和谐社会视角下的公共住房制度，本文主要内容关键词为：和谐社会论文,视角论文,住房论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008—9187（2006）02—0032—03
党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的任务，在和谐社会视角下，我们有必要重新审视当前的住房制度。1998年以前，我国实行的主要是一种实物福利性住房制度，居民住房条件不高但国家负担却很重。1998年以来，我国废除了那种效率低下的福利性住房制度，实行一种分配方式货币化的市场化改革。住房制度改革大大减轻了国家财政负担，却出现了居住条件两极分化的新问题。对房改的反思表明：过度的行政化和过度的市场化都不利于住房资源的合理配置。在这一思路下，符合和谐社会要求的住房制度是公共住房制度。
一、和谐社会下公共住房制度的涵义和特征
（一）公共住房制度的涵义
现代意义上的公共住房政策始于19世纪末20世纪初。西方主要资本主义国家为解决在工业化和城市化进程中出现的严重住宅分配不公问题，维护社会稳定发展，采取了政府干预的方式，针对社会中没有能力自己解决住房的贫困群体，通过实施倾斜性的住房政策，使一些住房具有了社会保障性质，带有很强的公共性。所谓的公共住房制度，就是国家以公共住房为基本政策形式解决居民住房问题的一系列方针、政策及其实施机制。
（二）和谐社会下公共住房制度的特征
作为建设和谐社会的重要载体，公共住房制度应该是一种与和谐社会相一致、相符合的有助于社会、公平、公正和安定有序的住房制度：
1、和谐社会下的住房制度应实现居者有其屋的社会理想
住房问题关系民生，公共住房制度是和谐社会的一张安全之网。保障位于社会“金字塔”底层的大量中低收入人群和谐生存的权利，才是构建理想的“枣核型”社会结构的基础。
如表1：一方面，随着人民生活水平提高，城镇居民全年住房消费性支出占总支出的比例逐年上涨，这个数量还将随着城镇人口增多而进一步扩大。值得注意的是，城镇中低收入人群平均每人全年住房消费性支出占总支出的比例高于中高收入人群，对于中低收入人群来说更需要住房制度的倾斜。另一方面，我国部分城市从90年代开始不同程度地推行了经济适用房制度和廉租房制度，对解决城镇中低收入人群住房问题起到了积极作用。这一点可以体现于城镇低收入户和中等收入户用于住房消费的比重已经接近于中等偏上和高收入的比例的变化中。但对于公共住房的需求还将随着城市化不断扩展而增加。按照到2020年城镇化达到50％即城镇人口达到7.45亿人的发展目标，在未来的15年内将新增加的3.32亿城镇人口，约计1.1亿户家庭。是否能够实现居者有其屋的理想，仍然需要公共住房制度的进一步完善。
表1 城镇居民家庭平均每人全年住房消费性支出占总支出的比例（％）
年份 总平均 最低收入户困难户低收入户中等偏下户中等收入户中等偏上高收入户
2000 10.01 11.87 12.09 11.24
10.33 9.82 9.829.60
2001 10.32 12.36 13.01 11.22
10.76 10.31 9.849.87
2002 10.35 11.85 12.57 10.89
10.03 10.33 9.2710.16
2003 10.74 12.06 12.83 10.93
10.08 10.07 10.33
10.03
数据来源：各年《中国统计年鉴》
2、和谐社会下的住房制度应体现社会的公平和正义
和谐社会下的住房制度应该具有公平、正义和保障性的特点，使城镇中低收入人群享有权利公平、机会公平、分配公平、社会保障公平。
公共住房的准公共产品特性，体现了公平性。公共住房是以政府投资或贷款为主，由政府或其委托的机构兴建的住房，也可以是非盈利的私有企业和居民团体接受政府补贴建设、向低收入家庭出租或出售的住房，因此公共住房是一种准公共产品，其盈利目标是服从于社会福利最大化的目标。
公共住房制度作为社会保障制度的一种，是和谐社会下社会公平的重要体现。社会保障施用对象其义务、权利不是对等的，而是对应的，甚至对尽义务较少的低收入阶层在待遇上有倾斜。公共住房制度作为市场经济中一种保护弱势群体的社会保障制度，名义上是社会公平，其实质是道义的公平，所以社会保障本身所体现的道义上的公平恰恰还赋予了它对社会效率的巨大间接促进作用。
3、和谐社会下的住房制度应有利于释放人民群众的创造力
