行政成本的制度分析，本文主要内容关键词为：成本论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政成本是行政学的基本命题，但在现今行政学研究领域中，它又是薄弱环节。对行政成本居高不下的原因进行制度分析是一种探源式的方式，同样，解决这个难题也必须靠体制创新。
一
行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。行政成本是行政学的基本命题，但学术界对此进行正面和系统的研究却很少，为此，我们的分析首先从行政成本的结构开始。
运用经济学成本——收益的分析方法，是我们进行行政成本研究的基本思路。按照美国经济学家加里·贝克尔的理解，人类一切行为其实都蕴含着效用最大化的经济性动机，都拥有尽量小的成本换取尽量大的收益要求。政府行为也应该适用这种方法。经济学的分析方法具有简洁、客观的特征，能够比较透彻地把握整个行为过程。正因为如此，近几十年来，用经济的方法来研究政治科学的公共选择理论成为政治学、行政学领域的显学。政府在提供公共物品、满足不同偏好，实现行政目标的过程中，无论是政府管理自身的行政组织的构筑、行政人员的录用、行政领导的迁调，还是政府管理社会的行政许可、行政强制、行政处罚，如此等等，都有一个成本耗费问题。比较起来，政府成本结构与企业成本结构在内在要素的比重关系上有所不同。经济学家鲍莫尔在他的公共支出微观模型中，将生产性企业界定为累进部门，而把政府公共服务部门、旅游业等划归为非累进部门。按照这样一种理论，在企业生产中，劳动技术是可以确定的目标，劳动技术及其物化对生产率的影响很大。因此，技术成本在企业生产成本结构中居于重要位置，企业生产的其他要素成本，如劳动过程明确就是生产最终产品的中介，资本和劳动力在生产过程中可以相互替代。而在政府生产成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。政府的人力成本包括公务人员的工资、奖金、培训、保健等耗费；管理成本是指在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用；物力成本有办公场所、办公设备、物质能源等项目。按照鲍莫尔的观点，政府生产过程中的劳动技术具有不确定性和模糊性，政府生产运用劳动技术亦具有模糊性，对劳动设备的依赖也低于企业生产。政府生产过程本身就是最终产品的一部份，因此人力成本和管理成本都直接影响最终产品的性质。现实中的政府成本结构既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本。适应管理需要，建立机构、配备人员是必要成本，机构臃肿、人员膨胀就是超量成本了；实现管理目标需要必要的信息协调和会议协调，而文山会海就是无效成本了。政府管理有成本耗费也就要有成本核算问题，讲求行政成本，就是要尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。
用当代经济学理论解释，政府的产生及功用是和外部性特征密切联系的。“当一个人的消费或企业的生产活动对另一个人的效用或另一家企业的生产函数产生一种原非本意的影响时，就会出现一种外部性。”[1]政府利用正向的外部性特征，以连带性、非排斥性功能， 为社会提供公共物品，满足社会共同偏好，促进社会发展；政府又运用税收、补贴等形式，帮助克服负向的外部性，平衡社会的不同偏好，克服“市场失灵”，实现社会公平与正义。政府的存在还有一个和外部性特征相连的重要功能就是帮助社会中分散的个人团体，降低为克服多种因素的外部不经济而进行沟通联络的成本费用。科斯定理假设在简单的社会结构中，人们的交易费用为零的情况下，可以无须政府介入。现实社会是一个复杂的构成，需要政府运用组织优势和整体力量，以减少资源耗费，降低社会成本。“政府，作为一种实现帕累托最优的资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本”[2]政府的产生是为了降低成本， 同理，政府的运作也该是讲求行政成本的。政府在处理与社会的外部关系时，目的是为了减少社会成本，依此也可推定，政府在实施内部运作时，也要尽量节约行政成本。
政府行为讲求行政成本，有积极的现实意义。真正意义上的讲求成本，必然要理顺政府行为中直接成本与间接成本、业务成本与非业务成本、必要成本与连带成本之间的关系，我们在计算人力资源的报酬成本时，要和当地政府的财政收入、国民生产总值、政府行为创造的总收益形成一个合理的比例关系。我们在计算物质消耗的办公成本时，应该和当地的经济发展状况、老百姓的实际生活水平挂起钩来。如果使这些可操作性的机制形成制度性的规范，约束政府行为，就可以在相当程度上减少挥霍浪费的腐败现象。
