规划环境影响评价技术方法的研究进展及对策探讨，本文主要内容关键词为：研究进展论文,对策论文,评价论文,环境论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规划环评是指在规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响评价进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。相比于建设项目环境影响评价（简称“项目环评”），规划环评的时间跨度长、空间范围大，内容上更强调累积影响分析和不确定性评估，在技术方法上也提出了很高的要求。因此，有必要回顾国内外在规划环评技术方法的研究成果，结合实际案例分析这些技术方法在我国规划环评实践中的应用现状，总结目前我国规划环评应用中所用技术方法的优缺点，提出适用于我国的主要技术方法。
1 规划环评技术方法研究进展
1.1 国外规划环评技术方法研究进展
战略环境评价的概念最初由英国的N.Lee、C.Wood和F.Walsh等几位学者提出，规划环评是较低层次的战略环评。[1]Therivel在1992年关于战略环评方法学的定义中仍沿袭项目环评的评价方法学，认为将项目环评的评价方法学直接应用到较高层次上，就可以克服项目环评在程序和技术上固有的缺陷。[2]但Sadler后来指出，SEA需要更灵活的方法学。[3]经过十余年战略环评的实践和方法研究，2004年Therivel结合战略环评的目的和特点，推荐了若干适用于战略环评的技术方法，这些方法大部分是定性或半定量的，具有灵活性强和可操作性强的特点，应用这些方法得到的评价结果能够影响决策。[4]
国外战略环境评价技术导则如英国英格兰环保署于2005年1月推出的“战略环境评价技术导则”(Environmental Agency of England，2005)、英国副首相府于2005年9月推出的“战略环境评价操作导则”等结合本国特点推荐了一些技术方法[5]，其中既包含了传统的项目环评方法如数学建模法、费用效益分析法、风险分析评价法、专家判断法等，也着重推荐了基于地理信息系统的叠图法、可持续发展能力评价法、多目标分析、网络法、生活质量评价法、情景分析法等更适合战略环境评价的宏观性和不确定性分析方法；同时指出由于战略的宏观和复杂性等特点，在战略环境评价应灵活使用推荐的技术方法，通过实践不断总结丰富技术方法的内容。
总而言之，国外SEA的实践进展表明，SEA的方法学必须走出项目环评的套路，结合规划环评的目的和特点，推出更适合SEA的技术方法体系。国外对于SEA技术方法的认识已经突破了传统的项目环评方法学认识，更加注重技术方法在SEA中的适用性和使用效果，并通过实践不断发展完善。
1.2 我国规划环评技术方法研究进展
在我国，从20世纪90年代中期开始，一些学者就战略环评的理论方法开始了系列研究，并结合“大气污染防治法”、“中国能源战略体系”、“经济技术开发区战略”等进行了尝试性案例研究，为我国的SEA积累了经验。[6]1995年，彭应登和王华东(1995)认识到传统项目环评方法应用于区域环境影响评价的局限性，提出应借鉴国外SEA的方法来研究区域开发环境影响评价。徐鹤等(2000)随后总结了微观层次上的SEA方法学。李巍等重点研究了政策评价问题，阐述了政策评价的意义、特点、程序、原则及方法，提出借鉴多观点系统分析方法来生成政策替代方案，构建综合集成SEA方法学框架，并用于汽车工业政策探讨。但这些研究的缺陷在于评价思路沿袭项目环评，使得技术方法复杂化，不利于SEA的推广。李明光等(2003)[7]指出，目前我国的规划环评方法学研究仍沿袭项目环评思路，过于复杂化，使得规划环评成为一种被动式评价、缺乏效率和灵活性，应该采用与规划结合更紧密、更宏观、灵活性更强的方法。李菁等(2003)[8]通过文献调研，总结了SEA的可用方法集。随着环境保护部规划环评试点工作的深入开展，GIS、生态服务功能评价法等技术方法在规划环评中得到了广泛应用。[9，10]
1.3 国内规划环评技术方法研究和应用中存在的主要问题
通过回顾发现，目前国内学界已经认识到规划环评技术方法应具备特点，但在规划环评技术方法的研究和应用中仍存在如下问题，成为制约规划环评在我国开展的主要因素之一。
