亏可想而知。 光绪元年，给事中黄槐森奏州县交代不清，侵耗国用：“亏空款项，或数千金，或至万金。上司以为难于追缴，则责令新任认欠。始委接任，而其剥民归款不计也。而其复至亏空又不计也。乃更为亏空者设法调剂，委以美缺，冀其完缴。愈至亏空，愈为弥缝，愈多差委，是率属以效尤而不顾库款之日绌也。”(71)光绪二年，张规准指陈“勒接交代”之弊：新官上任之初，“前任亏空已多，上司懼有失察之咎，必欲新官接受，少者数千，多者数万。桃僵李代，不接不能到任。”如有禀揭前任亏空者，必招致上司不满，“或以才力不及而调简，或以办事过拘而改教，甚至别假事端，劾而去之”。新任官员“甫登士籍，即入债乡。始基不立，安望其廉乎？”(72)光绪十年，张廷燎奏亏短官员，“悃愊无华之吏绝少，大凡皆习于钻营，惯行贿赂，肆意骄奢，罔知节俭，往往称为才干愈大者亏空愈多”，上司因其平时逢迎打点，“每姑息优容，不但不登白简，反为之更调优缺，冀图弥补。或于新旧交替时，强使后任分为担承，以致辗转因仍，积欠动至累千累万，不可收拾。”(73) 州县交代，例有定限，但实际上往往延宕无期，无法刹住亏空之风。各省交代迟延，不结不报，二参积累多年。户部屡催，各省“请分别新案旧案另行起限。始谓新案不便越次造报，请将旧案先行清厘，继而旧案未清，新案又积，再请将新案作为旧案，屡易名目，百端支吾”。应送册结，或不送，或逾二参定期，以“册结舛错，往返驳诘”为词，“避重就轻，各省一律”。遇有亏空，上司恐下属挟制，不敢照例开参，反为更调优缺，令其陆续弥补，“必俟屡任屡亏，其人已故已革，始揭出一二亏空，查抄仅有空名，库款早同虚掷。”(74) 3.查抄无抵，追赔不力 清廷虽制定了详细的查抄以及分赔追缴规定，但弥补亏空的效果并不明显。清查亏空时，有的官员捏报已故亏空之员家产尽绝。如道光六年(1826)，直隶总督那彦成奏已故庄咏在沧州任内亏欠银3300余两，经庄诩呈报家产尽绝。其实庄咏及其嗣子拥有宅田1.3万余亩，生息字号10余处(75)。有的官员将亏缺责任完全推卸于已故、已革之员。如道光十年(1830)，御史王玮庆奏州县交代，“即或参劾，皆系病休、降革之员。查抄、监追多属无着，仍于帑项无补”。道光帝认为：“一省如此，各省可知。”(76)光绪十年，张廷燎指出各省所参亏短钱粮州县，多为已革、已故之员，“其于现任人员据实弹劾者，实属寥寥。岂从前漫无见闻，直待其人之已革已故而始行觉察耶？”官员们“含糊纠参，而查抄监追，不过捏报家产尽绝，敷衍了事”(77)。更有甚者如光绪十三年户部所奏：已革、已故官员的家属“拚一查抄之名，将库款有意席捲，假作亏空”，上司曲为弥缝，“往往亏空者不即参劾，而参劾者多已故、已革之员。迨至查抄，万不抵一，甚且以查无其人公然登诸奏牍，而国帑竟归无着。”(78) 亏缺银或变抵不及时归款，或高价作抵。如道光三年，直隶清查交代续亏案内册报物品作抵银75万余两，议令尽快变价归款，至道光六年，仍未催提呈报(79)。道光十四年，御史蔡赓飏奏州县查出亏空，“不肯分厘交出，或立空头借契搪塞一时，或将无用什物昂价作抵。限期已迫，接任人员不得不隐忍结报，其实公项仍归无着。”(80) 还有的亏缺银系官员承追不力。如道光七年(1827)，御史姜梅奏：“应追一切款项除专案勒追外，俱核计银数多寡，予限半年至十余年不等。近来完缴者甚属寥寥，总由承追衙门不肯按限严追，以致久视为固然”，“本任不缴，诿诸分赔；上司本身不缴，诿诸代赔；子孙有官者以廉俸扣抵塞责；目前无官者以家产呈明，希图豁免。”(81)道光二十一年，户部奏：甘肃抚彝厅通判何贵孚亏挪银4万余两被革职，限5年完缴，逾限不完，监追查封。甘肃省奉旨后并不严追；山东省于该员回籍后，定限已逾，亦未查封，对于其家产，未严追入官(82)。道光二十四年上谕：“各直省积欠案内地丁正杂银两及应追、应扣、应估变等款迭经降旨严催，而各该省完报者仍属无多。”(83) 以上情形在清末仍十分普遍。光绪二十三年(1897)，戴恩溥奏州县亏空数额较大者，“闻风远飏，及奉旨查抄时，寓所衣物往往有仅估价十金或十余金者。原籍则银钱辎重早先期寄顿藏匿，而地方官每曲意徇庇，转以家产尽绝，率为具结”。