二
无论是理论论证还是实践要求都一再显示，政府行为，尤其是社会主义国家的政府行为，必须讲究行政成本，追求廉价目标，但现实情况令人堪忧。就以改革20年的实践为例，行政成本在政府财政收入中的比例不断攀升，财政负担日益沉重，“吃饭财政”范围越来越大，一些地方政府甚至连日常运行都难以维持。分析行政成本居高不下的原因，当然要有思想上、观念上的解剖，不少研究文章对此作了专门分析，有的学者还概括出无关论、无望论、无益论等多种类型。公共选择学派则以经济理性人作为逻辑分析起点，指出政府官员为实现经济性和非经济性的自身利益，在行政生产过程中，追求预算最大化，贪图享受、讲究排场、注重攀比，是造成行政成本无端耗费的根本原因。本文侧重从体制的角度、从政府行为与企业行为的比较中进行分析。
1.政府行为具有垄断性质
垄断性是政府行为与企业行为进行比较研究的一个切入点。企业当然也有垄断行为，但比较起来，政府的垄断程度要高于任何一类垄断性企业。而且，政府提供公共服务总体上是一种垄断性行为，政府通常是单一的公共服务主体。一些经济学家运用微观经济学的垄断理论，构建了“作为垄断者的政府”的多种模型，如布雷斯的政府垄断理论，唐斯的代议制民主模型的政府垄断理论等。[3 ]政府在提供公共服务的过程中，或者是由于管制的需要，为了实现阶级统治，维护社会秩序，政府采取非拒绝性手段主动施为，强制消费，如治安管制、市场稽查等；或者是出于外部经济的考虑，政府承担那些前期投资大回收周期长的公共服务项目，如道路、桥梁建设等；或者是缘由规模经济的原因，政府负责那些投资总量巨大、不宜重复建设的公共服务设施，如电讯、电网、管道等，如此种种，都属于垄断性行为。垄断性的政府行为有其必然性，亦有其优势的地方，但同时，这种行为的弊端也是很明显的。政府高度垄断的行为，在排除竞争外在压力的同时也就消除了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。美国学者萨瓦斯的一项研究结果表明“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%—95%。[4 ]缪勒在《公共选择理论》一书中也提到：“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。”[5]
2.行政绩效评估操作困难
在市场经济领域，企业生产的效益通过市场交换来体现，市场价格是衡量企业效益直接和现实的指标，可以比较准确地反映或测量生产产品或服务的机会成本。为了在激烈的市场竞争中立于不败之地，企业生产必须千方百计地降低单位生产成本，形成一个反映其生产机会成本的货币价格。与之不同的是，政府部门提供的公共物品或服务是一种“非市场产出”，政府产出一般不进入或较少进入市场交换领域。由于行政绩效要综合考虑有形的和无形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素，也难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。即使同为非营利组织，测量行政绩效也要比测量委托人机构的绩效和会员机构的绩效更为困难。正如沃尔夫指出的那样，非市场性的政府产出“通常是一些中间产出，也即充其量是最终产出‘代理’……间接的非市场产出对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的。”[6]当然， 并非所有公共物品和公共服务都是不可测量的，美国学者威尔逊在《美国官僚政治》中将政府机构分成生产型组织、工艺型组织、程度型组织和应付型组织四种类型。他认为生产型和工艺型组织的绩效可以被测量。总体说来，政府行为的非市场性质，决定其绩效评估无法与企业简单类比。“评估中存在的困难意味着，要么将绩效合同限制在为数有限的政府机构或者那些可提供市场化服务或服务结果易于衡量的政府部门；要么规定特殊的绩效标准。不论是哪种能力，政府在公共部门推行市场模式时的评估能力至少都不那么令人放心和满意”。[7 ]行政绩效是政府生产过程、生产状态的一种反映和判断，衡量绩效的一个重要指标是生产成本。由于行政绩效本身不易测量，反过来，容易放松人们对行政成本的讲求，淡化对行政成本的约束。有时候，由于目标模糊，会使得行政成本的高与低、利与弊的界线也变成一种说不准的感觉。
