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一、政府交易成本的类型
交易成本的概念由来已久，但是正式将交易成本引入公共领域却源于新制度学派。“新制度经济学家们将交易费用的概念应用于广泛的领域，如代理关系、寻租活动、企业内部考核、外部性问题、纯粹市场与层级组织之间的各种类型的经济组织形态、经济史甚至政治制度等。“[1] 新制度经济学将政府行为看成是政府与社会、企业、公众等主体之间发生的交易活动，这就为交易成本理论在政府管理领域的运用提供了逻辑基础。
在新制度经济学领域，西方学者们对交易成本的定义没有实质性的差别，只是其侧重点或范围不同而已。交易成本基本上包含三个基本要素，即协调成本、信息成本和监控成本。这里可以将协调成本和信息成本很自然地引进政府成本结构，监控成本可以从政府与社会的关系方面、从政府管制方面加以理解，“政府的行政机制并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人”。[2] 监控成本也可以从政府的内部关系理解，本文在论述时侧重从政府的内部关系将其转化为反腐败成本。
按照威廉姆森的观点，倘若受到限制的理性思考、机会主义和资产专用性这三个因素不是同时出现的话，交易成本就不会存在。[3] 从深层次看，交易成本的存在与人的本性密切相关。威廉姆森认为，人的机会主义本性增加了市场交易的复杂性，影响了市场的效率。交易的双方不但要保护自己的利益，而且随时要防范对方机会主义的行为，甚至要防范同行的侵权行为。机会主义是交易成本产生的重要原因，机会主义是交易成本的核心要素，腐败可以看成是机会主义的极致行为，政府腐败造成了政府资源的无端耗费，对一个国家、政府的合法性权威造成威胁，被称为政治之癌。反腐败是一个国家政府的重要任务，反腐败要投入大量成本。因此，本文论述政府监控成本，突出从反腐败成本的角度进行论述，同时把政府交易成本分为协调成本、信息成本与反腐败成本三种类型。
二、政府协调成本的实质及其成因
威廉姆森指出，由于环境的不确定性所造成的有限理性和人的机会主义，导致了信息阻塞或信息不对称的出现。为了消除信息的不对称现象，就必须支付协调成本，即信息沟通、协调的成本。纵向组织的协调成本增加的主要原因在于信息从上层传递过程中发生的扭曲现象，而横向组织协调成本增加的主要原因在于组织内部信息交流和横向联系的人们之间的计价还价所费的成本。[4] 由此可见，协调成本与信息成本其实是互相渗透、互相影响的。这里主要论述协调成本的实质及其在我国行政实践的存在原因。
1.政府协调成本的实质
以“人类行为的经济分析”而闻名遐迩的1992年诺贝尔经济科学奖获得者加里·贝克尔（Gary S.Becker）在《劳动分工、协调成本和知识》一文中，将协调成本运用于增长经济理论分析。他认为，协调成本的高低是制约分工水平、经济增长以及人力资本积累的重要因素。在现代社会中，随着专业化程度的提高，会出现和增加一系列的矛盾冲突。比如联合劳动中的偷懒，信息传递的失真，拦截其他成员的收益，委托代理问题等等，分工导致同一产品生产过程中不同工种劳动之间协调的必要。在现代经济中，分工和专门化有赖于“协调”专门完成补充性工作工人的各种成本。而且，协调成本随团队人数的上升而上升，同时还受到一系列外部因素的影响，如不同的协调方式、不同的产业、不同的区域等。甚至，协调成本参数的不同，还会影响到经济的增长模型。[5] 贝克尔的论述可以说明，协调成本是劳动分工的必然产物，随着现代社会分工的专业化发展，协调成本愈发成为组织管理的一种成本要素。
辩证唯物主义认为，世界是矛盾的统一体，政府是由理性的人组成的“人格化”组织，政府组织之间的交往可以看做是人与人之间的交往。政府组织作为一个整体，内部也是充满着冲突和矛盾，协调是调节政府之间矛盾达成统一的有效手段。按照系统论原理，系统具有整体性、层次性、结构性、动态性等方面的特点，整体性是系统的根本属性。政府组织作为一个整体，不仅要求政府各部门能达到效果最优，而且还要求政府组织间的协调，才能达到整体最优，实现“整体大于部分之和”效应。政府组织之间的协调过程就是政府之间谈判、协商以求减少冲突或者达到最优的过程。政府协调成本是在这种相互之间的谈判、协商，最终达成协议，形成制度过程中对资源的耗费。也就是说，政府协调成本本质上就是交易成本。
