不利处境儿童教育问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,儿童教育论文,处境论文,不利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓不利处境儿童，主要是指相对全国大部分儿童而言，生活、成长环境不利的贫困地区的儿童。当前，我国的不利处境儿童主要集中在西部贫困地区。中国青年报报道，截止到2000年底，我国基本实现了普及九年义务教育和扫除青壮年文盲（简称“两基”）的目标，实现“两基”地区的人口覆盖率达到85%以上。但目前西部地区（四川、重庆、贵州、云南、甘肃、陕西、青海、宁夏、新疆、广西和西藏、内蒙12个省市、自治区）平均只有75%的人口普及了九年义务教育，有7个省区尚未完成扫盲任务。在西部未实现“两基”的391个县中，有224个是国家扶贫开发工作重点县。为何不利处境儿童教育发展缓慢，甚至严重滞后？其深层次原因是什么？要怎样才能实现不利处境儿童教育的稳步、持续发展呢？
一、不利处境儿童教育的意义
邓小平同志早就指出：“教育是一个民族最根本的事业”。放眼当今世界，教育在综合国力的形成中处于基础地位，国力的强弱越来越取决于劳动者的素质，取决于各类人才的质量和数量。因此，《中国21世纪议程》明确指出：“加强对受教育者的可持续发展思想的灌输，……将可持续发展思想贯穿于从初等到高等的整个教育过程中……发展教育是走向可持续发展的根本大计。”
当前，我国不利处境儿童的集中地——西部贫困地区，因为贫困而产生了一系列的严重问题，诸如人口增长，对自然资源的掠夺式开发以及对环境的破坏等等，所有这些问题反过来又加剧了贫困，形成了一种恶性循环。而追根溯源，知识贫困是一切贫困之源：既是经济贫困之源，又是精神贫困之源；既是一国一地贫困之源，又是个人贫困之源。与其他地区相比，西部贫困地区固然在基础、资金、条件、环境等方面存在不少差距，但差距最大的还是人才，是人口的整体素质。人才缺乏是制约贫困地区发展的一个长期的、关键的因素。在西部贫困地区发展教育事业有着巨大的意义：有利于提高国民素质，形成科学文明的生活观、世界观、人生观；有利于改变传统的思维方式、风俗习惯、生产方式和生活方式，进而推动经济发展和社会进步。世界银行众多专家的研究成果表明：“一个国家或地区，劳动力受教育的平均年限每增加一年，其国民生产总值平均增加9%。”
二、不利处境儿童教育发展滞后的原因
不利处境儿童教育发展缓慢，甚至严重滞后有很多原因，但从宏观方面分析，主要体现在三个大的方面，即基础薄弱、教育体制不健全、认识不到位三个方面。
（一）自然地理条件差，基础设施薄弱，经济欠发达
从地理区位看，不利处境儿童的集中地——西部贫困地区大多是深山区、石山区、荒漠区、黄土高原区，而且多为革命老区和边疆、少数民族地区。这些地区地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，人群居住分散，通婚渠道狭窄，人口生理素质低下，人畜饮水困难。相对非贫困地区来说，这些地区生产和生活环境恶劣，自然资源贫乏，而且资源质量差。1998年，贫困农户中生活在山区的人口占51.1%，而非贫困户只有24.8%。贫困人口人均土地拥有量相当于非贫困人口的76.2%。由于土质低劣，贫困地区亩均粮食产量只及非贫困地区的47.6%。在贫困人口中，33.8%的农户拥有的自然资源不足，这一比例是非贫困农户的4.6倍。（见表1）
表1 贫困农户与非贫困农户在自然条件和资源、基础设施方面的比较
贫困农户
非贫困农户
山区户比重(%)51.1 24.8
人均土地拥有量（亩） 1.6 2.1
亩均粮食产量（公斤／亩）
165 347
所在村通电话的比重
59.079.4
所在村有卫生所的比重 71.085.6
农户通电的比重92.898.4
农户有安全饮水的比重 62.573.6
表2 东中西部国定贫困县的比较
东部
中部
西部
农民人均纯收入（元）
1788
1423
1111
农民人均消费支出（元）
1230
1114