若本员已故，由家属代为完缴者，“地方官尤多视为泛常，含混结报，以致款项终归无着，督抚亦无可如何”。亏缺官员“任所、寓所有无隐寄赀财，诡秘伎俩或能掩人耳目。至本籍之有无田产，是否宦囊置买，则同乡无人不知。乃地方官竟敢扶同徇隐，实属朋比为奸”，各省“此等风气愈趋愈下，牢不可破”(84)。 4.调署频繁，责任缺失 频繁调动特别是实缺未到任，上司派员暂时署理的做法，在清中后期吏治腐败的社会环境中更流弊无穷。道光五年(1825)，御史黄德濂奏请禁止无故改委州县：“近来州县出缺，实缺人员未经到任，上司委员署理，甫署简缺，旋调繁缺，更替无常，弊端百出。该州县既未熟悉地方情形，又以缺非己有，罔知顾惜。词讼则纳贿受赇，催科则多方朘削，甚至交代之际，书役乘机舞弊索诈，于吏治大有关系。”(85)此后，频繁调署之风相沿未改。 光绪元年，彭玉麟奏：“近来各省风气，往往因候补人员拥挤，轮署州县，而实缺转少。从此官常愈坏，百姓之受祸愈酷。”他将官员署任生动地比喻为租赁房屋：“官员之署事，譬之住屋之租赁。自家住宅，稍有破坏，急急补治，责无旁贷故也。若借屋暂居，明知非我知屋，不特不加修葺，甚至任意糟蹋，拆屋作薪。久之辗转租赁，势必至栋析榱崩而后已。今之委署人员，大率类是。”(86)无独有偶，光绪二十九年(1903)上谕亦将官员更替太繁比喻为“传舍”：“近来各省州县真能尽心民事者殆不多得，或由瞻徇情面，用非其人；或由更替太繁，视同传舍，皆足为地方之害。”(87)频繁调署降低了官员勤政爱民的责任心，是导致吏治腐败的重要因素之一，地方亏空莫不与此密切相关。 5.捐输泛滥，吏治败坏 清中后期，由于中央财政紧绌，开捐例筹款的次数较前为多，官吏流品愈杂、吏治日坏，引发恶性循环。咸丰十一年，冯桂芬说：“近十年来，捐途多而吏治益坏，吏治坏而世变益亟，世变亟而度支益蹙，度支蹙而捐途益多，是以乱召乱之道也。居今日而论治，诚以停止捐输为第一义。”(88)同光时期，因救荒经费短缺，为筹集赈款，清廷开始捐卖实官。“丁戊奇荒”后，赈捐从山西推广至直隶等十省(89)。当官职成为可以买卖的商品，捐输者任职后必大肆谋取私利，加剧官场黑暗与政治腐败。 光绪二年，张规准奏：“近年以来捐输太滥，保举太多，州县系亲民之官，所关非浅。流品日杂，难保无刻剥小民贪酷任性之端。即如亏空之案，甫经查办，新款又有亏缺。”(90)光绪七年(1881)，李肇锡指出自咸同筹措军费以来，官员流品芜杂已达极点，尤其是捐输之州县官，对地方吏治影响最大。这些人员可分为两类：一是极其富足者捐官后，“无损于毫末，第以仕途为光宠而已，而豪奢成习。幸处脂膏，则肆其挥霍。不幸而缺分稍瘠，势必至于亏帑剥民。”二是竭蹶集资者捐官后，“往往日暮途穷，视一官为取偿之计，一旦履任，计母取盈，不充其囊橐而不止。纵或终以墨败，而宽典可邀，亦仅降调耳褫职耳。厚资坐拥，曾不失为富民。”(91) 光绪中后期，捐项繁多，皆准奖励实官，并许移奖亲族；各省候补人员，“道府多至千余人”。光绪二十二年(1896)，陈兆文详尽阐述了捐官泛滥与侵亏钱粮的密切联系。他指出捐官者能力有限，难以胜任：“州县为亲民之官，即读书数十年，尚恐不能周知民隐。今则持银数千两，不数月即可履实任，而谓其能胜任愉快，臣不敢信也。道府有表率之责，即如部院人员，历练数十年尚有才力竭蹶者，今则持银数千两，遂能委差署缺，而谓其能无惭厥职，臣不敢信也”；捐官者多为钻营、牟利之辈，“草茅之士，被以章服之荣，其始尚觊慕虚名，其继乃姻缘为利。而市井纨绔之辈，或鬻卖田产，或借贷亲友，家非素封，人思躁进，一旦得志，无不肆其掊克之谋，以为取偿之计”；他们上亏国帑，下朘民生，“今日之捐输，非惟无补于军糈，实则暗亏夫国帑……彼以官为贸易者，往往因本求利。每署一缺，补一官，只计出产之肥瘠，而地方之利病，生民之休戚，不遑顾问。故钱粮所入，略一侵吞，已逾原捐之数。即令严察重究，而所侵之款已归无着”(92)。同时期的汤寿潜也指出开捐例后筹款不见增，钱粮反更多亏缺：“始缘度支之不足而何(开)捐例，继反缘开捐例而度支愈形不足。