政府协调成本可以分为两种类型：一种是作为协调工具的成本，比如说作为政府协调工具的制度设计，需要耗费一定的成本。制度一旦形成，各组织按章运行，减少冲突，从成本—效益的角度分析，这部分成本的付出，会产生一定的正面效益，一般来说，这部分协调成本是必要的。另一种是协调过程中政府支付的成本，理论上讲，协调过程的成本可以分为必要成本和可以避免的成本两类，回应客观环境变迁，伴随政府职能转变，政府为此付出的协调成本就是必要的；而政府体制不顺、职能不清、法制不完善等导致政府组织、人员之间产生不必要的摩擦和冲突，政府为此付出的协调成本就是应该避免的。从根本上来说，后者不会增加社会的福利，是对社会资源的无效耗费。但是，在实践中，实际上很难分清协调过程中哪些是必要成本，哪些是可以避免的成本。因此，通常讲的过程中的政府协调成本控制，是就整体性而言的。
2.我国政府协调成本的成因
从制度分析的角度来看，导致我国政府协调成本居高不下的原因有：
（1）体制转轨的代价与错位。改革开放之前，我国经济上实行的是高度集中的计划经济，强调地方服从中央，不允许地方政府和各部门有自己的利益。政府组织之间在缺乏利益驱动的情况下，摩擦和冲突较少，政府协调成本相对不高。改革开放之后，市场经济导致我国社会利益的分化，分权化改革增加了地方政府以及政府各部门之间相互博弈的筹码，政治民主化给予了各方争利的途径，因为体制转轨而增加的这一部分政府协调成本，基本上可以看成是必要的成本。另外，还有一部分增加的政府协调成本则是因为转轨时期政府职能错位而造成的，这一部分成本就需要具体分析。在计划经济时代，我国政府职能特别是管理经济方面的职能主要是依据行业分类而设计的。例如，国家建立轻工部来主管轻工业方面的经济事务。这样一种政府职能划分方法必然导致政府机构庞大，增加政府的规模成本。但是，就政府协调成本而言，由于政府部门之间分工明确，部门与部门之间的冲突少，协调成本并不会明显上扬。市场经济要求打破政府按行业管理经济的传统模式，市场经济需要加强市场间接调控和宏观管理。但是，转轨的过程中，政府职能转变并不能立即到位，长期形成的思维观念和利益格局难以顷刻瓦解，职能交织、职能错位和职能滞后的现象仍然存在。网上曾有报道，河南省某市地税部门和下属区地税部门为征收市场屠宰税而大打出手，由此可见一些政府部门职能不清的一斑。为此而开展的协调工作，政府不仅要付出高昂的直接成本，还要付出难以数计的诸如政府办事效率以及政府形象受损等社会成本。
（2）行政体制设计不科学。行政体制上的问题可以表现在以下几个方面：
首先，条块不顺带来的协调问题。我国现行机构设置遵循“条”和“块”相结合的原则，政府职能部门既要受本级政府的领导，又要接受上级政府职能部门的业务指导。实践中，地方政府与上级职能部门在管理同一类事务中有时会产生冲突，有些上级职能部门不遵循权力运行的分层原则，越层级下命令，更增加了地方政府与职能部门关系的复杂性，加大了政府协调的困难和成本。
其次，层级设置过多带来的协调问题。科层制的政府有利于政令统一、逐级负责，提高行政效率，但是，这种层级节制的管理型态限制了行政广泛参与，容易加大信息的不对称。科层制潜在的政府成本可能会相当高，可能“增加了政府很多自愿性契约所没有的执行成本”。[6] 在层级设置问题上，绝大多数国家设立中央政府和1—3层级的地方政府，我国目前实行的是中央政府领导下的省、市、县、乡五级政府层次，此外，还存在着一些副省级、高半格之类的准层级。政府层级多，必然会增加政府协调成本。威廉姆森指出，纵向组织的协调成本增加的主要原因在于信息从上层传递过程中发生扭曲导致决策失误。[7] 根据管理学的理论，信息传递过程中产生的扭曲现象叫做信息过滤，信息传递的路径越长，过滤的可能性越大。政府协调以政府沟通为前提，沟通以信息为载体。政府管理层级的多少就相当于信息传递路径的长短，层级越多，信息越容易受到扭曲，而根据扭曲信息产生的决策只会导致社会成本增加。此外，政府层级多，意味着政府获取信息本身成本增加，同时信息在由上至下或者由下至上传递中所费的时间成本也会增加。
