广东社会保险管理服务体系人力资源瓶颈及其对策，本文主要内容关键词为：社会保险论文,广东论文,服务体系论文,瓶颈论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、广东社会保险事业发展面临的主要问题：人力资源瓶颈
社会保险作为社会保障的核心内容，是由国家立法规范，面向最重要的社会群体——劳动者建立的一种强制性社会保障制度，它突出以劳动权利为基础，实行权利义务相结合并由雇主与劳动者缴费形成各项社会保险基金，以解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等方面的后顾之忧为目标，是促进劳资关系和谐及维护劳动者福利权益的根本性制度保障，是一个国家社会进步和文明程度的重要标志，不仅事关全体劳动者的切身利益，而且对国家与社会能否持续、健康、文明发展直接产生重大而深刻的影响。广东省自20世纪80年代中期在全国率先建立社会保险制度以来，经过20多年的发展多项业务总量指标稳居全国第一，已初步建立起以省、市、县三级社会保险基金管理局为主体的社会保险管理服务体系。但与广东社会保险事业的高速发展和广大参保人员日益增长的服务需求相比，各级政府对经办机构人、财、物（特别是人力资源）的投入严重不足，各级经办机构的执行力和管理服务能力令人担忧。2008年在广州召开的全国社会保险局长座谈会提出，今后一个时期经办管理工作的主要任务，是以提高各级社保机构的执行力为核心，全面提升社会保险管理服务能力和服务水平。
社会保险经办机构作为国家社会保险政策的具体执行者和落实者，是社会保险管理服务体系的主体；作为各项社会保险准公共产品的主要提供者，其提供的产品数量是否充足、质量是否合格、服务是否到位、管理是否规范，是衡量政府工作成效的重要指标；而作为一个准公共事业单位，其人力资源管理（队伍建设）关系到自身执行力和管理服务水平的提高，关系到社会保障事业宗旨的最终实现。通过对广东社会保险管理服务体系人力资源瓶颈问题的深入调查研究，我们发现，各级社会保险经办机构遭遇到严重的人力资源瓶颈，人力资源投入无法获得制度性的安排和补充。
1.广东社会保险业务高速增长
经过20多年的改革、发展，与全省社会经济发展和社会主义市场经济体制的建立、完善相适应，广东社会保险基本制度已经确立，社会保险覆盖面不断扩大。社会保险市级统筹基本实现，基金运行水平不断提高，支付能力逐步增强。根据2008年全国社会保险局长座谈会材料，广东有12项主要业务指标位居全国第一，标志着广东社会保险工作总体水平走在全国前列。2007年底，除生育保险（659万人）外，其他社会保险主要四个险种参保人数均居全国首位，其中全省基本养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险参保人数分别达2227万人、2022万人、1308万人和2114万人。五大险种基金积累1916亿元（超过全国的1/5），均居全国第一。农民工参加医疗保险、工伤保险和失业保险人数分别达1055万、1351万和458万，均居全国第一。根据2006年《中国社会保险年鉴》，我们将广东社会保险业务量在全国领先的具体情况列表如下（详见表1、表2、表3）。
广东外来务工人员多，他们是各级社会保险经办机构积极扩面的对象。广东农民工2006年已有2731人参加社会保险（养老保险等3个险种），占全国总参保人数的43.21%（详见表2）。至2007年6月，广东农民工参加工伤保险人数达1254万人，约占全国的一半。
2.社会保险管理服务体系建设遭遇人力资源瓶颈
尽管广东社会保险各项主要业务指标高速发展，取得了骄人成绩，但从人力资源相关数据来看却令人十分担忧。可以说，广东社会保险经办机构遭遇了严重的人力资源瓶颈。
(1)人员数量严重不足，经办机构编制少，编外人员占比高。