明朘民膏，暗亏国计，享微利而蒙大害，流品之杂，名器之滥，犹弊之浅而易见者也。”(93) 以上导致清廷治理亏空失效的原因并非分立，而是叠合交织地发生作用。亏空已成清代财政肌体上不可救治的痼疾顽症。 三、钱粮蠲缓与弥缝亏空的结缘 钱粮蠲缓是中国农业社会让利于民的重要制度，至清代发展成熟完备，主要包括蠲免与缓征。缓征是对勘不成灾、收成歉薄之地钱粮的暂缓征收。蠲免是对成灾五分及以上田地钱粮不同程度地免除。此外，蠲免还包括特殊的普免积欠，即清廷每隔一段时间豁免全国因灾缓带征钱粮与熟田民欠。清前期对积欠问题较为慎重，未频繁普免，自乾隆后期始逐渐开启普免积欠之门；从道光十五年至清末，基本形成10年一个普免积欠周期的格局(94)。这恰与清中后期亏空的蔓延、恶化有某种暗合的隐秘关系。官吏藉钱粮蠲缓弥缝亏空的方式大致有重征已蠲缓钱粮、捏歉缓征、以完作欠、征多报少、官亏混入民欠等。民欠与亏空的区别在于：民欠为州县未征之项，亏空为州县已征未解之项，故民欠不在亏空之内(95)。 通过钱粮蠲缓弥缝亏空早在清前期即已出现。如雍正时期，清廷已洞悉征多报少、以新掩旧之弊。地方官以民众逃税掩饰亏空，甚至通过捏造欠赋造成中央财政短缺(96)。康熙四十八年谕：“凡遇饥荒即蠲本年钱粮及历年逋欠，又留漕赈济，但恐民未必得沾实惠。闻江南有催征蠲免钱粮以偿己之亏空者，科道何以不行指参？”(97)康熙五十八年，安徽颍州知州王承勋告发：前任知州王盛文亏空帑银，捏造民欠，知府蒋国正未查出。王盛文病故后，蒋国正承认代赔，并无完解。康熙四十六、七年蠲免民欠，蒋国正将其应赔银3790余两混入民欠内，希图蠲免(98)。随着清中后期亏空的严重与吏治腐败，旨在实惠及民的蠲缓制度逐渐成为官员弥缝亏空的重要途径。 直隶应征八项旗租之租额在乾隆年间有所增加。嘉庆四年，胡季堂因旗租积欠较多，请规复原额，清廷未准：“旗租增额以后曾经两次清查，二十余年之间其所报欠项两次不过十九万余两，乃自乾隆五十七年三次清查，五年之间报欠竟至六十八万余两，每年较多十数倍。显系近年各州县经理不善，或以完作欠，或将此项旗租挪补地丁亏空，未必实欠在民，安得以增租为借口耶？”(99)面对2000余万的巨额积欠，嘉庆帝心知肚明：“此项银两岂尽实欠在民？外省地方官于应征钱粮往往挪新掩旧，以征作欠。”(100)嘉庆十九年，那彦成奏直隶嘉庆二至十八年积欠银340余万两，请蠲免三至五分。嘉庆帝不允：“所奏乖谬之极。直隶省前次办理清查之后，业已严降谕旨，各州县不准丝毫再有续亏，嗣后亦不得更藉清查名目以为掩饰亏空地步。那彦成到直未久，复为此奏，自系该省属员欲将亏空混入民欠之内，创为此议，觊觎邀免。”(101) 针对江苏的严重亏空，嘉庆十九年上谕：“江苏仓库亏缺皆缘贪官污吏，恣意侵欺，饱其欲壑。平素视国帑为己私，指官亏为民欠，究之实在致亏之由，与民何涉？实堪切齿痛恨。”(102)同年，御史孙世昌奏：“缓征一节，原为小民生计艰难，未能按期输纳，是以量予展缓。乃督抚、藩司不能仰体德意，任令地方官展转延压，催征挪用。迨届应征之期，又复多方掩饰，捏称民欠。是官侵吏蚀悉饱欲壑，使朝廷泽不下究。”(103) 嘉庆前中期，因白莲教起义、黄河泛滥等，“十余年间所费帑金数逾十千万。国家财富岁有常经，实有入不敷出之势”，故嘉庆十四年适值嘉庆帝五十寿辰，并未普免全国积欠(104)。此后，清廷依然对普免积欠较为谨慎。如嘉庆二十三年(1818)，长龄奏：“明年恭逢万寿庆典，天恩浩荡，十六年以后积欠如蒙恩蠲免，当率藩司于本年秋征时实力稽查。”嘉庆帝斥责：“所奏大属非是。蠲免钱粮恩出自上，明岁庆典施恩，朕尚未明降谕旨，该督何所见而知积欠必应蠲免，先为此奏，预行尝试。”(105)但时隔二个月，嘉庆帝下诏于翌年六十寿辰时普免全国积欠(106)。御史盛惇大鉴于积欠中多有官亏，奏陈：“免正赋十之一二，将各省积欠仅免元年少许，余仍照旧着追。”嘉庆帝认为虽然因灾缓带征占积欠多数，“官亏吏蚀诚不能保其必无，然岂能因此反汗屯膏，不行惠民之政？即如赈恤灾民，从前亦屡有捏冒侵欺之案，讵以此遂疑直省水旱偏灾尽成虚妄，将救荒之政概行停止乎？”