(1)在规划环评的实践中，仍然沿用的建设项目环评方法存在局限性。传统建设项目的评价方法在规划环评中不能完全适用，沿用项目或区域评价方法，其预测是在环境质量现状监测的基础上进行的，一部规划涉及一个区域或是一个省，甚至是全国，开展全面的环境现状监测几乎是不可能的，这很难适用于规划环评。
(2)在规划环评技术方法的理论研究中，具有实践指导意义的规划环评技术方法的研究远远滞后，不能满足规划环评实践的要求。目前，我国关于规划环评技术方法的研究，往往脱离规划环评实际，仅提出原则性要求，就方法论方法，缺乏关于各种技术方法如何应用于规划环评的探讨，无法对规划环评的实践形成指导。
(3)规划环评技术方法的实用性研究薄弱。尽管《规划环境影响评价技术导则（试行）》已经公布，其中推荐了一些技术方法，但这些技术方法如何在规划环境影响评价的实践中具体操作研究较浅。
(4)规划环评技术方法的适用性和有效性研究缺乏。规划环评涉及的范围广，要求收集的信息和资料较多，报告书的内容、预测模式、评价的深度等各不相同，规划环评技术方法十分多样，目前国内缺乏对规划环评技术方法间的比较和研究，对于规划环评技术方法的有效性，目前还没有统一的认识。
2 我国规划环评技术方法的应用现状研究
2.1 案例选取
本研究选取了9个案例进行技术方法的实用性研究，这些案例分别属于国家发展战略及综合规划、流域综合规划、区域开发、能源规划、交通规划和城市建设规划等不同类型，见表1。
表1 所选案例列表
序号 案例名称 案例类型
1 《振兴东北老工业基地战略环境评价研究》 国家战略和综合规划
2
《塔里木河流域近期综合治理规划环境影响评价》 流域综合规划
3 《沈阳市浑南新区战略环境评价研究》 区域开发（具有城市建
设规划性质）
4 《2003～2020年电源规划环境影响评价研究》能源规划
5 《重庆市骨架公路网规划环境影响评价》交通规划
（专题报告）
6 《中国2010年上海市世博会规划区总体规划环境影响 城市建设（具有旅游规
评价案例》 （大纲）划性质）
7 《内蒙古自治区国民经济和社会发展“十一五规划” 区域综合规划
战略环境影响评价报告》
8 《大连城市发展规划环境影响评价技术方案》城市综合规划
9 《武汉市城市发展规划战略环境评价》 城市综合规划
研究案例的选择主要是基于以下几点考虑：
(1)案例完成质量较高，使用的技术方法具有一定特色和创新性；
(2)前6个案例分别属于规划环评的不同类型，具有代表性；
(3)后3个案例为国家环保总局首批战略环境评价试点项目，基本代表了目前我国规划环评发展现状。
2.2 案例分析结果
对案例中应用的技术方法进行统计，分析目前我国规划环评技术方法的应用情况；同时结合案例完成情况的分析，对应于规划环评的主要工作内容，总结目前我国规划环评实践中应用比较成熟的和应用不足的技术方法，并分析其原因。
2.2.1 筛选和识别
(1)案例完成情况。
部分案例仍然停留在建设项目环评的层次上，仅对常规的环境因子进行了识别和分析，很难做到全面识别，更难以触及累积影响因子和间接影响因子的识别，很容易忽略潜在的环境因子。同时，在识别阶段对于重点影响因子的识别也有待加强，以确保将有限的时间、人力和物力投入到更加有效的工作中，提高规划环评的质量。
(2)选用技术方法分析。
表2为筛选和识别阶段所使用的技术方法统计。用“√”来表示本案例中已经使用了此方法，“△”表示在本案例中推荐的还能够使用的方法，未做标记的空格表示此方法在本案例的本步骤中不适用（下同）。
由表2的统计可以看出，在目前的案例中，在规划环评的规划分析、筛选和识别阶段，定义法、专业判断法得到广泛应用。定义法主要用于案例的筛选，判定该案例是否属于法律法规规定的规划环评的范围内，是否需要开展规划环评工作。在所选的6个案例中，除案例1在法律上不要求以外，其他5个案例都处于相关法律法规所要求的必须开展环境影响评价的规划范围内。
矩阵法、核查表法也得到了较多的应用，这些方法对于迅速作出判断很有帮助，但是也暴露了一些问题，其中最主要的问题就是识别环境影响时，这两种方法如果使用不当，将无法很好地识别间接影响和累积影响。
风险分析与评价方法也得到了较多的应用，因为规划不当可能引发的风险问题直接影响到区域内的居民安全问题，以后应该继续加强应用。
网络法、系统流图法有利于识别规划中的累积影响，建议在以后的筛选和识别过程中尽量多的使用。博弈分析和生命周期分析是用于识别规划的累积影响的好方法，建议在以后的筛选识别中尽量多的使用上述方法。