社会保险经办机构人均服务综合参保人数是衡量其工作负荷度的重要标准。根据2006年《中国社会保险年鉴》，2006年全国社会保险经办机构实有工作人员与参保人数之比是1:5004，广东是1:8868，考虑到广东编外人数占了全国18.43%，编外人数占实有人数之比广东达24%，高出全国16个百分点，如果按编制人数算，与参保人数之比全国为1:5447，广东则高达1:11658，是全国平均数的一倍以上。可见，广东社会保险经办机构人员数量严重偏少。业务量增长迅猛，人员编制和实际数量却未能相应增加，致使经办机构人员长期超负荷工作。据我们的调查，全省各级社会保险经办人员，为在规定时间内完成任务，经常要加班加点，甚至带病工作。随着城镇居民基本医疗保险试点工作的启动、农民工参加养老保险政策的实施和社会保险制度向农村的扩展，广东社会保险经办机构普遍不堪重负。
(2)人员综合素质偏低，文化程度和技术职称拥有率远远低于全国平均水平。
根据2006年《中国社会保险年鉴》，全国社保机构实有工作人员中，高中及以下学历平均为18.80%，而广东是25.66%。大学本科以上学历广东为28%，低于全国平均水平5个多百分点。拥有初级和以上技术职称人员占比，广东仅16%，低于全国平均水平28个多百分点，这与最近几年广东社保经办机构停止技术职称评聘有一定关系，但更主要是由于前几年大量招收文化程度较低的临时工所造成的。
(3)管理体制不顺，财政投入不足，人力资源建设和管理深陷困境。
广东社会保险经办机构在业务发展遭遇人力资源瓶颈的同时，由于体制不顺，财政投入不足，人力资源建设和管理也陷入困境。目前广东社保经办机构已改为依照公务员管理的事业单位，业务迅速扩张带来对增加编制的刚性需求，但国家对公务员编制却是从严从紧控制。为应对高速增长的业务以及越来越规范的服务和管理要求，在现有机构管理体制和人事制度难以突破而又必须保开门的压力下，各地社保经办机构只有长期保留或不断增加文化、业务素质一般的编外、临时人员，同时其经费来源难以落实，虽各显神通。从财政口子挤出一些专项经费，但经常不得不挤占拮据的办公经费甚至业务奖励金，员工培训等福利难以保证，绩效考评和奖励等一些现代人力资源管理手段难以应用，加之办公场地不足，办公设备落后，一些经办机构的信息化建设更是欠债累累，业务经办能力和管理服务水平受到严重制约。
表4 十五期间（2001～2005年）各险种参保人数年均增长率比较单位：%
项目广东 北京山东
养老保险11.366.566.6
医疗保险59 29.42
52.55
失业保险10.227.421.57
工伤保险13.42
11.03
21.42
生育保险16.228.34
湛江社会保险基金管理局的困境最为典型。目前，该局实行了市级统筹和对区、县一级机构的垂直管理，全系统（含五县、六区）编制224人，聘用了临时工127人，其中赤坎、霞山分局分别有14名、13名临时工，数量甚至超过正式工（分别为9名、12名），同工不同酬，临工收入不到正式工的一半。从2005～2007年的办公经费情况看，尽管全系统每年节俭“过日子”，仍然收不抵支，连续三年赤字。除市局本部外，各分支机构办公场地普遍不足，一些分局靠租借场地办公，办公设备普遍残旧且数量不足。市局计算机系统建设于2000年，难以支持全市社保业务。总之，政府财力、物力的投入不足，造成办公场地、设备简陋及计算机业务系统落后，使湛江局人力不足的困境雪上加霜。
二、人力资源瓶颈的成因及其影响
1.人力资源瓶颈的形成原因
广东社会保险经办机构人力资源，是广东社会保险管理服务体系的核心资源，其投入状况，关系着经办业务能否正常运行、管理服务职能能否有效发挥以及服务质量的高低。
其一，2000年以来超常规扩面带来服务工作量翻番，就业和参保方式的变革加大了管理服务难度，而对经办机构的人力资源投入却没有相应增加。2000年，全省社会保险经办机构编制人数为4976人，2006年末增加到5963人，6年时间只增加了不到1000人，在原有基数低、工作量倍增、工作难度加大的情况下，只增长了16.4%；而同期广东省各险种参保人数增加了103%，人力的增幅大大低于服务人数的增幅。
其二，广东实行“五险合一、三级管理”的社会保险经办和管理体制，省、市、县（区）三级机构负责行政区域内基本养老、医疗、失业、工伤、生育等五个主要社会保险险种的所有业务。“五险合一”的经办体制，压缩了机构和人员，节省了业务成本，方便了参保对象，但经办机构的编制和经费申请渠道却客观上减少了，在一定程度上掩盖了人力资源投入不足的矛盾。