3.行政成本与行政收入关系间接
在市场条件下，企业生产的成本与投入具有内在关联，收入是约束成本的一个重要机制。从一个单独的生产流程来讲，企业生产必须预付生产成本，企业要通过市场交换收回预付成本，并获得经营回报，企业在市场中能占有多大份额，能获取多大利润，取决于产品的质量和数量，取决于市场交换和市场价格，激烈的市场竞争使得市场价格难以随意抬高，此时，企业内部生产成本降低程度就成为获利的一个弹性空间。在政府生产过程中，行政成本与收入的关系是间接的。“非市场活动割裂了这种联系，因为维护非市场活动的收入具有非价格来源；即来自政府的税收，或来自捐赠或其他提供给政府的非价格来源”[8 ]政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显区别于企业生产成本的特征：其一是权力的不对等。国家税款依靠强制性征收获得，国家与社会之间在这个问题上不是一种平等和意愿交易，行政收入来源无须经受市场检验。其二是时间的不对等。行政收入是国家对社会的预先扣除，无须政府自行垫付，行政成本与收入之间的逻辑关系与企业生产正好相反。在这种情况下，政府生产缺乏盈亏底线那样的硬约束，而且，即使盈利，政府官员也不能把利润占为己有，因此，政府会以追求规模、消费扩张作为最大化目标，而不是以成本极小化作为衡量标准，“就我所知，交易成本的思想还不曾应用于政府行为……。”[9]
4.现行一些财务预算制度存在弊端
依法行政是行政现代化的标志，建立一套完整系统的财务预算制度体现了依法行政的精神。同时，行政管理的目标要通过公务员的主动施为而实现，如何把依法行政与以人为本有机地统一起来，遵循依法行政的理念设计，更好地发挥人的积极主动性，更好体现行政管理动态的特点，这是需要我们认真思考并积极实践的问题。规范的财务预算体制的目的是为了节约行政成本，但处理不当，一些体制规定反倒会成为无端耗费行政成本的缺口。戴维·奥斯本和特勒·盖布勒在合著的《改革政府》一书中专门分析了这个问题。长时间以来，美国政府公共预算大都采用明细分类项目，却把各个政府部门的经费分成几十个不同的会计科目。这种体制要求专款专用，从横向上控制政府，防止不当挪用和乱花钱。但实践的结果与设计初衷产生一定程度的冲突，由立法机构设立的明目细帐并不能完全反映动态复杂的行政管理过程的真实需要，一些需要加强建设的事项因没有项目经费坐以等待，一些有经费的项目又苦于找不到合适的消费对象。按照专款专用制度规定，这种矛盾就只能产生“双输”结果。而且，盈余的项目部门担心申请挪用会造成下一年度本项目经费的削减，也不愿去冒这个风险。与本文联系最紧密的问题是，这样一种财务体制会鼓励人们多花钱，对于那些有盈余的项目，如果当年度结束时没有及时结帐，不仅帐目上节余的钱要充公，下一年度还会因此而减少预算拨给。因此，尽管项目管理人员知道应该如何省钱，但“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。这说明政府机构为什么会变得如此臃肿。原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”[10]实际上，美国政府财政预算体制中的弊端在我国政府行为中也是存在的。
5.现行人事体制、领导体制中存在缺陷
在市场机制约束下，企业对人的管理、对人的绩效评估要通过产品，通过市场来体现，要通过消费者认可来体现。总体来说，企业绩效是一种横向的、外向的，可以直接体现成本的约束机制。在公共生产中，生产者和生产过程在生产力要素结构中居重要地位；政府人员的素质能力作风态度直接影响行政绩效。对政府的绩效评估当然也要通过一些横向的联系环节，诸如群众测评等等，但更主要的是通过纵向的，即通过上级领导的考核来体现。考核是个囊括德能勤绩、素质能力，群体组织关系在内的综合性范畴，行政成本只是其中一个要素。而且，上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接的联系。这样一种责任机制、评估机制，会在某种程度上淡化行政成本的追求。一些政府官员出于个人的私利，不惜重金，热衷搞一些场面壮观的表面工程、献礼工程，在领导面前突出印象、邀功摆好，就是这种体制缺陷的产物。
三
解决行政成本居高不下的问题，要求我们加强教育灌输工作，进一步坚定为人民服务的思想，强化勤俭节约观念。在制度方面，我们应该采取以下措施：
1.引入竞争机制
我们无法改变政府管理总体意义上的垄断性质，但我们可以在局部领域打破垄断状态。政府行为引入竞争机制以降低行政成本可以在两个层面进行。