灰色关联分析法（灰色系统分析的一种方法）、层次分析法、对比分析和加权比较法在规划环评中都用来判定影响因子的重要程度，在本案例的筛选和识别中都没有使用。通常在实际工作中，一般只用专业判断法来识别影响因子的重要程度，然而在宏观的规划环评中，采用专业判断法来识别影响因子的重要程度，显然是不够的。规划环评的环境影响因子可能很多，采用以上四种方法结合专业判断法有利于筛选和识别更加客观、有效。
现有案例中，会议讨论、调查表等公众参与的方法也有应用，目前存在的问题是公众参与的范围过窄，建议在识别过程中以增加咨询会议的方式扩大公众参与的范围，邀请所有的相关以及关心的人都来参加咨询会议，会议中可使用调查表进行调查。
2.2.2 现状调查
(1)案例完成情况。
普遍存在的问题是针对性不强，现状介绍中的大部分内容与规划联系较少。现状调查中，必须注意有针对性地搜集对规划环评有用的各种资料，在调查中必须首先收集规划可能影响到的相关环境要素资料和当前面临的突出资源或环境问题的资料，由于受时间、人力和物力限制，在评价中必须选择针对性强的资料。
(2)选用技术方法分析。
表3为现状调查阶段所使用的技术方法统计。
由统计数据可以看出，在现状调查阶段，收集资料法得到了最多的应用，因为对于规划的大区域和长时间段而言，收集资料法仍然是最有效、最全面的方法。
现场调查和监测法也得到了较多的应用，通过现场调查和实地踏勘获得第一手资料是必要的，作为对于收集资料法的补充也很有裨益，但是相对于规划的大区域、长时间段而言，进行全面的监测显然是不现实的，而且意义不大，推荐将其作为辅助手段。
叠图法+地理信息系统法作为现代科技以其特有的处理海量数据和及时更新的能力在环境科学中得到了迅速的发展。但是由案例分析可见，在案例中它的使用频率正在逐步提高，但一般都是规划区域植被覆盖图、水文分布图的简单分析，应用水平不高。究其原因，主要是因为地理信息系统在我国还属于一门比较新的学科，掌握这门技术的人才比较少，在环境领域就更加少，由于受人才、技术的限制，所以目前还没有得到广泛应用。但地理信息系统与规划环评具有先天的结合优越性（如处理海量数据、大区域适用性等），因此在以后应该积极推动地理信息系统在规划环评中的应用。
另外，在现状调查中也应当重视公众参与的作用。
2.2.3 预测和评价
(1)案例完成情况。
预测和评价部分是环境影响评价的主要内容，目前案例中存在的主要问题是由于识别和筛选不全导致预测和评价的不全面；预测和评价的过程与规划结合不够紧密；许多被识别的环境因子未进行预测和评价。另外，也存在评价技术方法使用不当的问题，但是技术方法方面的问题并没有前三个问题严重。案例7、8、9在工作时间较为紧迫的情况下，采用了一些定性或半定量的预测和评价方法，这种方法更加简单高效，它所产生的不确定因素通过确定其不确定性的范围从而在一定程度上得以克服，取得了较好的效果。
(2)选用技术方法分析。
表4为预测阶段所使用的技术方法统计。
表5为评价阶段所使用的技术方法统计。
案例分析表明，在预测阶段，情景分析法、数学模型法、趋势外推法、专业判断法都得到了比较多的应用。而这其中，数学模型法、趋势外推法、专业判断法都属于在项目环评中应用很广泛的成熟方法，对于完成预测阶段的工作起到了重要的作用。
在本研究的案例中，核查表法、矩阵法、灰色关联、博弈分析等定性或半定量的分析方法在案例中使用较少，这可能有以下几点原因：(1)传统项目环评模式的影响使评价人员认为定性的分析方法不能说明问题；(2)这些案例的工作时间都很长，没有时间限制，因此评价人员更趋向于采用定量的分析方法；(3)对这些技术方法不熟悉。然而，现有的国内外研究和案例8、9的经验都表明，在规划环评中定性的和半定量的分析方法作用很大，有利于在时间、人力、物力有限的情况下尽快得到评价结论，可以广泛应用。
在案例中，叠图法+地理信息系统集成法、风险分析、灰色预测和费用效益分析的方法在预测中均有使用，但目前应用的范围不足。上述四种方法在规划环评中是适用的，大部分情况下也是必需的，应当在今后的实践中逐步推广。
另外，系统动力学、投入产出分析等方法的适用范围有限，只适用于宏观的综合性评价如产业发展规划、国民经济和社会发展规划中，对于专项规划的实用性不强。这两种方法的共性是需要大量的实际资料和较强的专业知识作支持，才能保证预测结果的有效性，但在实际中很难有足够的时间、人力和物力开展这方面的工作，因此，在选用这两种方法进行预测时应当慎重。