(107) 嘉庆二十四年普免全国积欠过程中，官亏、民欠牵混的问题随之暴露。是年初，和舜武查明山东民欠860余万两，声称：“东省曾经两次清查，其中正杂仓谷等项及各属交代奏参各案，并垫支、垫解、挪亏各款，均须厘剔分明，分别办理。如奉旨蠲免后，将已征未解银两续完司库者，另行报部拨用。”嘉庆帝对此十分不满：“该抚既称将实在民欠数目查明具奏，又称交代亏挪各款尚须稽核，是现在所查数目不尽实欠在民，隐有官亏在内情事显然。况所免系民欠并非官亏，汝等竟欲牵混，不懼国法乎？且阅单内所开节年欠数，嘉庆元年至九年，少者数千，多者不过数万。自十年以后，由数十万增至百余万。此谓悉属民欠，谁其信之？”(108)随后，清廷派程国仁查办山东官亏、民欠。经清查，泰安等八府实际民欠约计只有200万两，济南等府民欠亦不多于此数。和舜武未将官亏630余万两剔除，统入民欠内，以致混乱不清(109)。 同年，康绍镛奏安徽积欠灾缓居多，“历年奏销册报未完之数即有历次清查案内官亏之数在内，必须一一剔除，且须除去二十二年清查后官缴之数，及二十三年奏销后民完之数。”(110)剔除后，仍有积欠银460余万两。清廷认为：“实难保无影射牵混之弊”。就在此时，曝出安徽无为州前任知州将钱粮串票销毁，署任知州捏报民欠，办理牵混(111)。 道光初年，御史袁铣针对钱粮蠲缓、积欠与亏空问题两次奏请改革，不仅未被采纳，还被贬官。亏空与积欠愈加严重，清廷惟有普免，别无善策。道光二年(1822)，御史刘尹衡奏：“节年积欠钱粮，半由吏蚀官侵。”(112)道光四年，山东已革博兴县知县宗殿飏不将已征钱粮及时批解，于查办蠲免时列入民欠，显为前已亏缺，事后捏报。现任知县不察，照例出结，交吏部议处(113)。道光十二年，有人奏河南钱粮之前并不短少，自道光二年各州县亏银240余万两，仓谷20余万石，吏役等舞弊分肥，“即或上司查出，无非推在民欠，上司无可如何。相沿日久，恐无底止。”(114) 道光十五年(1835)，清廷普免道光一至十年积欠。御史况澄奏：“各省于应行蠲免各款，或先期征存不行流抵，或既奉蠲免不为扣除，或以官亏捏报民欠，吏胥等又复从中侵渔。是实惠不能及民，徒饱官吏之橐。”(115)道光二十八年(1848)，各省积欠银2390余万两。户部奏：“各省大半完纳新款，其旧款则任意宕延，冀得届期豁免，是以国家蠲租免赋之恩藉遂有司侵蚀亏挪之计。”(116)各省以完作欠，利用蠲免制度中饱钱粮。耆英奏：“已征款内，不肖州县竟有不即扫数完解者，一遇覃恩，朦混详报即邀宽免。要知此项系已征于民而中饱于官，实非应行宽免者。”(117) 咸丰元年(1851)，清廷普免道光二十至三十年积欠。给事中袁甲三奏：“历届豁免积欠成案，各省因驳饬行查，有迟三数年而不结者，良由本无限期，以致辗转耽延，官吏营私弊端丛出。若不豫为制防，是竟以加惠之政遂若辈欲壑之私。”此届普免积欠适值道光末年清查各省仓库初步完成，民欠不难核查。清廷令各省于奉到豁免谕旨后三个月，详晰开单奏报，并将豁免数额粘于誊黄之后(118)。即使如此，仍难免官亏混入民欠。户部认为：山东额征银390余万两，历年民欠及因灾展缓数额较大，难免无官亏隐入民欠情弊(119)。质疑很快得到印证。同年，山东阳信县民商秉正控告知县多瑞伪造赤书，改官欠为民欠。多瑞供称赤书流水于五月间被烧毁。钱粮完欠全靠赤书为凭，多瑞待被人告发，方称被烧，显然有意消弭，希图抵饰(120)。 咸丰二年(1852)上谕：各省积欠数额均已奏到，“惟河南省至今尚未造报，屡经该(户)部咨催，仍以调验册串为词，任意稽延，且恐有以完作欠，希图弥缝隐混情弊”(121)。河南是否值此普免积欠之际弥缝亏空呢？次年，太平军由安徽舒城攻至庐州，情形紧急，饷需刻不容缓。清廷令英桂于河南先行筹拨银五六万两解皖。英桂奏司库无款可筹。户部盘点河南财政收支：地丁耗羡正杂款项每年约征银400万两，除开销外，尚应征存银100余万两，“纵各属偏灾停缓，不能一律征齐，而节年带征之款，其数应足相抵。即谓被贼之处未便追呼，其未经扰及州县，岂容概从宽缓”，加以“文武各官核减养廉，以济军饷，该省自夏季至今，亦可提扣银十余万两”。