919
恩格尔系数56.0
56.4
65.0
基尼系数0.2709
0.2793
0.2863
注：表1、2资源来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第9页、19页。
表3 各级政府的基础教育财政职责
政府级别 政府的基础教育财政职责
中央政府
主要负责中央财政用于基础教育方面的专项资金
省政府主要负责省级财政用于基础教育方面的专项资金及少数
重点中学的经费
市政府主要负责城区中学办学经费及市级财政用于基础教育方
面的专项资金
县政府主要负责县高中办学经费及县级用于基础教育方面的专
项资金
乡政府主要负责乡办初中与中心小学的办学经费及乡用于基础
教育方面的专项资金
村委会主要负责村办小学的办学经费
由于存在自然条件和社会经济技术条件上的差异，作为不利处境儿童主要集中地的西部贫困地区与其他地区在经济上有着巨大差距。1998年全国农民人均收入为2162元，而固定贫困县平均只有1318元，只占全国农民人平收入61.0%。此外，1999年西部地区固定贫困县农民人均税收入分别只是东部地区农民人均纯收入的62%、中部地区农民人均纯收入的78%，人均消费支出是东部地区农民人均消费支出的75%。同时西部地区的恩格尔系数比东部地区高出9个百分点，年末储蓄存款和手持现金也只及东部地区的三分之一。（见表2）这种经济差距在一定历史时期是不可避免的，而且这种差距一经形成，如果没有有效的制约机制，不仅不会自行消失反而会不断扩大。其中原因很简单，条件越好越有利于进一步发展，条件越差越不利于进一步发展。这种地区间的经济差距必然导致地区间教育发展的不平衡，致使不利处境儿童教育发展严重滞后于其他地区。
（二）我国教育财政分权化改革不到位，体制不健全
所谓教育财政体制是指将国家资金投向教育并对其进行管理的制度安排，它是整个国家财政体制的重要组成部分。20世纪80年代以来，中国教育财政体制改革的基本方向是把基础教育的投入和管理权限逐级下放给地方政府。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出以国家财政为主，多渠道筹措基础教育经费的基础教育财政体制，逐步建立“财、税、费、产、社、集”的经费体制，即以政府财政拨款为主，辅之以教育税费、非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资、集资等多渠道筹措教育经费的教育财政体制，并明确指出，要把基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年义务教育。在这种基础教育财政体制下，我国基础教育在城市中主要由市、区两级政府财政负担，在农村则主要由县、乡、村三级负担。（见表3）目前，我国基础教育经费来源主要分为三个部分：(1)国家用于基础教育的经费，主要有国家预算内教育经费；各级政府依法征收的教育费附加；厂矿企业营业外用于中小学的经费；学校勤工俭学收入减免税部分。(2)社会对基础教育的投入，主要有社会集资、群众捐资、设立教育基金等。(3)个人负担的教育费用，主要包括学生个人和家长交纳的学费、杂费等。
必须承认，教育财政体制进行分权化改革，对基础教育实行分级办学、分级管理，是我国教育管理上的一大突破，因为它改变了教育由国家大包大揽的局面。这样，既减轻了国家的财政负担，又可以充分发挥各级地方政府发展教育的积极性和主动性，而且可以使教育的发展更加符合当地的实际需要。但这一改革也确实带来了一些负面影响。一方面，由于基础教育财政权限层层下放，基础教育成为地方的责任，但是不利处境儿童所在贫困地区的地方财政又无力承担这一任务，而中央和省政府又没有健全的转移支付制度和有效的调控手段可资利用，从而造成不同地区的教育经费因经济发展水平不同而存在巨大差异。例如，拥有5个国定贫困县的贵州省铜仁地区，1999年人均财政收入89元，仅为全国平均水平的20%。这些县行政基本运行支出都相当困难，以致干部教师连续5-6个月都发不出工资。另一方面，在多渠道筹措教育经费的情况下，有些地方政府就很可能借故把自己应当承担的发展义务教育的责任推诿给“多渠道”，甚至在“人民教育人民办”的口号下，把教育经费摊派到人民群众身上，给人民群众带来较大负担。而在不利处境儿童集中的西部贫困地区，多渠道筹资的潜力又非常有限，从而进一步制约了不利处境儿童教育的发展。