其三，社会保险费由税务征收的体制改革，实际上没有减轻反而增加了经办机构的工作量，还分流了部分本应投入社保机构的编制、费用和奖励资金。广东从2000年起，实行社会保险费征、管分离，即由税务部门征收、社保经办机构管理。由地税代征社会保险费，在社会保险政策不够完善、社会对其认同度不高的初期，在强制扩面上起了一定作用，但随着社会保险事业的发展和参保对象由单位到个人，由集中到分散，这种征、管分离的体制问题日渐突出。首先，地税征收与现行统账结合制度模式明显不适应。个人账户的设置要求必须做到核定、征收、记录、支付各环节严格对应，但地税部门不是个人账户的管理者，反馈社会保险费征收信息不及时，到账资金无法及时拆分，个人账户无法及时准确地记录和分配，使得已按时缴交社会保险费的参保人无法按时办理各项待遇的核定手续。一些无纳税义务单位和个体参保者缴费也成问题。其次，地税征收削弱了法律赋予劳动保障部门管理社会保险的主体地位作用，人为地割裂了社会保险工作。社会保险工作主要由登记、征缴、发放、管理等部分组成，如果单独把征缴工作拿出来交税务部门代征，等于把整个社会保险工作链条切断。再次，税务部门依照征税的体制和惯例征收社会保险费，造成征收票据传递不畅、信息传输滞后、记账不清的隐患风险已经出现，特别是年底税务部门在征缴任务完成后习惯性地“压库”，造成社会保险费当期核定数额与征收金额不一致，直接影响到参保人员的待遇计发和领取。
其四，各级政府对社会保险公共服务体系建设重要性认识不足，对社保机构人、财、物等方面投入不足，导致其办公条件差，管理服务手段落后，职工待遇不高，人力资源管理空间狭窄。
2.人力资源瓶颈对社保事业发展的影响
(1)各项社会保险扩面征收工作受到制约。
社会保险的首要工作是将更多的社会人群纳入社会保险这张安全网。现在各级社会保险扩面对象的缴费主体由单位变为个人，由定居人员转向流动性强的外来工，由集中居住的城市人员转向分散居住的农民，这些群体经济实力较弱，对社会保险受益的期待值较低，其参保积极性也较低，扩面工作的难度增大，需要社会保险经办机构以更多的人力提供优质的服务。据河源等社保经办机构反映，由于人手和经费不足，对企业瞒报参保人数和少报缴费工资等情况无法全面稽核，影响“应保尽保、应收尽收”。
(2)工作难以全面到位，社会保险基金的安全运行存在隐患。
据《广东省社会保险经办业务管理规程（试行）》，广东全省统一的社会保险经办业务有60多项。人员编制紧张与整体素质偏低等矛盾相互交织，影响经办工作人员对业务规程的理解力和执行力。一些费时或程序复杂的经办业务如资格认证等工作难以全面到位。人员编制紧张，一些机构陷入“保开门”的困境，部分业务权限划分和操作流程只能简化，存在一人多岗、职责合并现象，有时资料录入、复核、审批等工作全程由一人完成，养老待遇申请表无经办人、复核人审批人签名，养老待遇核发未能把好审核关、应减发的待遇未减发等现象也时有发生。工作流程人为简化，审核监督不足，容易出现安全漏洞。
(3)影响社会保险服务质量的提高。
由于人力资源不足，宣传服务工作难以细致，个性化服务更是遥不可及，而经办机构办公条件和基础设施不足，也影响了服务质量的提高。例如，一些社会保险经办机构的服务大厅空间狭窄，环境差，经常出现排长队现象，给年老、生病和伤残的参保人员带来不便，当地市民强烈要求扩大场地，增设窗口。有些机构由于缺乏维修经费，停用触摸屏、电话语音咨询等服务设施。由于对账单打印成本高、工作量大及部分历史信息数据不清，不少经办机构至今未提供个人账户对账管理服务工作，无形中剥夺了参保人的知情权。
(4)影响社会保险基础建设和执行力。
在现行依公管理体制下，经办机构经费包括人员经费、办公经费和专项经费，由同级财政部门根据人事（机构编制）部门核定的编制人数核拨。经办机构编制不足，只好不断增加聘请临时工，这样势必挤占正常的办公费用。长期的经费不足，影响基础设施的改善，许多经办机构办公和对外服务场地狭小，信息技术设备陈旧，网络建设滞后，应用软件不能满足工作需要。如社会保险业务档案涉及参保人员的基本数据，但一些经办机构还没有专门的档案室或库房，只能敞开式地堆放在办公室内。社会保险基础设施的不足，不利于社会保险的规范化管理，也影响了社会保险机构的执行力。