再次，政府机构规模带来的协调问题。政府层级越多，政府机构越庞大。据有关统计，中央每设置一个机构，相应地要增设3000多个地方性机构。在政府职能界定不清的情况下，政府机构的增多意味着政府间冲突和矛盾的增多，意味着政府协调成本也会增加。
（3）人员素质结构存在缺陷。素质是一个综合性的范畴，包括观念、能力等等诸多要素。政府协调要通过具体的人来进行，协调对行政人员特别是行政领导的素质要求很高，协调是一项重要的管理活动，也是一项高超的管理艺术，所谓“管理之妙在于协调”讲的就是这个意思。也就是说，行政人员特别是行政领导的观念和能力等素质水平直接影响到政府协调成本。领导协调能力强，耗费的时间、金钱等协调成本就低。从观念的角度进行分析，受我国传统政治文化和计划经济时代行政思维影响，我国行政人员的观念还较为滞后，主要体现在以下几个方面：
第一，法治观念比较落后。法治是行政现代化的基本内核，也是市场经济的内在要求。但是，我国是个具有“人治”传统的国家，政府人员还没有真正从传统的“人治”文化氛围中转变过来，人治的特点是行政行为随意性强，行政过程的“刚性”不足，因而行政过程中冲突和矛盾时有发生，缺乏法治观念会导致政府协调成本的增加。
第二，团队意识较为薄弱。政府人员的团队精神指的是政府人员对一些标准的共同理解，并在各自的行为中表现出正式的和非正式的行动准则。基于这种共同的理解和共同准则，政府人员在实际行动中就会从集体意识出发而不断加强自己的自律行为。团队精神可以减少政府人员之间的摩擦，降低政府协调成本。受政治传统中的“专制”意识的影响，我国政府人员的团队意识较为薄弱，直接影响了政府的协调成本。
第三，民主意识较为落后。在一些政府人员的观念中，仍然将政府管理当作少数人的事情，把施政过程看做是很神秘的东西，视行政信息为独有资源，这种意识的存在也增加了政府的协调成本。
（4）政府职能专业化和政府结构分化的问题。社会生活的复杂化和社会需求的多样化，要求政府职能的专业化和政府结构的分化。这种政府发展趋势包含着两种可能性：其一是职能分离、职能空缺；其二是职能交叉、边界不清。职能空缺容易被发现并会及时得到校正，而职能交叉重叠往往派生出不协调、管理秩序紊乱和管理效率低下。为了解决这些结构分化紊乱、步调不一的问题，政府必须加大协调成本的投入。从经济学的角度看，政府职能专业化和政府结构分化的初期，可以提高组织人员的专业化水平，提升专业责任，提高管理效率，促进政府规模经济。在政府职能专业化和政府结构分化到一定阶段以后，随着政府的规模扩大，容易形成政府规模不经济，形成“长期平均总成本随着产量增加而增加的特性。”[8] 在这一阶段政府成本增加的主要原因就是协调问题。
三、信息成本的成因
政府在收集、获取、传播、利用和保存信息过程中付出的信息成本和三个要素密切相关：
1.信息成本和信息的不完全有关
任何一个组织和个人，在任何一个时间和空间都不可能完全占有信息，这也就是有限理性，而信息的获取、整理、发布和使用等过程都是需要成本的。信息成本是交易成本的重要组成部分，或许可以说，在新制度经济学的视野中，正是因为有了信息成本的概念，才引发出交易成本的理论。“交易成本则在一定程度上与索取有关交易的信息的费用相联系。”[9] 信息搜寻需要成本，但信息搜寻不可能达到最佳状态，搜寻而来的信息并非都有效益，太少的信息和太多的同样是不理想的，信息的加工整理也需要成本。
政府获取信息有两个主要路径：其一是从社会中获取。一般认为，在政府和社会的关系上，政府具有权威优势，可以顺利获取信息。其实，在当代社会，社会变迁造成的生产要素流动，社会分层形成的多元利益格局，都加大了政府获取信息的难度和成本。其二是从政府自身中获取。由于管理职能的需要，各个政府层级、各个政府部门掌握的信息是不同的。理论上说，每一级政府、每一个部门都是整个管理系统的有机组成部分，彼此之间应该交流沟通、信息共享。但在实践中，各个政府层级、各个政府部门可能又是一个个特定的利益主体，有自己特定的利益诉求，在政府之间获取信息同样需要大量成本。