第一，政府一些生产公共物品的领域，一些直接为社会提供公共服务的过程可以引入竞争机制。最近20年的中外行政实践，特别是西方国家新公共管理运动表明，在一些政府部门，尤其是一些直接与公民接触的公共生产部门确立市场导向，引入竞争机制，是降低行政成本的一个有效方法。竞争的前提是多个竞争主体的存在，打破政府行为的垄断状态，在一些部门，可以有公与公、公与私等不同的组合类型。竞争本身只是一种手段，竞争的意义在于给服务主体一种压力、一种约束。西方一些国家在推行新公共管理运动中，对于一些影响不大的公共服务部门，采用内部切割、划整为零的方法，按照地域，重新组合成若干个规模较小的服务部门。规模划小，数量增多，有利于展开竞争。对于一些考虑到规模经济的原因不宜简单从规模上进行分离的公共服务部门，将其业务分成核心与非核心两块，实施运网分开。核心部门、网络业务部门如电网、煤气输送管道、铁路轨道保持自然垄断，但政府强制性地要求网络部门成为共同承载器，包括社会组织、私人企业在内的各类竞争主体都可以租用网络业务，有时，政府还会强制性地干预网络租用价格和网络出租比重，而非核心部门、运营部门则允许各种主体加入竞争。对于一些投资量大、周期长的公共服务项目，在可能的情况下，吸引私营企业加盟，采用公私合作的方式。服务招标、签订合同是西方政府常用的落实竞争机制的方式。近年来，项目招标已越来越多地引入我国的政府管理领域，运网分离制也正逐渐引入我国的电讯、电业、铁路等一些公共服务部门，划整为零等其他一些竞争机制亦开始在积极的试点之中，取得了积极的经济效益。
第二，政府一些直接为自身管理提供服务的内容（当然，这些服务间接地也是为社会提供服务），可以引入竞争机制。或者说，当政府需要社会为它服务时，也要打破社会的独家经营状况。这种竞争可分为两种具体的类型。在西方国家已普遍推行，近年来我国政府也在积极实践的政府采购、政府投标，属于一次性竞争类型。政府对各个部门在行政运作中需要添置的物质设备进行统一筹划，公开向社会发出采购意向。政府采购行为以集中性为特征，单位时间内交易量大，对市场竞争主体很有吸引力。多个社会竞争主体在同一个操作平台上，不仅有利于公开透明、有利于廉政建设，防止私下个别交易可能产生的黑箱作业、权钱交易、中饱私囊。而且，商家在规模竞争的效应和竞买竞卖的压力下，只能走薄利多销的路子，竞争的结果有利于降低行政成本。政府会议接待、车辆维护是尚待开发的二次性竞争。这一类的政府行为具有连续性、广泛性特征，是吸引商家的一项重要的政府消费项目。政府可以竞争的方式，选择若干个商家作为定点服务部门。能够进入定点范围意味着获得较大的机会成本，商家对此做出的承担就是要提高服务质量，降低服务成本。政府有关部门在会议招待、车辆维护的消费时，可以在定点单位中自由选择某一个服务单位，这样，对这些已入围的商家来说，又形成了二次竞争。唯有真正做足质量成本文章，才可将获利的可能变为现实。当然，为了保证这种竞争类型的有序进行，政府有关部门必须形成一套监管控制机制。
2.优化行政成本结构
在行政成本结构中，人力成本比重最大，管理成本弹性最大，制度创新要把重点放在这两个部分。
影响人力成本的直接因素有人事编制和人员的素质能力。节约人力成本、削减无效成本的根本出路在于转变职能，这个思路与机构改革的发展战略是一致的。90年代以来，政府职能经历了从微观向宏观、从直接向间接、从单纯的依靠行政手段向综合的依靠法律手段、经济手段的转变；经历了理顺政企关系、政社关系、政事关系的转变。通过这种转变，精简了机构，分流了人员，在一定程度上降低了行政成本。新的一轮改革，在转变职能的问题上又有新的发展：改革进一步明确社会化取向，通过委派稽查特派员制度，通过改变国企人员任免制度，进一步理顺政企关系；对培育和发展社会中介组织给予很大关注，要求政府将一部分具体性、技术性的职能内容移交给社会中介；改革强调发展社区管理，建设根据小区居民自我需要而进行自我构建、自我管理的自治性组织，发挥小区集中性、实践性、应用性的特点，承接一些政府管理职能。改革还对政府内部职能关系进行重新梳理，减少因重复交叉而造成的多余耗费。例如，新一轮改革对原商检、卫检和动植物检的职能进行重新整合，统一形成了口岸对物品管理的检验检疫职能，这样，不仅提高了口岸通关速度，减少了相互扯皮现象，也直接精简了机构，减少了人员，降低行政成本。当然，现行的政府职能体系中仍然存在着不顺的情况，需要我们逐步加以完善。例如，现行的民政管理职能、社会保障管理职能、劳动管理职能、人事管理职能还存在有交叉重合的地方，可以考虑作新的整合。