(5)影响社会保险业务拓展和升级。
社会保险经办能力和服务水平的提高，需要理念创新和体制创新。但经办机构人力资源不足，对于如何改善和再造社会保险服务流程，如何将服务向前台和基层倾斜、延伸，如何针对参保人群多元化和个体化的发展趋势实现差异化服务，如何改善社会保险基金监督机制等，社会保险经办机构无暇、无力去调查研究，业务创新和拓展就无从谈起，其自身管理水平和执行力的提高也受到严重制约。
(6)影响系统管理和行业建设。
广东省社会保险实行省、市、县三级管理，省、市两级经办机构除了负责省直、市直单位的具体经办业务外，还要在人员配置、业务流程、基金收支核算等方面给下级经办机构以指导。由于人手不足，目前广东省社会保险局的主要精力都放在应付省直的具体经办业务上，对全省的业务指导工作没有到位。一些实行了市级统筹和垂直管理的机构，对其分支机构虽然开展了年度绩效考评，但检查督促和业务指导、培训均不足，成效不明显。
以上问题如不尽快解决，目前业已存在的基金安全隐患将演变成现实的管理服务风险，将严重危害参保人的合法权益甚至影响社会稳定，不利于和谐广东的社会建设事业。
三、对策
广东社会保险制度的建立和管理体制改革曾走在全国前列，1985年在全国率先组建省、市、县三级事业性质的社会保险管理机构——社会劳动保险公司；1992年又在全国率先成立省社会保险事业局，改“三龙治水”为“一龙治水”，逐步建立了统一的社会保险制度和统一的社会保险事业组织，发展到现在就是所谓的“五险合一”，而目前广东是实行这一体制最彻底、最成功的省份。但近年来广东改革劲头不足，循规蹈矩，在统筹层次、垂直管理等方面已落后于全国部分省份。要将重新定位和启动改革同步进行，相互促进。社会保险经办机构是经办和管理社会保险准公共产品（通过缴费形成社保基金）的准公共事业单位，与税务等国家机关性质相区别，是准政府机构；而与商业银行和商业保险公司业务天然相近，所需专业技术人才不仅类同甚至要求更高，带有准金融机构性质。与政府是社会保险公共事业管理的决策和行政主体相对应，社保经办机构是经办管理或执行主体，要应对社会公众对社保经办机构日益高涨的向商业银行和商业保险公司现代化服务要求看齐的期望，除了需要独立事业法人地位，更需要有独立、灵活的用人权和适度自主的财力、物力资源分配权。特别是人力资源建设和管理，是社保经办机构破解人力资源瓶颈难题必须拥有和运行的手段。加强社会保险经办机构人力资源管理和执行力建设，既是社会保险管理服务体系建设的核心内容，同时也是深入贯彻落实党的十七大关于加强社会建设重要精神的需要，有利于维护社会稳定，促进“和谐广东”建设，有利于提高广东经济竞争力。为此，我们提出以下六条“一揽子”改革建议。
1.实行混合编制，一局二制，激活人事制度改革
根据社保机构的准政府机构和准金融机构的混合性质，我们建议给予混合编制管理，即在公务员编制外，增加事业单位编制，双制并存，有利于迅速一揽子解决现有近1/4总量的编外、临时人员的编制问题。同时对非公务员编制人员，恢复技术职称的评聘以吸引和稳定高素质的专业技术人员，避免目前只有晋升行政职务才能提高收入和待遇的“华山一条路”。在政府雇员制探索中优先考虑社会保险管理服务部门。探索采用合同外包方式，推行社会保险公共服务社会化，可考虑追加专项财政经费，专门用于剥离经办机构初级业务，由政府购买社会保险的初级服务。这就是在目前编制不变的情况下，对应配置人数和现实人数之间的差额人员采用雇员制，由财政提供稳定增长的专项经费；或者允许业务外包，不直接雇人，而是将一些社会保险基础性业务委托社会中介机构经办，由政府购买服务。此外，建议给予适度、灵活的内部人、财、物自主分配权。目前国家明令禁止从社会保险基金中提取管理费用，但考虑到社会保险基金管理机构目前的人力资源困境，政府可以变通，按基金管理总量的一定比率（不超过1%），由财政拨出专项经费奖励社会保险经办机构，经办机构专款用于人力资源的配置，审计部门监督这笔资金的使用。