政府在获取、整理、发布和使用信息的过程中投入的成本相当部分可归入客观成本，一般可以采用货币来衡量，在政府成本类型上和运行成本有所交叉。阿罗把交易成本称之为“运行经济系统的成本”就有这个意思。[10] 按照阿罗的观点，信息成本部分属于资本成本，并且具有不可逆资本的特征。这既表现在建立信息系统需要的投入上，也表现在掌握某种知识或技能需要一定的初始投资。这种投资虽然可以传递或转移，但是不彻底，容易贬值，因而具有不可逆性。[11]
以政府信息现代化为例，政府需要不断投入和追加信息成本。首先，政府需要加大信息基本建设的投入。美国联邦政府每年在政府信息经济投入上面用去的资金超过250亿美元，所有州与地方政府每年在计算机软件系统上，总共比联邦政府要多花上100亿美元，据预测，这个数字每5年还要上升1／3。其次，政府需要追加整合信息技术的投入。随着政府信息现代化的进程，支持各类功能领域或业务的信息系统逐渐设置完成，一些新问题相应出现，例如：各时期所购置的软硬件与各类独立性系统无法整合使用，所使用的作业平台、程序开发语言、信息传递标准甚至内码不同，造成无法进行数据交换或电子服务互通。这不仅增加了工作的劳动强度和复杂程度，而且还可能出现信息不一致及信息掌握不完整的问题，难以发挥管理及决策支持的功效，也在很大程度上增加了政府的信息成本。再次，政府需要加强信息管理能力的投入。信息技术的使用一方面极大地方便了政府人员的工作，另一方面也带来了组织结构的变革，加大了政府内部人员之间协调管理的难度。
2.信息成本和信息的不对称有关
信息经济学的真正兴起是自1970年阿克洛夫引入不完全信息对“柠檬”市场的分析开始的。信息经济学抛弃了新古典经济学对完全信息的假定，探讨在不对称信息下的委托人与代理人之间的均衡和效率特征。“所谓信息不对称是指，交易双方对拥有的信息数量不对等……信息不对称分事先的信息不对称和事后的信息不对称。”[12] 信息经济学中的不对称理论认为，由于交易双方在经济活动中所处的地位不一样，内部人所掌握的自身信息总比外部人多，即双方所掌握的信息不可能是一样的。信息不对称性是客观存在经济现象，信息不对称必然要增加交易过程中信息弱势一方的信息搜寻和加工整理的成本。
为了缓解市场失灵问题，有必要加强“信号发送”和“信息甄别”机制，通过“显示原理”建立起“说真话”的机制，使得任何一个说假话机制都可以由一个说真话机制来取代并得到相同的均衡结果。[13] 也就是说，如果某种机制使说真话始终成为代理人的最优选择，那么该机制就一定是个说真话机制。此外，通过激励指标的选择，也是一种有效的机制。委托人可以选择基于代理人生产投入和基于代理人产出作为指标。前者涉及努力程度、客观技能和劳动时间等因素；后者涉及产品的数量和质量以及经济指标。
3.信息成本和信息的不公开有关
信息不对称也是一种信息的不公开，但前者侧重讲的是客观因素，后者主要讲的是主观原因，即在一定条件下，没用公开应该公开的信息。每一个组织都有信息公开的问题，政府作为一种特定的权威组织，公开信息不仅对社会有意义，也可以降低政府自身的交易成本。理想状态下，作为一种特定的公共部门，政府的信息应该是完备的信息，信息应该在社会成员间不受任何形式的阻滞，广泛及时地传播。理论上分析，政府信息公开可以促进市场经济的公平竞争、诚实信用，促进政府科学决策，可以保护公民权利，更好地体现主权在民的原则。西方国家的政府信息公开取得了比较成熟的经验。例如，在美国，当事人可以根据信息自由法申请公开联邦政府机关的所有材料，书面的、录音的、地图、照片、计算机输出的材料、计算机软盘等等都是申请的对象。但是，在我国，实践中的信息公开还有种种障碍。信息化最基本的要求就是要让信息流动起来，而现在掌握着全社会80％信息的政府信息还处于封闭或静止状态。[14] 分析原因，可以归结为专制观念、独享观念以及自我保护意识等几个方面。