对于英桂所奏库存不足2万两，户部认为：“若无亏挪情弊，断不竭蹶至此。”(122)河南道光二十至三十年积欠数额直至咸丰八年正月方查明呈报(123)，此时已距清廷下诏普免积欠长达八年之久。 河南不及时呈报积欠数额的情形并非上述一例。同治元年，清廷普免咸丰一至九年积欠。二年后，户部奏：“河南省应豁各案至今尚未具奏，且查咸丰九年以前奏销案内，节年应题之件已有一百三十余件之多，皆因该省应豁银两未经奏报，不能与吏部会议，以致应题之案愈积愈多。”上谕指出：“该省奉旨数年之久尚未办理，即谓调验勾稽有需时日，亦不应如此迟滞，更难保无不肖州县重复征收，吏胥从中积压等弊。”(124)次年，河南奏到应免积欠数额(125)，距下诏普免积欠四年之久。同治十一年(1872)，清廷普免咸丰十年至同治六年积欠。河南于光绪二年底呈报积欠数额(126)，距下诏普免积欠四年多。光绪元年，清廷普免同治七至十年积欠。河南于光绪五年呈报积欠数额(127)，距下诏普免积欠五年多。光绪十年，清廷普免同治十一年至光绪五年积欠。迟至光绪十七年，河南奏到积欠数额(128)，距下诏普免积欠长达近七年。 河南捏歉托缓中饱钱粮，以完作欠弥缝亏空的伎俩，在光绪三年(1877)即为御史孔宪瑴揭破：“豫省官吏，其于地丁正赋，任意亏空，又恐报解不济，上司诘责，则平时预先捏灾求缓，将已征钱粮，私饱囊橐。交代不结，拖延岁时。一遇恩诏下颁，则在任之官，竟敢私改征册。去任之官与后任之官通同作弊，捏官征为民欠，照例请免。以朝廷特沛之恩，而转为不肖州县消弭亏空之地。”(129)孔宪瑴所奏并非风闻虚言。翁同龢在该年七月七日的日记中记述：“河南吏治之坏，大率亏空多，全熟之年报荒必居三分之一，征多报少，州县持为当款。”(130)光绪十年，御史张廷燎奏河南州县通过“报例灾”、“吃缓征”等方式侵蚀钱粮，而且“勾通书差，改换征册，结交藩署户吏，舞弊分肥，辗转相因。惟冀遇恩豁免，并其侵蚀之跡亦皆消归无有”(131)。 河南如此，他省亦如是。如咸丰二年，户部称江苏省：“历年报灾，将上年熟田未完，混入次年缓征。有初参而无二参。年年递缓，一遇覃恩，全数蠲免。趋避愈巧，短绌愈多。况熟田民无不完之理，即偶有蒂欠，何至豁免数百巨万？侵挪情弊显然。”(132)咸丰九年(1859)，桂良等针对江苏亏空指出：“州县之亏空多以腾挪借垫为辞……或以偿其逋负，或以供其糜费，且有交代之时做为亏空，辗转相承，愈积愈巨。上司不敢过问，转为设法弥补，官欠作为民欠。”(133)次年，山东巡抚文煜参奏署范县知县彭锡龄应征咸丰九年正耗银、咸丰十年上忙正耗银，分厘未解。蠲缓钱粮册结亦不造送，显有亏挪侵蚀情弊(134)。咸丰十一年，谭廷襄奏：“山东省吏治废弛，往往借口灾缓，诿卸催科不力处分，并可影射侵渔。”上谕指出：“各直省州县，积弊相沿，鲜不藉蠲缓钱粮垫办军需为蒙混侵吞地步。山东一省如此，他省可知。”(135)同年，户部奏江西咸丰六至九年应征与蠲缓钱粮，多次奏催，未有造报，历次届限时以军务藉词展缓搪塞。咸丰十年上忙钱粮又以蠲缓未能勘定，咨户部展限，并未专折奏报(136)。 蠲缓钱粮延迟，极易为官吏侵蚀钱粮留有余地。光绪元年，清廷下诏普免积欠后，陈彝奏蠲免宜妥筹办理：“州县以完作欠，积习相沿，致有免官不免民之谣。应如何设法厘剔，勿令猾吏藉为洗清亏空之具，此则尤在部臣疆臣悉心经理也。”(137)地方官之所以将已完钱粮捏作未完，“无非希冀他日恩诏豁免，以遂其侵吞之私”。钱粮开征时，官吏不按簿监收，州县不将民欠数额公示。道府因收州县馈送，亦不调查串根、红簿。州县甚至还私造征册。虽然征收钱粮例有考成，但处分可以抵消，“不过报捐数百金，即降调数级，毫无妨碍，而盈千累万之民欠实已婪入贪橐”；州县一面造送奏销，一面奏请豁免，“永无带征未完之处分，亦可自便其私图”(138)。 由于历时久远、文牍山积、官非一任，且官僚系统上下袒护、改换册报，以完作欠十分隐蔽，外间难得其详。据刘秉璋第三子刘声木记载：“各省州县交代册籍，向例存于府署，不肖县令因缘为奸，每将已征未解钱粮，混入民欠项下，新旧两令对分，旧令约得十分之七。本府太守，每年例有州县陋规，素来代为隐瞒，以示恩惠。