2.建立科学、动态的增员机制
各级政府和经办部门要根据经办机构业务和管理量的增长及时增加相应人员编制，这是根本解决人力资源问题的制度保障。经过调研并参照兄弟省份的经验，我们拟定了动态编制方案。
近期内，因受管理体制面临大变革以及大集中信息系统尚未建设等条件制约，此动态编制方案虽然带有一定的不确定性和模糊性，仍宜讨论试行并逐步完善。建议劳动保障厅和省编办成立专项工作组，进行社会保险工作定岗定量定编测算。广州社保中心近一年来依托先进的计算机业务系统对每笔业务的开始和结束作了定量的统计，因此，建议以广州为试点，科学测算一个熟练的业务人员每一险种每一岗位每一笔业务所耗费的工时，按照该险种两年平均服务人次或业务笔数，以每周五日每天八小时的工作量测算出各险种各业务岗位和环节所需业务人员岗位数，实现科学定岗、定量、定员，再按照一定比例配备稽核人员和管理人员，确定社保经办机构基本编制人数。对新增综合参保人数编办及时核给经办机构增员编制。
3.改变社会保险费地税征收模式，明确由社保机构统一经办和管理社保各项业务
动态编制方案
注：K=0.9～1.1，为地方调节系数（由各地自行确定）。
地税征收与现行统账结合制度模式明显不适应，个人账户得不到及时准确的记录和分配，参保人权益受到影响。基金筹集的缴费制而不是缴税制，由地税征收，导致一些无纳税义务单位和个体参保者缴费困难。地税征收削弱了法律赋予劳动保障部门管理社会保险的主体地位作用，人为地割裂了社会保险工作，且明显增加了社会保险管理环节（社保——地税——金库——财政——社保），总体社会保险管理成本增加，并且周期拉长，给企业和参保对象带来不便，加重了其负担。因此，从社会保险事业的长期发展考虑，应该恢复社会保险经办机构的征收职能。征管统一后，重新核定社会保险经办机构人员编制。建议将目前税务部门征收社会保险基金的编制如数划转社保部门，相关奖励政策保持不变，专项用于社会保险经办机构加强人力资源建设。
4.加快全省系统垂直管理改革，建立统一法人制度
这是社会保险管理体制改革的重头戏，既是解决人力资源问题的组织依托，又是适应提高社保基金统筹层次改革的必然要求，也是大集中信息系统建设的必要前提。目标是改社保经办机构属地管理为全省系统垂直管理，逐步完善统一法人和授权管理的内控制度，统一和优化人、财、物资源调配。同时劳动保障行政部门内设机构应作适当调整。目前劳动保障部已提出，2009年底在全国基本实现养老保险省级统筹。我们建议，将养老保险省级统筹与实施机构垂直管理和加快大集中信息系统捆绑思考，同时启动，因为三者之间具有高度相关性。养老保险省级统筹客观上要求基金统一管理调剂使用、统一征缴比例、统一待遇支付标准、统一业务操作规范，必须有垂直管理的组织体制予以保障，而大集中信息系统和全省统一的信息化建设总体规划又是实行垂直管理的技术保障。
5.加快建设统一、集中、先进的依托网络信息技术的业务操作平台和管理决策平台
这是应对社会保险业务迅速膨胀，解决因经办机构人力资源瓶颈而导致执行力不强、监督和管理服务不到位问题的捷径和必由之路。应充分认识优先考虑加快信息技术保障的紧迫性。基金省级统筹、机构垂直管理，业务规范操作，频繁的业务政策调整都迫切需要一个统一、集中、先进的依托网络信息技术的业务操作平台和管理决策平台。
6.加强人力资源建设和管理，建立、健全绩效评价体系和激励制度
人力资源瓶颈只是问题，而人力资源建设和管理才是根本。机构和人员的绩效如何是现代组织管理的核心，而人力资源建设和管理又是提高组织绩效的根本。应从制订社会保险经办机构服务标准和规范服务设施建设入手，加强基础管理，整合服务资源，规范服务流程，推进社会保险经办机构服务功能多元化、服务方式人性化、服务手段信息化、服务队伍专业化建设，总体提升社会保险管理服务能力，完善社会保险管理服务体系。
标签：社会保险论文; 社会保险经办机构论文; 广州社保论文; 人力资源管理论文; 北京社保论文; 社保中心论文; 业务管理论文; 人力资源配置论文; 工作管理论文;