（三）对国家义务教育的性质和不利处境儿童教育的重要性认识不足
《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“国家实行九年义务教育”。所谓义务，一方面是指全体国民有接受教育并达到国家规定的标准的义务，父母有使其学龄子女接受法定教育的义务；另一方面也是指国家有使国民享受法定教育的义务，社会有排除学龄儿童接受教育的阻碍因素的义务。贫困地区义务教育是整个国家义务教育工程中的一个不可分割的重要组成部分，帮助贫困地区实现义务教育目标是国家、社会不可推卸的责任。目前在这个问题上存在着两种错误认识：一种观点认为，既然基础教育实行分级办学、分级管理的体制，那么贫困地区的义务教育就是当地政府自己的事情，上级政府的投资只是道义性的帮助，可多可少，甚至可有可无。这种认识是国家对贫困地区义务教育投入不足的思想根源。在这种认识下，我国教育经费占国内生产总值的比例不仅没有日益接近在20世纪末达到4%的既定目标，反而呈停滞和下滑之势。1990年这一比例为3.04%，1992年为2.73%，1993年为2.54%，1996年为2.46%。1997年虽略有回升，也只为2.50%，1998年为2.50%，1999年为2.79%，2000年为2.87%，2001年才达到3.19%。广西壮族自治区预算内教育经费支出占教育经费总支出的比重也呈逐年下降的趋势，1991年到1997年分别为：73%、64%、60%、58%、52%、48%、47.9%，预算内教育基建费仅占教育基建总支出的5.27%；云南省有一半地州教育支出占财政支出的比例在20%以下，导致全省教育支出占财政支出的比例仅为16%至18%。另一种观点认为，既然是国家义务教育，那就主要是国家的事情，因而存在着“等、靠、要”的思想和行为。
《中国教育改革和发展纲要》把基础教育当作整个教育工作的重点，尤其是把在全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）作为90年代教育发展的“重中之重”，为此策划并实施了“国家贫困地区义务教育工程”，并将其作为实现“两基”的关键。但在“普九”和“工程”问题上，仍存在着模糊甚至错误的认识。例如：在“普九”过程中，部分领导认为“普九”加重了农民负担，搞早了，搞急了；有的甚至对投资义务教育的必要性产生怀疑。在达标之后，部分领导认为目标已经实现了，没有继续推进的必要了；有些领导认为“普九”是阶段性目标，工作重心应当适时上移。而在现实中的一些“国家贫困地区义务教育工程”项目县，不少干部、群众甚至学校教师不清楚“国家贫困地区义务教育工程”为何物，更不了解“工程”的目的、意义和内容。甚至有些地方故意不愿让基层政府和群众了解“工程”，以便于将“工程”专款充抵本级教育财政。
三、实现不利处境儿童教育的稳步、持续发展
鉴于不利处境儿童教育所具有的特殊意义，采取有效措施，尽快实现不利处境儿童教育的稳步、持续发展就显得十分紧迫和必要。针对上文论述的不利处境儿童教育发展缓慢的原因，当前的工作应相应地集中在以下三个方面。
（一）强化“反贫困”措施，扶助贫困地区脱贫致富
事实证明，“贫困”问题与不利处境儿童教育发展滞后有密切关联，因而应把发展不利处境儿童教育和消除贫困统一起来，并以实现不利处境儿童教育的稳步、持续发展为目标制定出切实可行的教育扶贫措施。
