摘要：近日，中央发文提出了建立国土空间规划体系并监督实施的意见，标志着我国国土空间规划将发挥重要的作用，因此本文分析了国土空间规划现状与编制问题，探讨并提出了构建国土空间规划体系的建议。
关键词：国土空间规划；现状；规划编制；问题
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）（以下简称《若干意见》）指出，到2020年基本建立国土空间规划体系，将主体功能规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。可见，国土空间规划在规划体系中将发挥“一言九鼎”的重要作用，为推进生态文明建设和美丽中国建设保驾护航。因此，本文对国土空间规划现状与编制问题进行了讨论。
1国土空间规划现状与编制问题分析
1.1 规划类型过多
《若干意见》指出，虽然各类空间规划支撑城镇化快速发展，促进国土空间合理利用和有效保护，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突等问题。规划类型多到什么程度？文献[1]介绍，根据不完全统计，目前我国政府出台的各类规划超过80种，其中法定规划就有20多种。我国多个部门都制定规划，例如发改委制定主体功能区规划，住建部制定城乡规划，自然资源部（原国土部）制定土地利用规划，生态环境部（原环保部）制定生态功能区规划，农业农村部（原农业部）制定农业区划，等等。尽管各类空间规划的存在有其合理性，但各种规划免不了叠床架屋、内容重叠冲突问题。
1.2 规划内容冲突
政府不同职能部门管理不同类别规划，各类别规划的编制、实施均自成体系。由于不同类别规划期限、技术标准、土地分类等方面缺乏协调，差异大，难免“打架”和冲突。根据我国政府部门层级管理特点，各类规划普遍存在“重视纵向控制，轻视横向衔接”问题，所以各类规划在空间上是很容易出现冲突的，基层政府地块利用“打架”问题更加突出。我们常说的“多龙治水”就是这种情况。规划体制不完善，未形成统一的国土空间规划体系，从而制约用途管制的落实。
1.3 规划效力不足
多部门制定多种规划，但实施效果难以保障，具体表现在以下几方面：一是上、下级规划的空间管控传导体系不健全，影响到上级规划对下级规划的约束效果。二是规划对地方政府的约束性不强。三是规划对自然资源和生态环境的保护力度不够，难以遏制地方无序开发和过度开发，破坏土地“三生”功能的完整性。“三生”是指生产、生活、生态。由于国土空间缺乏统一安排，不仅无法遏制无序开发、重复投资、资源浪费现象，还会造成“三生”空间被割裂，严重制约规划管控效力[2]。
1.4 各规划衔接不畅
由于资源调查标准不统一，分类不细，分类标准缺乏衔接，造成土地利用规划实施过程中的混乱。例如林业部门与国土部门在林地标准上的不一致，导致林地面积认定上的差异，2010年就相差近10亿亩。技术标准不统一不仅导致土地利用规划上的矛盾，也使不同部门调查的数据资料难以充分利用，许多项目报批过程中都会受到不同程度的影响。造成这些问题原因有政策法规层面不协调的因素。目前，国土空间规划与利用的法律法规文件包括《城乡规划法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》等，这些法律的立法背景、条件与规范对象均有不同，相互之间关系未厘清，造成空间规划相互掣肘。
1.5 国土规划编制覆盖不足、可操作性差
目前，全国国土空间规划编制的覆盖面较低，再加上相关研究与宣传滞后，社会对国土空间规划认知程度较低，许多人将国土空间规划等同于土地利用规划和国土资源规划。也正因为这个原因，国土空间规划法律地位不明，对其他规划的统筹作用难以发挥，对国土空间规划的基础性、统领性、战略性作用更没有充分利用。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆由于国土空间规划的管制作用弱，使得大规模无序开发难以遏制，导致经济社会发展与资源环境的匹配关系恶化[3]。同时国土空间规划在编制理念、方式方法上带有浓厚计划经济色彩，难以充分发挥市场在资源配置和空间管制方面的作用，可操作性差，整治效果不明显。
2 国土空间规划体系构建与规划编制建议
2.1 国土空间规划体系应建立在集约、保护基础上
根据相关研究，到2030年我国人口将达16亿，粮食需求最低要达到8亿吨，而耕地保有量能否守住18亿亩红线是一个很大问题。粮食能否自给关系到发展根基，所以集约利用自然资源、保护空间资源是国土空间规划首要任务[4]。国土空间开发必须由重规模扩张转向重存量挖潜和效率提升，提高自然资源集约利用程度，为此编制和实施国土空间规划时要尊重客观规律，重视资源禀赋对空间规划的影响，在生产力布局时做好生态保护，严守生态功能基线、环境质量底线和资源利用上线。
2.2 构建层次分明、内容清晰的国土空间规划体系
国土空间规划对应行政管理级别，纵向上分为国、省、市、县、乡五级，横向上分为总体规划、分区规划、详细规划和专项规划四类，“五级四类”是支撑我国国土空间规划体系的基石。国、省级构建“1+X”规划体系，“1”是指国土空间规划，“X”指各类专项规划，例如资源开发利用规划、生态环境保护规划等。市、县构建“1+3+1+X”规划体系，1、3、1分别指1个市县域空间总体规划、3个分区规划（城镇空间、农业空间、生态空间）、1个中心城区详细规划，X指交通、水利、林地等布局规划。
2.3 推动“多规合一”，形成“一张图”
要在国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划“三规合一”基础上推动“多规融合”和统筹“三线”划定，即也包括城镇化规划在内，形成市、县层面一本规划、一张蓝图的规划格局。依据统一的土地分类标准划定“三生”空间，并在统一的国土空间规划体系基础上划定基本农田保护红线、生态控制线和城市开发边界，严格落实土地用途管制，明确各分区开发管制规则与相应的激励约束政策，实现国土空间集约、高效利用。
2.4优化规划管理机制，协调多规划编制
首先，以战略的眼光建立多规划编制的指导思想，即集约高效利用各种资源，合理布局人口、土地利用和生态保护，促进人与自然、社会与经济协调发展。其次，协调多规划编制的技术标准，逐步统一规划基期、时限、规划图件坐标系统、目标预测方法等，搭建多规划共同的基础资料平台和统一的数据标准。第三，协调规划管理决策机制。现代规划决策既要扩大公众参与，也要发挥信息系统、智能系统、决策系统的作用。另外，还应重视GIS、反规划等技术的应用。例如反规划技术先从非建设用地入手，而不是建设用地开始。
3 结语
中央关于国土空间规划体系并监督实施的若干意见指出，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，是促进国家治理体系现代化和实现“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，因此加强国土空间规划与编制的研究及时、重要，意义突出。
参考文献：
[1]宣晓伟. 中国空间规划体系的构建和完善——以中央与地方关系为视角[J]. 区域经济评论，2019（2）：15-31.
[2]马永欢，李晓波，陈从喜，等. 对建立全国统一空间规划体系的构想[J]. 中国软科学，2017（3）：11-16.
[3]郝庆，封志明，袁国华. 省级国土空间规划编制的几点思考[J]. 中国国土资源经济，2018，31（1）：29-33.
[4]朱凤武，沈春竹，沈秀峰. 新时期国土空间规划体系重构设想[J]. 土地科学动态，2019（1）：13-16.
论文作者:陈明杜
论文发表刊物:《基层建设》2019年第26期
论文发表时间:2019/12/17
标签：空间规划论文; 国土论文; 体系论文; 空间论文; 土地利用论文; 集约论文; 作用论文; 《基层建设》2019年第26期论文;