综论印度社会保障制度，本文主要内容关键词为：印度论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前言
印度位于亚洲南部的印度次大陆，是世界上人口第二多的国家，2008年统计有人口11.48亿人，仅次于中国。印度民族和种族众多，各个民族都拥有自己的语言，英语和印地语同为印度的官方语言。独立后的印度划分为27个邦（不包括印度声称的“阿鲁纳恰尔邦”）、6个联邦属地，以及国家首都新德里。
印度自1947年独立以来，经济有较大发展，农业由严重缺粮达到基本自给，初步建成了比较完整的国民经济体系和相对完善的工业体系。独立之初，尼赫鲁执政，印度倾向于社会主义，并仿照苏联制定了经济发展的五年计划，实行政府全面干预下的混合经济体制，经济增长比较缓慢，1950-1980年，印度GDP年均增长仅为3.5%，经济发展严重滞后。这种现象一直持续到20世纪90年代。90年代，印度领导人逐渐意识到印度经济的落后，开始进行市场化改革，并取得初步成效。1991年，印度实施以市场化和全球化为目标的经济改革后，经济增长开始加速，“八五”（1992-1997年）期间经济年均增长率为6.2%，“九五”（1997-2002年）期间由于受亚洲金融风暴的影响，经济年均增长率有所下降，为5.4%，但在“十五”（2002-2007年）期间经济年均增长率高达8.5%，“十一五”期间（2007-2012年）经济的平均增长速度的预定目标是9%。2007年印度GDP达1.099万亿美元，如果按照购买力评价法计算，列于美国、中国、日本之后，排在世界第四位。
该国实行民主政治的同时，还并行着准社会主义，政府对私人经济活动、外贸、外国资本直接投资等行为严格控管。不过，印度于1991年通过经济改革，放松对外贸和外资的管制，逐渐开放国内市场。国有企业民营化和部分领域开放对私人以及外国投资的设限，但相关的政治争论仍持续不断。
一、印度社会保障制度的发展与现状
子女赡养父母是印度社会中一个古老的传统，最年长者往往是家庭中最有权威者。现在印度还保持着大家庭的生活习惯，三代、四代同堂的家庭比较普遍，在农村尤其如此。跟其他文明一样，在印度漫长的发展历史中，也有行会及宗教组织救助贫困老年人的情况。
英国殖民统治的出现着实打破了印度的自然经济和社会结构，随着工业化和城市化的推进，传统家庭保障受到挑战，社会化的保障需求开始出现。印度的首次社会保障立法在1923年，当时出台了一部《工伤赔偿法》，规定雇主对伤残工人提供一小笔补偿金。独立后印度开始着手建立自己的社会保障制度，印度国家宪法第4条规定：“国家根据经济条件和能力为公民在年老、失业、患病和遇到其他社会风险时提供有效的帮助”。
（一）退休保障
1948年，印度通过了《雇员国家保险法》，这是一个涵盖医疗、工伤、失业保障项目的综合性计划，也为死亡工人提供抚恤金、殓葬费。这是亚洲第一个医疗保险计划，但初期的覆盖面较窄，只针对一定规模以上企业中低收入的工人，后来覆盖面逐渐扩大。1948年还出台了《煤矿准备基金和奖金计划法》，这是一项专门针对煤矿工人的养老保险计划。1952年颁布了覆盖范围更广的《雇员公积金和综合福利法》，建立雇员公积金计划(EPF)，该计划最初只包括了6个行业的工人，后来覆盖面不断扩大，现在已经扩展到184个特定的行业，是印度政府管理的最大的社会保障项目。此后，印度于1961年颁布《生育津贴条例》、1971年出台《煤矿家属抚恤金计划》和《雇员家属抚恤金计划》，主要是为投保人的遗属支付抚恤金，值得注意的是，这是第一个由政府资助的社会养老保险计划。1972年建立的退职基金(Gratuity)则是针对10人以上的工厂、煤矿、油田、种植园、港口、铁路、商店的雇员建立的专门养老金计划，按照退休时工资一次性给付，计算方法是“受雇最后的工资额乘以15天再乘以工龄，但最高退职金额为不超过350000卢比”。