第一，传统专制观念的束缚。信息公开、共享资源是现代社会的基本理念，是民主行政的基本要求，但是，在一些人的头脑中还有着“民可使由之、不可使知之”的以官治民的封建意识，“法藏官府、威严莫测”的传统专制观念仍然在作祟。正是这些旧观念的存在，严重影响了信息的公开。此外，政府信息公开不仅增加了政府的工作量，将政府的工作放在公开的环境下接受社会监督，这在一定的情况下还会损害某些人的既得利益。因此，政府信息公开问题必然会遭到一些人公开的或消极的反对。
第二，信息独享观念的束缚。目前，我国的政府机构无论在横向部门之间或者纵向层级之间，信息的传递与共享仍然不够顺畅，这除了技术条件的限制之外，很大程度是由于部门狭隘的信息独享观念导致的。从各地实践情况来看，目前我国推行的各种形式的信息公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性，对于信息公开问题缺少全盘规划和部署，信息资源平台的共享不尽如人意，重复建设、“信息鸿沟”、“信息孤岛”等现象在很多地方都普遍存在。这导致了信息建设与信息共享的成本不断攀升，极大地浪费了政府的各项资源。
第三，部门保护意识的束缚。政府管理社会，比民营机构更需要公开信息、提高透明度，但是，一些政府为了掩盖政策性失误，隐匿信息的动力却胜过私人机构。政策评估非常重要，近年来，这一方面的研究逐渐展开，有关政策制定、政策执行的程序要求在理论上日益明晰，但是真正操作起来困难很大，政策评估的量化方法在短时期难以真正突破。目前所能做到的还只能是一种以定性为主的模糊性评估。这样一种状况，就给一些政府隐瞒政策失误提供了足够的空间。只要信息不够透明，政府就可能掩盖其政策失误，维持“政府的无谬误神话”。此外，在政府管理过程中，一些政府出于“部门利益”的自我保护需要，不惜代价隐匿本应公开的信息，人为制造出形形色色的形象工程、政绩工程，维系一些无效政策，严重损害了人民的根本利益。
第四，利用信息垄断寻租。如前所述，信息是不完全的，或者说，信息是稀缺的，稀缺的信息是一种资源，可以带来利益，因此，在一些人看来，拥有信息而不公开信息，可以创设一种租金的空间，可以成为谋取自身利益的重要渠道。正如著名经济学家吴敬琏教授所说：“有些政府部门及其工作人员把工作领域看作自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至用信息垄断寻租。这种错误的做法，因为认识的不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大的危害。”[15]
四、反腐败成本的成因
腐败既是一个政治概念，也是一个经济范畴，一切政治活动归根到底都是为了经济利益而进行的，政治权力不过是用来实现经济利益的手段。从政治学角度来看，“腐败是权力的滥用，常用以表示政治家和公职人员对公共权力的滥用。”[16] 从经济学的视角分析，腐败是作为理性经济人的政府官员在特定制度环境下，利用公共权力获得未经委托人同意的个人私利的行为。它主要涉及利益的非法转移，是公共权力的代理人利用委托人的信息缺陷，不正当地运用公共权力直接获得或从第三方获得自己与委托人契约之外的收益。[17]
1.政府反腐败成本的内涵分析
只要有权力的存在，就有腐败的可能。从古今中外的政治实践来看，在任何一个社会，要想使反腐败的成本为零，这是完全不可能的。腐败造成政府资源的损失，政府在反腐败的过程中，也要付出成本和代价。正如南非学者克立特加德所说，“腐败并不是我们唯一关心的东西。我们还要考虑减少腐败所花费的成本，这些成本也许是直接的（从开支和工作人员角度讲），也许是间接的（从影响组织机构的其他目标的角度讲）。”[18]