在节约管理成本的问题上，比较可行的措施是和办公室自动化和勤政建设、廉政建设结合起来进行。21世纪是信息时代，目前，政府上网工程已成为潮流所向，电子政务、可视电话等新技术正显示勃勃生机。发达的资讯缩短了人们的距离，加强了人们的正面沟通和交流。这样，一些纯属宣读式、传达式、形式化的会议可以降低到最低水平，现代通讯技术可以帮助减少这部分行政成本。随着勤政建设的深入发展，逐步建立起一套较为系统的责任制度、评估制度。责任到人，落实到位，绩效评估总体上能比较客观、全面地显示出政府官员的业绩状况，政府的行文、会议也能够融入成本观念，这样，可以在相当程度上降低行政成本。廉政建设是一项常抓不懈的工作，当我们不仅从观念上对名为公务实际上是公款吃喝、公费旅游、公车私用等不易界定的行为有更深刻的认识，而且从制度上对这些行为有可操作性的对策举措，就像近年来清公房、清手机那样，廉政建设又会上一个台阶。对明显涉及到金钱、利益的问题进行规范，是从源头上治理腐败的一项治本之策。从外部关系上，解决了老百姓普遍反映强烈的问题，重新建树了政府的美誉形象，从内部关系上，则可以大大降低行政成本。
3.改革现行的财政和人事管理体制
改革现行财务预算管理的一些制度，可以节约行政开支。美国一些城市针对传统的明细分类项目的缺陷，设计出一种支出控制式预算制度。这种预算制度总的思路是实行资金总额预算。在预算确定方面，形成一个新的公式。每一个部门以上一年度金额为基数，加上根据通货膨胀率和该市人口增长计算而得的增加数。在经费使用方面，打破明细分类，允许各个部门保留其没有花完的预算经费。当然，新的制度并没有全盘否认明细分类项目，当某个部门需要追加预算时，管理人员可以利用明细分类项目审查他们的费用支出，这样，传统的制度转而成为帮助核算的方法。奥斯本和盖布勒充分肯定了这种改革，认为支出控制式预算是一种有使命感的预算，这种预算可以扩大官员的自主权，简化预算程序，创造可以预计的环境等等。最重要的是，这种预算形成了新的动力，“把钱花掉”让位给“把钱节省下来”。目前，美国新公共管理运动的这项实践，已在其他国家引起积极反应。“瑞典、加拿大、美国、丹麦和澳大利亚现在以放宽政策分类的范围进行预算编制，加拿大还允许每个分类范围（叫作“大信封”）的负责人保留并重新使用他们节省下来的资金。”[11]中国政府的财务管理体制也有许多生长点。一些地方政府跃跃欲试的“零基预算”，即取消沿用多年的支出基数，重起炉灶，以零为基点，“以“廉价政府”为导向，根据项目的实际评估和财力可能，重新编制年度预算数额的方法，可以改变80年代的来基数算帐法中存在的基数逐年累进，只增不减，支出居高不下，财政负担加重的状况，在一定程度上可以促进降低成本。当然，零基预算是一项系统工程，牵涉面大，推行起来要有一整套配套措施。此外，一些地方政府准备推出的年终考核奖励措施，特别是单项奖条目，即各个部门通过采取切实的节支措施，可从包干经费结余的部分按一定比例，提取资金，用于职工福利，其余部份结转下年度使用，有积极的节约行政成本效应。
在人事管理体制改革方面，针对中国的现实情况，要在公示制、服务承诺制的基础上加大行政公开的范围和力度，使行政公开成为行政管理一种制度化的机制。行政公开要求政府行为开诚布公，通过信息对称，实现权利与义务的结合，体现公正待人的内在要求。下一步的行政公开不仅要知道政府的职责是什么，还要知道政府正在干什么，政府究竟干得怎么样，做到动态与静态、结果与过程的统一。政府要将与公共服务有关的支出和收入列入政府预算，要公布比较明细的支出和收入计划。通过行政公开，减少社会负担，降低了社会成本。而且，通过社会监督的压力，还可以直接帮助提高行政效能，降低行政成本。近年来，各地各级政府都在一定范围内进行领导职位竞聘试点，笔者以为，这项工作很有意义，还需进一步拓展。要突破只在一定的部门副职、部门内的中层干部的范围，使之成为更广泛、更普遍的机制。领导职位竞争上岗把竞争机制引入人事管理体制，有利于选拔人才。这种机制在相当程度上改变了单位的纵向负责取向。要在竞聘中脱颖而出，不仅要得到领导信任，更要有群众基础。“政治家要代表选民利益的最强有力的约束机制是他的政治地位。换言之，政治家决策不符合选民的偏好就要落选是最有效的效率装置。”[12]满足社会不同的偏好这样一种约束机制，会促进政府官员的横向负责意识，倾听群众反映，关心百姓疾苦，讲求行政成本，注重行政效益，切切实实地多做一些有利于人民、有利于社会、有利于发展的工作。
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