第一，进一步加大对贫困地区的扶助力度。1999年，国家投入的扶贫资金为258亿元，其中贴息贷款150亿元，以工代赈资金65亿元，发展资金43亿元。但是按照新的扶贫战略和下阶段扶贫要求，这一投入难以满足贫困地区的发展需求。因此，中央和省政府必须面对现实，正视困难，下大决心，加大力度，千方百计不断增加扶贫资金，帮助贫困地区发展教育事业。国家在20世纪末扶贫攻坚的有关优惠政策，原则上应保留到2005年。此外，中央财政和省级财政都应把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年有所增加；要进一步扩大以工代赈规模；充分发挥中央及省级财政的转移支付职能，针对目前贫困地区财政困难的实际情况，通过加大财政转移支付的力度给予财政支持，包括财政贴息的政策性贷款，真正把扶持不利处境儿童教育发展当作一件根本大事来抓。
第二，坚持政府主导、全社会共同参与扶贫。贫困问题是全社会的问题，发展不利处境儿童教育事业不仅是全社会的责任，也直接关系到整个社会的协调发展。首先，由上一级政府牵线搭桥，组织和鼓励经济及教育发达的地区以富帮穷。从中央来说，要组织沿海发达省市对口帮扶西部贫困省市，并实施“东部地区对口支援西部贫困地区学校工程”；就西部各省市来说，要组织省内经济较发达县市对口帮扶各贫困县市，尽快实施“西部大城市对口支持所在省区贫困地区学校工程”。其次，要发挥社会主义的政治优势，积极动员和组织全社会力量关心和支持不利处境儿童教育事业。要广泛动员工商企业、社会团体、民主党派和科研院所帮助、支持或指导不利处境儿童教育，继续动员社会各界捐资集资在落后地区兴学办学，继续组织和开展“希望工程”、“幸福工程”、“巾帼工程”、“康复扶贫工程”、“博爱工程”、“光彩事业”和“春蕾行动”等。
第三，坚持开发式扶贫，增强贫困地区自我发展的能力。坚持以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，在可持续发展战略的指导下，以市场为导向，调整经济结构，合理开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，发展经济，为不利处境儿童教育奠定必要的经济基础。同时，通过发展教育逐步提高贫困地区的人口素质，增强自身脱贫致富的能力，借此实现自富自强的教育与经济的良性循环发展。
第四，努力争取国际扶贫机构和其他国际组织的扶贫援助，加强在教育扶贫领域里的国际交流与合作。要与世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署以及其他国际双边及多边组织，进行广泛的合作，以拓宽教育扶贫资金的来源渠道。
（二）深化改革，完善现行基础教育财政体制
针对“分级办学、分级管理”的基础教育体制中的一些问题，应继续深化教育财政体制改革，通过适当的制度创新和政策法规的调整，调动各级地方政府发展教育的积极性和主动性，并将各地区间的教育差别控制在合理限度之内，在保证不利处境儿童教育不断发展的基础上促进全国教育事业的全面协调发展。
第一，调整和完善农村义务教育管理体制，实行“以县为主”的管理体制。在调动乡一级政府和村民自治组织的积极性，充分发挥其民助、参与和监督功能的基础上，明确县乡两级政府的职责分工，把教育管理职责适当集中在县一级，实行以县为主。具体而言：1.教育的发展和学校的设置应由县统一负责，同时应听取乡的意见；2.义务教育学校的基本建设项目和教育教学设备的添置应由县级负责审定和筹措基金；3.教师工资应由县及县以上财政负责筹划，乡、村负责组织“民助”；4.学校人事由县级统一负责管理，对校长、教师的日常考核要有乡政府参与，听取村民委员会意见；5.学校的教育教学管理由县统一负责，接受乡、村的监督；6.依靠乡政府和村民委员会依法保护学校和师生的合法权益，动员学生家长送适龄子女按时入学并完成规定年限的教育；7.组织学校与社区开展双向服务活动；8.组织社区和家庭同学校共同开展育人活动。