政府反腐败成本有狭义和广义之说，狭义的政府反腐败成本是指政府为防止、抑制以及打击腐败所花费的成本，包括建立和维持严格的法律制度的成本、教育和监督政府官员的成本、搜寻和惩罚腐败分子的成本、执法机构和执法人员的运行成本等等，有的学者把它归纳为立法成本和执法成本两大类。广义的政府反腐败成本包括因反腐败活动而造成的对社会运转的影响所带来的成本，可称之为守法成本。本文以狭义的政府反腐败成本为直接的研究对象，但是，狭义的反腐败成本与政府官员通过以权谋私获取自身利益而造成的政府资源损失又是密切联系的，后者的数额越大，程度越严重，政府为防止、抑制以及打击腐败所花费的成本也就越大。也就是说，反腐败成本是因为腐败行为的存在而发生的，两者呈正相关关系。在实践中，控制反腐败成本实际上更多的是从减少腐败行为方面入手的，消除腐败工作做得越彻底，反腐败的成本也就可以投入越少。
需要说明的是，反腐败成本和腐败成本是两个根本不同的概念。如前所述，狭义的政府反腐败成本是指政府为防止、抑制以及打击腐败所花费的成本，而腐败成本是指腐败者本身在腐败过程中所需支付的现实成本和机会成本，具体包括腐败实施后的心理负担和暴露后的舆论攻击等的心理成本，收买执法人员、转移赃款赃物、给上级送礼等的对策成本，失去的升官机会及其社会地位所带来的利益等的政治成本等等内容。此外，腐败导致的国家、社会的损失是腐败的社会成本，正如决策失误产生的决策社会成本一样。
2.反腐败成本存在的制度根源
分析政府反腐败成本的存在缘由，或者说，分析腐败产生的根源可以从多个层面进行，可以通过经济学、政治学、社会学、法学等不同的学科层面，也可以通过社会、心理、文化等不同的主题取向，我们这里主要从制度的角度进行分析：
（1）权力设置的过度集中。腐败行为从本质上说是公权私用行为。权力过分集中，个别主管官员手中便拥有了充足的交易本钱，一旦个别官员拥有跨行业的广泛权力，可以交互使用自己的多种身份，综合运用自己掌握的各种公共权力，超越权力之间的制衡空间，腐败就更容易产生了。
（2）分配制度的设计缺陷。资源可以产生经济价值，而资源总是稀缺的，因此，资源配置需要一套制度安排，以便有效利用资源。大多数公共权力都涉及对某种稀缺资源的控制和分配，土地、物资等是以实物形态存在的资源，许可、职务提升、贷款额度、工程承包合同等是以非物质形态存在的资源。在相当长的一段时间内，在转型期的中国，我国公共资源的配置缺乏有效的制度安排，这为一些官员腐败提供了可乘之机。我国行政事业单位每年的商品和劳务采购支出高达数千亿元人民币，在2003年1月《政府采购法》正式实施前，却一直缺乏一套全国性的规则对政府采购进行规范。目前，政府采购虽然说是有法可依，但仍然存在诸多漏洞，这个领域的腐败行为并非鲜见，这说明，政府采购的制度安排依旧存在问题。
（3）过于宽泛的规则弹性。制度制订讲求的是统一规划，但制度执行却面临不同地区、不同层级和不同行业，因此，制度执行过程中需要有一定的弹性空间。适度的弹性能够提高政府部门的工作效率，有利于发挥公职人员的主观能动性。但是，制度弹性应该严格控制在合理的范围之内，否则会直接增加政府官员的腐败机会。目前，不少制度规定存在规则弹性较为宽泛的现象。在没有更为具体的规则依据的情况下，只要官员最终决定的处罚额处于目前制度规定的范围之内，其决定就是合理合法的。在某种程度上，这样一种弹性空间为一些执法官员与违规者进行权钱交易提供了便利。
（4）执行机构的组织缺陷。制度的功能要依靠人和组织去实现，执行机构是完成制度功能的承载主体。即使制度安排本身已经相当完善，执行机构的组织缺陷，也会使创建制度的努力尽付东流。以公共工程建设为例，我国对公共工程建设程序制定了严格而细致的规定，一项工程要依次经过立项、发包、建设、监理和质检等多个环节，对于建筑单位的资格认定也有明确的规定。如果整套程序能够被严格执行，上述环节能够分别被彼此独立的机构掌握，就不太容易出现工程腐败交易。然而，某些机构设置上的偏差，却使这种潜在的分权制衡作用根本无法发挥。诸如“重点工程指挥部”这样的机构，揽招标、审核、质检等大权于一身，并且往往由地方党政首脑直接担任指挥部主任，这种一条龙式的结构设置使个人权力涵盖了公共工程建设的各个方面，这种组织结构安排就容易为腐败的产生提供土壤。
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