非久任府厅州县者，不能知也。先文庄公(刘秉璋)官赣省时，已略有所闻，屡次访问，从无以实情告者。”(139)光绪前期，清廷在普免积欠时亦注重清查官亏与民欠。刘秉璋的做法取得一定成效。 光绪十年，刘秉璋任浙江巡抚，为杜绝州县隐匿钱粮，制定章程，“浙省州县征收钱粮，往往有征多解少，存留属之弊。及至交代之际，前后任通同隐匿，辄以滥款列抵，辗转递交，无所底止。一旦仰蒙恩旨蠲免钱粮，则概归民欠请豁。年分既远，无可究诘。是贪劣之员既已朦混于前，复得幸免于后，揆诸事理，实为可恨。亟应设法严防，以杜其弊。……现拟章程亦(六)条，责成该管道府就近如法稽查，实力奉行”(140)。虽然章程的六条具体内容不得而知，但确有“豁免案内稽查民欠”一条。光绪十一年，刘秉璋奏：“豁免钱粮系指实欠在民而言，其中有已完在官而为州县挪用之款不在应豁之列。无如浙省积习相沿，每多挪移牵混。交代案内皆以滥款列抵，前后任私相授受，任意加增，日积月累，为数甚巨。所谓抵款者，无非考试经费、办差修署诸色名目，当时似乎有着，其实皆例不准销，意欲混入民欠以冀豁免，实为库储一大漏厄。”(141)经其整顿，“查出州县已征未解钱粮混入民欠者，仅浙江一省，已多至五十七万三千余两，尽力严追，仅追出十九万九千余两”(142)，清出近三分之一。 光绪十一年，御史熊景钊从邸报中看到刘秉璋的做法后，深表赞同。他指陈各省普遍存在以完作欠、官亏混入民欠之弊：“近年以来，贪猾不肖州县往往征多报少，任意侵挪。迨新旧交代之时，辄将侵挪之数列款滥抵，并将征存未解混入民欠项下希图豁免。朘边氓有限之脂膏，饱贪吏无穷之欲壑。欠粮之名归于民，免粮之实归于官，积习相沿，各省一辙。”奏请豁免积欠应效仿浙江所定章程办理(143)。 尽管浙江清亏的经验足资借鉴，且清廷谕令各省效仿，但是否同收其效，主要取决于地方官能否实心任事。光绪十一年，户部复核福建同治十一年至光绪五年民欠：送部册造60余州县，交代案内已到30余处。交代册内所列各年民欠数与送到册籍核对，地丁项下除仙游等7州县欠数相符外，其余较交代案内多造银10920余两。耗羡项下除龙溪等4县欠数相符外，其余多造银6170余两。户部认为：“民欠钱粮历年均有带征，是现在请豁之数较之当日原欠之数理应逐年递减，今反比原欠之数有加，其造册之不实不尽已可概见。……有案可稽者相较既已浮多，其无案可稽者所造更难凭信。”(144) 光绪二十一年(1895)，户部奏地丁银历年短征约600万两，“大乱初平，流亡未复，田亩荒芜，犹可藉词土满(隐瞒)，今则承平垂三十年，休养生息，户口日繁，只有无业之游民，宜无未垦之旷土。”各省钱粮之所以未能复额，户部认为：“半由官吏侵蚀所致，或以熟作荒，或捏完作欠，或存属未解，随便挪移，或交代不清，多方掩饰，上司知情容隐，属吏任意亏挪，惟恃年终蠲缓及恩诏豁免得以归结。”(145)可见，清廷一直未能从根本上阻断蠲缓钱粮与弥缝亏空的联系；光绪前期的清亏成效亦不可高估。 清中后期，由于固化的财政体制与社会经济发展之间的结构性矛盾，加之统治者应对方策失当与吏治败坏等因素的交互作用，地方钱粮亏空不可遏制地蔓延与恶化，终成财政肌体上的不治之症。在财政体制僵化与缺少有效改革的背景下，官僚系统无法突破既有财政体制的框架，只能通过制度间的内在转化，利用调整国家与民众间财政分配的蠲缓制度，化公为私，将亏空及分限弥补等财政压力隐性分摊、转嫁到国家财政与民众身上。虽然地方官吏利用蠲缓制度中饱钱粮的动机较为复杂，但藉此弥缝亏空无疑是重要目的之一。旨在“惠爱黎元”、休养生息的蠲缓制度在某种程度上发挥了“惠官”的实际效果。故钱粮虽年年蠲缓，而民众得到的实惠十分有限。光绪《兴国州志》的纂修者认为：“蠲恤之政史不绝书，而实济于民者益尠。”(146) 经济基础与上层建筑之间的矛盾是社会发展过程中必然遇到且需妥善解决的重大问题。清政府恪守“祖制”，未能根据社会经济发展状况适时对财政体制与相关政治制度进行必要调整与改革，由此引发的地方亏空及蠲缓制度之变异等负面影响与代价，最终也将由清政府承担。对清中后期地方亏空与钱粮蠲缓之关系的探讨，正是了解清代社会经济发展变化与国家政治制度之间相互作用的重要视窗。 ①刘德美：《清代地方财政积弊个案探讨——嘉庆年间安徽钱粮亏空案》，台北《师大学报》1982年总第27期；贾允河：《嘉庆朝钱粮亏空的原因》，《西北师范大学学报》1993年第5期；朱诚如：《嘉庆朝整顿钱粮亏空述论》，《明清论丛》第1辑，紫禁城出版社2001年版；刘凤云：《嘉庆朝清理钱粮亏空中的艰难抉择——兼论君臣在地方财政整饬中的不同认识》，《中州学刊》2013年第5期；刘增合：《“常”与“变”：光绪前期清理州县积亏及制度因革》，《晚清国家与社会》，社会科学文献出版社2007年版等，分别对嘉庆、光绪前期的亏空问题有所探讨，但与本文主旨不同。 ②中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》第1册，广西师范大学出版社2000年版，第342页。 ③《嘉庆道光两朝上谕档》第21册，第91页。 ④《嘉庆道光两朝上谕档》第24册，第242页。 ⑤《嘉庆道光两朝上谕档》第53册，第330页。 ⑥(23)《嘉庆道光两朝上谕档》第54册，第455、89页。 ⑦《嘉庆道光两朝上谕档》第4册，第472页。 ⑧《嘉庆道光两朝上谕档》第10册，第292—293页。 ⑨《嘉庆道光两朝上谕档》第26册，第173页。 ⑩(24)《嘉庆道光两朝上谕档》第9册，第346、500页。 (11)《嘉庆道光两朝上谕档》第11册，第431页。 (12)《嘉庆道光两朝上谕档》第12册，第253页。 (13)《嘉庆道光两朝上谕档》第14册，第49—50页。 (14)《嘉庆道光两朝上谕档》第26册，第168页。 (15)《嘉庆道光两朝上谕档》第28册，第115—116、118页。 (16)《嘉庆道光两朝上谕档》第8册，第321页。 (17)(25)《嘉庆道光两朝上谕档》第13册，第84、581页。 (18)《嘉庆道光两朝上谕档》第15册，第463—464页。 (19)《嘉庆道光两朝上谕档》第19册，第732、909页。 (20)《嘉庆道光两朝上谕档》第20册，第50页。 (21)《嘉庆道光两朝上谕档》第26册，第47—48、553—554页。 (22)《嘉庆道光两朝上谕档》第52册，第418页。 (26)《嘉庆道光两朝上谕档》第17册，第267页。 (27)《嘉庆道光两朝上谕档》第54册，第322—323页。 (28)《嘉庆道光两朝上谕档》第10册，第799页。 (29)《嘉庆道光两朝上谕档》第16册，第256页。 (30)《嘉庆道光两朝上谕档》第21册，第35、142页。 (31)《嘉庆道光两朝上谕档》第22册，第180页。 (32)(37)《嘉庆道光两朝上谕档》第28册，第117、179页。 (33)《嘉庆道光两朝上谕档》第55册，第602页。 (34)《嘉庆道光两朝上谕档》第18册，第55页。 (35)《嘉庆道光两朝上谕档》第19册，第600—601页。 (36)《嘉庆道光两朝上谕档》第26册，第46、100页。 (38)《嘉庆道光两朝上谕档》第54册，第306页。 (39)光绪《清会典事例》卷175《田赋十七·究追亏空》，中华书局1991年版。 (40)(41)朱寿朋编：《光绪朝东华录》第1册，中华书局1958年版，总第65—66、650页。 (42)《光绪朝东华录》第2册，总第1390页。 (43)《户部奏稿》第4册，全国图书馆文献缩微复制中心2004年版，第1516—1517页。 (44)《户部奏稿》第8册，第3923、3925页。 (45)《户部奏稿》第7册，第3202页。 (46)《光绪朝东华录》第2册，总第2293页。 (47)(50)《光绪朝东华录》第4册，总第4446—4447、4740—4741页。 (48)《嘉庆道光两朝上谕档》第26册，第614—615页。 (49)《光绪朝东华录》第1册，总第264页。 (51)(52)《嘉庆道光两朝上谕档》第4册，第211、473页。 (53)(54)《嘉庆道光两朝上谕档》第5册，第325、324—325页。 (55)《嘉庆道光两朝上谕档》第6册，第172页。 (56)《嘉庆道光两朝上谕档》第14册，第276页。 (57)《嘉庆道光两朝上谕档》第15册，第12—13页。 (58)《嘉庆道光两朝上谕档》第18册，第236页。 (59)《嘉庆道光两朝上谕档》第19册，第600页。 (60)(66)《嘉庆道光两朝上谕档》第28册，第222、217—218页。 (61)袁英光、童浩整理：《李星沅日记》下册，中华书局1987年版，第594页。 (62)《嘉庆道光两朝上谕档》第4册，第474页。 (63)《嘉庆道光两朝上谕档》第5册，第7页。 (64)《嘉庆道光两朝上谕档》第10册，第652—653页。 (65)(67)《嘉庆道光两朝上谕档》第26册，第616、173页。 (68)《嘉庆道光两朝上谕档》第37册，第279—280页。 (69)《嘉庆道光两朝上谕档》第38册，第536—537页。 (70)《嘉庆道光两朝上谕档》第44册，第113—114页。 (71)(72)《光绪朝东华录》第1册，总第181—182、263—264页。 (73)(77)(78)《光绪朝东华录》第2册，总第1857、1857、2293页。 (74)谢俊美编：《翁同龢集》上册，中华书局2005年版，第42—43页。 (75)(79)《嘉庆道光两朝上谕档》第31册，第14、380页。 (76)《嘉庆道光两朝上谕档》第35册，第16页。 (80)《嘉庆道光两朝上谕档》第40册，第285页。 (81)《嘉庆道光两朝上谕档》第32册，第366页。 (82)《嘉庆道光两朝上谕档》第46册，第167页。 (83)《嘉庆道光两朝上谕档》第49册，第478页。 (84)《光绪朝东华录》第4册，总第3957—3958页。 (85)《嘉庆道光两朝上谕档》第30册，第213页。 (86)(90)(91)《光绪朝东华录》第1册，总第77、263、1161页。 (87)中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第29册，广西师范大学出版社1996年版，第333页。 (88)冯桂芬著，陈正青点校：《校邠庐抗议》，上海书店出版社2002年版，第60页。 (89)李文海、周源：《灾荒与饥馑：1840-1919》，高等教育出版社1991年版，第318页。 (92)《光绪朝东华录》第4册，总第3911—3912页。 (93)汤震：《危言》，《汤寿潜史料专辑》，政协浙江省萧山市委员会文史工作委员会1993年印，第231页。 (94)参见李光伟：《晚清田赋蠲缓研究(1796-1911)》第1章第3节，中国人民大学2013年博士学位论文。 (95)(101)(102)(103)《嘉庆道光两朝上谕档》第19册，第876、490、697、820页。 (96)[美]曾小萍著、董建中译：《州县官的银两—18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版，第66页。 (97)《圣祖仁皇帝实录》卷239，康熙四十八年十月丙午。 (98)《圣祖仁皇帝实录》卷286，康熙五十八年十一月丁酉；卷288，康熙五十九年五月乙卯。 (99)《嘉庆道光两朝上谕档》第4册，第389页。 (100)《嘉庆道光两朝上谕档》第5册，第11页。 (104)(105)(106)(107)《嘉庆道光两朝上谕档》第23册，第590、535、590、603页。 (108)(109)(110)(111)《嘉庆道光两朝上谕档》第24册，第39、201、289、410页。 (112)《嘉庆道光两朝上谕档》第27册，第545页。 (113)《嘉庆道光两朝上谕档》第29册，第63页。 (114)《嘉庆道光两朝上谕档》第37册，第656页。 (115)《嘉庆道光两朝上谕档》第40册，第435页。 (116)《嘉庆道光两朝上谕档》第53册，第346页。 (117)《嘉庆道光两朝上谕档》第54册，第48页。 (118)中国第一历史档案馆编：《咸丰同治两朝上谕档》第1册，广西师范大学出版社1998年版，第16—17页。 (119)(122)祁