第二，改革义务教育投入机制。首先，增加财政拨款用于义务教育的比例，健全政府为义务教育所设税费征收的机制，增加中央和省、市财政对义务教育投入的份额，同时规范其他的经费来源渠道。其次，明确划分中央、省、县财政承担的义务教育费用。具体来说，中央财政承担的义务教育专项资金主要包括对贫困地区义务教育的补助，对少数民族聚居地区义务教育的补助，对残疾人和流动儿童少年义务教育的补助，对贫困家庭学生免费供应教科书和发放助学金的补助，对地理环境不利地区进行寄宿制义务教育的补助，对义务教育阶段师资培养和教师继续教育的补助，对义务教育课程、教材开发的补助，对新教育技术手段开发的补助，以及对教育教学改革研究课题项目的补助等等。省级财政承担的义务教育专项资金主要包括补助农村小学、初中校舍建设和教学设备购置经费，补齐县财政负担的教师工资和公用经费，提供师范教育经费，配套中央财政专项资金。县级财政则应承担教职工的工资福利按时足额发放的责任，与乡、村共同分摊校舍建设和设备购置所需资金，列支公用经费，提供教育继续教育和校长培训所需资金。
第三，建立一套教育发展的区域传递机制，健全教育财政宏观协调机制。所谓教育发展的区域传递，是指两个或两个以上的区域之间（可以是省与省之间，也可以是地与地、县与县、乡与乡之间）教育发展的某些因素相互波及、影响和渗透，从而使区域之间的教育结构趋于优化的过程，这里尤指发达地区先进的教育因素对贫困地区的波及、影响和渗透，从而促使后者发展的过程。此外，面对我国教育财政分权化改革中，宏观调控乏力和各地教育发展不平衡的问题，要尽快建立健全有效的宏观调控机制。就全国来说，应建立中央教育财政宏观调控机制，旨在对全国各省、市、区的教育发展进行指导、调节和控制；就一省（市、区）来说，也应建立相应的机制，以对各地（市）、县（区）、乡（镇）的教育进行指导、调节和控制。
（三）从国家义务教育性质出发思考问题
根据基础教育的一般性质、作用以及不利处境儿童义务教育的特殊性，有必要进一步明确和统一以下两点认识。
第一，发展基础教育特别是发展不利处境儿童义务教育，是各级政府的职责。李岚清同志指出，在社会主义市场经济条件下，“对教育，尤其是对基础教育的政府职能更应加强。就基础教育来说，国家负责制定宏观发展规划，制定法规、方针、政策；省级政府负责统筹、规划和指导本地区基础教育的实施工作；市县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任。国家和省级政府还负有扶助贫困地区发展义务教育的责任。”“优先保证基础教育的经费投入，是政府在发展基础教育中担负的最主要的责任”。就目前来说，中央和地方政府都要切实贯彻执行“三个增长”（中央和地方各级政府预算内教育拨款增长、各级教育生均预算内教育事业费支出增长、各级教育生均预算内公用经费支出增长），地方各级政府还要按国务院规定，加强在城乡征收教育事业附加费并主要用之于义务教育；中央和省级财政对贫困地区义务教育的投资要稳定化、规范化，将应急性、救济性投资变为稳定性、制度性投资。此外，地方各级政府在今后实施“国家贫困地区义务教育工程”的过程中，要进一步加强宣传工作，动员广大人民群众理解和支持“工程”，把实施义务教育变成他们的自觉行动。
第二，将实现不利处境儿童义务教育可持续发展确立为政府工作的主要目标。实现不利处境儿童义务教育可持续发展是一项艰巨又长远的社会工程，义务教育是一种强制性的免费教育，因而基础教育不能推入市场，教育投入也不能采取商品交换的方式来解决。从国际经验来看，落后地区的基础教育普遍是由中央财政全额拨款，以保持落后地区的儿童有平等受教育的权利。目前，世界各国的基础教育就其主体而言都是实行免费教育。免费入学是推行义务教育的重要条件。尽管有的国家在实施义务教育的早期阶段要收取适量学杂费，但后来越来越多的国家意识到，为了调动人们接受法定教育的积极性和主动性，就必须免费。于是，义务教育免费的政策在世界各国得到了广泛的推行。我国是社会主义国家，教育法已明确规定所有的教育原则上都是非赢利性质的，基础教育更由于其普及性和强制性，一般都是免费的。这种性质决定了贫困地区义务教育经费的筹措还不能过多地依赖收取学杂费。按照我国有关法律规定，只能收取杂费，且数量一般很小。因此，应清醒地认识到，加大中央和省级财政投资的力度，鼓励社会力量及个人自愿捐资助学，仍然是解决不利处境儿童教育经费不足问题的根本出路。
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