在居住条件方面，实现公平的手段是以国民收入再分配为载体的和谐社会住房制度。在具体操作中，如果由政府直接建造，可以从土地规划、项目审批等环节优先考虑公共住房的用地、选址及配套设施；如果采用租金补贴方式，低收入者可以分散到各个生活社区，与各阶层的人们融合在一起。公共住房制度为弱势群体提供基本住房保障，有助于调动其生产积极性，为提升社会效率创造主观前提。
4、和谐社会下的住房制度应有利于维护社会安定团结
由于货币化分房制度缺乏完善的保障体系，导致当前社会不同阶层住房水平的差异。如何通过住房制度的改革和重新设计，增进社会和谐，为社会经济发展创造良好的外部条件，是新形势下我国住房制度改革必须考虑的问题。
公共住房制度的实施可在一定程度上缓解中低收入阶层的贫困现状，保障人们基本生活，缓和阶层矛盾。因此，公共住房制度作为社会保障制度的一部分，必将成为和谐社会的内在稳定器。
二、当前的住房制度难以达到和谐社会要求
（一）现有住房制度关注效率，忽略了公平
在货币化分房制度和住房公积金制度下，货币的多少直接决定了住房的购买资格和购买等级。在这种效率优先的指导思想下，除开买不起房的最底层人群，其他城镇弱势群体的总收入中用于住房购买的比例远远大于中、高收入人群所占的比重。收入差距本已存在，但在购买住房时没有得到足够的补偿和帮助。这种在分配环节的不公平严重偏离了和谐社会对于公平的要求。
（二）现有住房制度保障面有限
1、经济适用房难以承载社会保障功能
城镇经济适用房制度的推行，在一定程度上缓解了城市弱势群体住房困难的局面。但在实践中，经济适用房的实际保障功能远远低于预期水平。主要表现在：
第一，经济适用房作为一种准公共住房，在实际上并未达到政策设计意图。一方面，经济适用房的本质仍然是住房分配货币化，其购买仍有严格的家庭收入水平限制，决定了其推广程度有限。另一方面，从需求和供给角度讲，目前经济适用房难以满足数量如此巨大的城镇低收入人群住房需要。特别是近年来全国经济适用房数量逐年下降。供求间的矛盾更为突出。2003年全国房地产开工11.7亿平方米，竣工4亿平方米，但房地产业投资结构很不合理，中高档产品多，经济适用房逐年下降。以面积计算，1996年，全国经济适用房的比重是16.6％，到2001年降为11.3％，2003年锐减至6.1％。而据国家统计局数据，2004年全部房地产开发投资比上一年增长28.7％。其中，经济适用房比2003年减少2.5％，是2002年以来的首次负增长。国家统计局2005年7月25日发布的报告显示，该年上半年全国经济适用房投资同比下降14.6％。与经济适用房投资下降形成对照的是，上半年全国完成商品住宅投资4147亿元，同比增长21.3％。
即使经济适用房只是针对占总人数20％左右的低收入群体，比重最高的1996年所建造的经济适用房也不可能满足广大的中低收入阶层的住房需要，更何况其比重逐年下降。表2对此进行了直观描述。
表2 经济适用房供应量、实际需求量对比
第二，价格制约了经济适用房的消费。据调查，在北京，近70％的购房人需要的是30万元以下的住房，希望经济适用房面积在100平方米以下的比例超过了90％，而目前的经济适用房60％以上的房价在30万元以上，大户型、高价格挡住了中低收入者。在地理位置方面，考虑中低收入人群与高收入人群的融合，经济适用房的位置不能处于城市边缘或以外的地区，而土地资源的稀缺性，使得经济适用房假设的土地成本上升。此外，经济适用房供给有限但需求量大使得住宅价格不断上涨，而且在实际操作中开发商3％的利润率无法得到控制，这些因素也导致现有经济适用房价格过高，陷入“买得起的没资格、够资格的买不起”的尴尬局面。
第三，政府管理环节过多导致权力部门寻租。目前，政府对经济适用房的管理包含了规划、建设、销售等各个环节，环节过多导致监督成本过高，极易引发有关部门寻租行为发生，滋生腐败，导致大量并不具备购买资格的人员购买了经济适用房，没有起到真正补贴中低收入阶层的目的。
2、廉租房覆盖面狭窄、供给有限
根据目前的规定和各地的做法，廉租房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即享受低保的同时人均居住面积低于某一标准的家庭。从目前社会弱势人群的定义所覆盖的范围来看，这一保障范围无疑十分狭窄。随着社会转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民，是不可忽略的新住房弱势群体，他们既买不起经济适用房，又不够廉租房的申请资格，成为城镇中的“夹心层”。