与预测阶段的分析结果类似，表5的统计表明，所谓评价可以理解为基于现状或预测的结果与既定的环境目标（标准）进行比较的过程。在项目评价中，大部分情况下使用了专业判断法、对比、类比分析法等方法，与既定的环境目标（标准）进行比较。
如前所述，核查表法、矩阵法、灰色系统分析、加权比较等方法更容易凸现环境评价的结果，使重点更加突出。相容性分析、承载力分析和可持续发展能力分析是规划环评所特有的分析方法，应当在规划环评中加强使用。投入产出分析、多目标分析、生活质量评价适合于综合性分析，如国民经济和社会发展规划、区域开发规划以及城市总体规划的评价。
2.2.4 环境管理措施与跟踪评价
(1)案例完成情况。
目前的案例中这部分内容存在的主要问题是针对性不强；报告书提出的环保措施和方案过于笼统，有的措施并非规划编制部门能够解决的，这也是造成目前规划环评的结论和建议难以落实的原因之。这一点在案例7、8、9有所改善，但仍需进一步加强。
(2)选用技术方法分析。
表6为减缓措施和跟踪评价阶段所使用的技术方法统计。
由统计表不难看出，在规划环评的减缓措施和跟踪评价中，一般都使用专业判断法提出环境管理的减缓措施。有时采用公众参与的方法寻找最佳的减缓措施。但是相对于规划影响的大范围来说，会议讨论、调查表能够参与的公众范围较小。建议在以后的公众参与中更多地结合传媒法，使得更广泛的人群能够参与进来。另外，根据方法的特性，应加强博弈分析和生命周期分析在减缓措施和环境管理中的应用，从规划的角度系统地分析环境管理措施和跟踪评价的结论，确保规划环评的结论和建议能够得以更好的落实。[11]
3 完善我国规划环评实践的技术方法建议
我们以典型案例的最终完成情况为切入点，通过分析规划环评实践中存在的不足，从技术方法层面分析改进及优化的可能。结论如下：
(1)规划环评的筛选和识别阶段所使用的技术方法不全面，导致筛选和识别的结果存在范围过窄的问题。建议在以后的环境影响识别中，应根据规划的特点灵活选用推荐的技术方法（包括网络法、系统流图法、灰色关联分析法、博弈分析、生命周期分析、层次分析法、对比分析、加权比较法、会议讨论、调查表以及叠图法+地理信息系统法等），提高筛选和识别的整体水平。
(2)对规划的大区域而言，收集资料法仍然是现状调查中最有效、最全面的方法，现场调查和监测法可作为辅助方法。地理信息系统与规划环评具有先天的优越性，应该积极推动其在规划环评中的应用。另外，在现状调查中也应当重视公众参与的作用。
(3)对预测阶段使用的方法进行分析表明：传统的项目环评的预测方法得到了更多的应用。在今后的规划环评中，推荐尽量多的使用定性或半定量方法（包括矩阵法、核查表法以及博弈分析等）。叠图法+地理信息系统集成法、风险分析、灰色预测和费用效益分析的方法在预测中均有使用，但目前应用的范围不足，这四种方法在规划环评中是适用的，大部分情况下也是必需的，应当在今后的实践中逐步推广；系统动力学、投入产出分析等方法的适用范围有限，而且需要大量的实际资料和较强的专业知识作支持，在选用这两种方法进行预测时应当进行充分论证。
(4)在评价阶段选用的方法中，目前更多选用的是基于现状或预测的结果与既定的环境目标（标准）进行比较的方法，诸如专业判断法、对比、类比分析法等。建议增加核查表法、矩阵法、灰色系统分析、加权比较法等，更容易凸现环境评价结果，使重点更加突出的方法；另外，相容性分析、承载力分析和可持续发展能力分析是规划环评所特有的分析方法，应当在规划环评中加强使用。投入产出分析、多目标分析、生活质量评价适合于综合性分析，如国民经济和社会发展规划、区域开发规划以及城市总体规划评价。
(5)在现有案例的减缓措施和跟踪评价中，一般都应用专业判断法提出环境管理的减缓措施，有时可采用公众参与的方法寻找最佳的减缓措施。建议在确定减缓措施和开展跟踪评价的过程中，更多地结合传媒法，使得更广泛的公众能够参与进来。博弈分析和生命周期分析在减缓措施和环境管理中也可以应用。
4 结论
本文在系统回顾国内外规划环评技术方法研究成果的基础上，通过对9个典型案例的深入剖析，分析了技术方法在我国规划环评实践中的应用现状，得到如下结论。
(1)总结了我国规划环评实践在技术方法层面存在的问题，提出了完善技术方法应用的若干建议。
(2)目前的案例中传统的项目环评技术方法得到了更多的应用，在以后的规划环评中推荐尽量多的使用定性或半定量方法（包括矩阵法、核查表法以及博弈分析等）。
(3)以案例完成情况为切入点，总结案例中应用比较成熟的和应用不足的技术方法并分析其原因，是开展规划环评技术方法研究的重要技术手段。