这项计划的实质是将过去雇主按照主观意志发给工人的奖金变成了社会保障体制的一部分。①1976年建立的雇员储蓄保险计划(EDLI)属于缴费确定型计划，这项计划主要为投保工人家属提供一笔津贴。随着制度的推行，一次性支付计划不足以抵御老年风险，因而建立年金制度的需要甚为迫切。1995年印度对原有的养老保障制度进行改革，建立了雇员养老金计划(EPS)，这是一项强制性的待遇确定型的养老保险计划，是对1971年遗属计划的替代，由雇主单方面缴费，向符合条件的投保者提供年金。
总括目前印度的老年保障制度，其中包含五个部分②：
1.老年人救助专案。由政府用一般税收向65岁以上的贫困老人每月支付等额津贴，并向遗属提供一次性津贴。
2.雇员养老金计划(EPS)。由雇主缴纳工资的8.33%，政府承担工资的1.16%。该计划除了支付养老年金外，还附加有家庭福利(FPS)、残疾抚恤金、鳏寡补助、儿童补助和孤儿补助等项目。雇员达到退休年龄，缴费满33年者，养老金为最后一年缴费工资的50%。缴费超33年者，最多为最后一年缴费工资的60%。正常退休（58岁）的养老金替代率为43%，具有20年工龄者可以在55岁退休，但养老金替代率只有24%。退休者可以选择将以前积累的1/3转为一次性支取，在参加该制度的第一个10年里，参保者可以辞职并申请一次性领取个人的全部积累，若再次就业，从零开始积累。退休者还可以考虑领取20年固定期限的养老金，在期末，可以取得资本回报，即最初养老金的100倍。
3.雇员公积金计划(EPF)。属于强制性缴费确定型计划，设立个人账户。由雇主缴纳工资的3.67%，另缴纳1.1%的管理费。这一计划现在覆盖184个特定的行业中拥有20名以上雇员的企业，对符合法定就业纪录的退休雇员按照缴费额度和利息提供一次性补偿，还可以提供结婚、建筑住房、接受高等教育和医疗费用的补贴。
4.雇员储蓄保险计划(EDLI)。属于缴费确定型计划，要求由雇主缴纳工资的0.5%，另加0.01%的管理费，这项计划包含EPF下的工人，要求按照基金积累给指定的受益人支付津贴。
5.退职基金(Gratuity)。这是针对10人以上的工厂、煤矿、油田、种植园、港口、铁路、商店的雇员建立的专门老年保障计划，雇主单方面缴纳工资的4%，一次性给付。
在这些计划以外，还有针对1100多万政府雇员的政府公积金(government provident fund，GPF)计划，个人缴纳工资的6%，基金由财政部管理。此外还有针对银行、保险公司、邮政部门的养老金计划。
（二）社会保险
印度的医疗、工伤、失业保障综合性计划是依据1948年的《雇员国家保险法》建立的，现在已经覆盖雇用10～20人以上的劳动力企业中月收入少于10000卢比的雇员，包括商店、旅馆、餐馆、剧院、道路交通部门和报社，国有部门如果有私人计划可退出，不包括自雇者、农业工人、季节工和某些部门工人。该计划由雇主（4.75%，日工资50卢比以上）、雇员(1.75%)以收入税的方式缴费统一筹资，政府承担医疗、工伤、失业项目中总医疗费用的12.5%。③此外，政府以一般性税收向生育头两胎的贫困孕妇一次性支付1000卢比的生育补助。
1956年，印度对保险业实行了国有化。1999年，印度通过了《保险管理发展法案》，向私人保险公司和外国保险公司开放保险市场，鼓励商业保险，充分发挥商业保险对社会保障的补充作用。印度还有一些享有税收优惠的自愿储蓄计划，包括外国机构在内，已经有12家私营公司提供养老保险服务，产品包括团体年金和个人年金两种。印度的邮政储蓄银行是印度第一大金融机构，拥有154000个分支机构，从全国大量个人那里归集小额储蓄，其吸纳的存款比雇员公积金组织的账户余额还大，具有销售养老金产品的潜力和愿望。④