据建设部数据，到2002年，全国廉租房受益家庭只有几千户，其中北京798户、包头143户、郑州56户、贵阳85户，这样的比例仅占城市双困户的7％左右，有的城市仅占0.4％。实际上，即使城镇最低收入家庭只占全部人口的1％，全国城镇也有180万户。从国外情况看，最低收入家庭约占总人口的10％，考虑到我国的特殊情况，目前可以将其定为12％—15％左右。因此，和日渐增长的低保家庭相比，廉租房的建设还存在巨大的落差。况且，实际操作中对于廉租房的需求不仅包括最低收入人群，而且还有大量低收入人群对廉租房有需求。
3、资金来源单一、数量不足
从廉租住房试点城市来看，目前的资金来源渠道包括：住房公积金增值收入、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。少数城市靠财政拨款启动了廉租住房制度，但资金缺口大，无法满足廉租住房的需求。以天津为例，除了住房公积金增值收入外，没有其他来源。再如广州，虽然市政府2001年正式发文规定，由市、区两级财政拨出专款和从住房公积金收益中提取资金，用于建设廉租房，并明确提出，从2001年起至2010年，市财政每年拨出专款5000万元和从公积金增值收益中提取3000万元用于廉租房的建设，但目前为止，财政资金尚未落实。廉租资金的落实是廉租住房进展缓慢的一个瓶颈。
4、政府职能缺位
政府职能缺位首先体现在对弱势群体的关注不够。政府应更多的关注弱势群体，以缓和社会矛盾，体现社会主义的优越性。
其次，政府没有引导房地产市场的资本更多流向公共住房建设。市场经济条件下，市场机制对资源配置起基础性作用，而利润多少是资源流向的动力，因此，城镇经济适用房和廉租房建设数量较少。政府应该引导房地产市场资金的流向，使之流向公共住房特别是廉租房的建设。
5、法律体系建设滞后
住房保障制度需要有效的法律支持。发达国家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的。目前，我国还缺乏专门的住房保障法律法规，例如没有一个科学的标准来衡量家庭收入水平，在住房保障对象认定上没有严格的审查、登记及征询制度，从而容易出现偏差。由于住房市场是不完全市场，市场无法自动实现帕累托最优状态。因此，即使是美国这样高度市场化国家，政府也要以行政法规和财政金融等手段对住房市场的运行加以控制和调节。对于我国这样人口众多、经济不发达的国家，政府更需建立和健全有效的住房保障制度，以弥补房地产市场的功能缺陷。
三、和谐社会下公共住房制度的实施机制
由于政府财政拨款有限，而政府又担负着住房保障的主要职责，所以我国政府只能有步骤、分层次、多途径地实施公共住房政策。具体包括：
1、加强舆论宣传，树立合理的消费观念。使公众认识到买房和租房都是住房消费的合理形式，树立多元化的住房消费观念。
2、通过加大对房地产开发企业的支持力度及大力扶持房地产租赁市场，增加公共住房的供给。通过优惠政策，鼓励房地产开发企业出租低价商品住房，鼓励经济适用住房购买者出租其多余的住房。通过对现有住房制度进行创新，实行经济适用房可租可售。
3、建立和完善住房保障制度的进入、退出机制。科学划分家庭收入水平，严格界定住房保障对象；建立严格的审查、登记及征询制度；建立家庭收入档案，并实行动态管理。
4、建立健全监督机制。目前大部分城市政府部门没有设立专门负责经济适用房开发和分配的机构，建设和分配的有关职责都是由开发商承担。建立健全监督机制刻不容缓。
5、完善金融配套改革，拓展资金来源渠道。成立住房储蓄银行、住房抵押贷款银行，向广大中低收入居民提供贷款。同时通过成立政府住宅融资管理委员会、住房贷款保险公司等担保或保险机构，为专业性住房金融机构和非专业性房地产金融机构发放住房贷款提供完全保障，促进居民住房贷款来源多元化。
6、加强法律法规体系建设。尽快制定出台专门的住房保障法规，从立法上规定住房保障的对象、标准、方式、资金来源、实施机构、权限、相关责任等，以适应住房改革的需要。
以上建议的可实施性都取决于我国的经济实力。市场经济国家住房保障的政策设计及其演变规律告诉我们：经济发展水平是住房保障发展的物质前提。所以政府还要以抓经济为根本，尽快实现产业升级，提高收入水平，通过“赋予能力”从根本上解决问题。