印度在重视正规社会保障制度建设的同时，也仍然强调非正规保障机制的作用。近些年来，印度社会虐待老人的现象日益增多，引起了社会的广泛关注。2007年，印度政府提交国会一个规定子女必须赡养父母的法案。根据该法案，不能自食其力的父母可以要求子女每月给他们赡养费。遗弃老年父母或高龄人士的子女，将被处以监禁和高额罚金。
应该指出的是，迄今为止，印度正规社会保障制度只覆盖了有组织就业人员(organized sector)，这部分人群所占印度劳动力总数的比例不到l0%，绝大多数者还没有任何社会保障。即使在正规部门，工资在一定水平之上的雇员、小企业雇员、某些行业之外的雇员等，也是被人为地排除在社会保障计划之外的。近年来，印度试图改变这种局面。2004年印度提出要建立一个国家最低社会保障体系；2003年开始酝酿的一项有关无组织就业人员社会保障法案已于2008年开始实施，该计划由中央政府、邦政府、参保者三方缴费，贫困线以上的个人每天缴纳1卢比，中央政府每天缴纳1.5卢比，邦政府每天缴纳0.5卢比，贫困线以下的只由联邦、邦政府负责缴费。
（三）教育及福利
有关平民教育方面，在1857年的起义叛变之前，印度最初的殖民教育是属于英国东印度公司的事务范畴。1854年Wood's Education Dispatch出台，对英属印度的小学至大学的教育规格进行规划，但1857年的叛变让东印度公司一夜之间结束了对印度的管治，英国政府遂直接接管印度的管治权，并于1859年提前推出新的教育纲领。此后60年来印度教育事务虽经由各邦各省管辖，发展及体现多元文化的教育状况，但政策主体责任仍直属于印度殖民政府，此后教育便由加尔各答的殖民代表政府管理。至1919年印度政府法案推出，各邦陆续选出当地的属邦政府，教育事务便划归各邦府自行管理。
由于各邦各省自行推动教育事务，因而发展出不同的教育模式取向，如孟加拉国的教育事务多由私人企业营办，孟买则由当地政府直接介入，而马德拉的办学事务则成为宗教精神教育的载体。直至1910年印度殖民政府成立民政部，管理教育事务，尤其是集中处理各邦教育拨款事宜。
事实证明英属印度的教育政策发展之所以停滞不前，一方面是受制于财政资源，而另一方面则是基于印度人愿不愿意合作的关系。例如英国人在19世纪60年代时提出在印度乡郊推行小学教育，但这却没有得到印度的阶级贵族所支持。阶级贵族一般就认为贫农百姓没有资格及能力让子女接受教育。⑤
印度自独立以来，除建立正规社会保障体系外，还制定了项目众多的社会福利计划，由中央政府和各邦政府共同管理和执行。1953年印度成立了中央社会福利委员会来发展和改善社会福利工作，对包括表列种姓、表列部落、贫困农民、城市贫民和妇女、青年、儿童、残疾人等弱势群体进行。1954年对农村妇女进行社会教育和开展手工艺活动等。1957-1961年，在城镇实施了对妇女和儿童的综合福利服务方案，发展公共福利项目。1958年，中央社会福利委员会还实施成年妇女简明课程教育和职业训练课程，对成年妇女进行教育，使他们达到中等教育水平，以促进就业。1975年，这个项目的内容被进一步扩大，增加了新的课程，为需要就业的妇女掌握新的就业技能提供学习机会。⑥印度社会公正与赋权部是负责老年人福利的主要机构，该部制定了《老年人国家政策》，根据该政策，只要是印度公民，年龄在60岁以上，就可以享受印度政府提供的各种优惠政策，如免费向老人开放几乎所有公园、博物馆及旅游景点。印度农村发展部规定，农村65岁以上的贫困老人，每月可以领取75卢比老年津贴和10公斤免费大米和面粉。印度铁道部规定，60岁以上的老人可以买到折扣为30%的车票。印度卫生与家庭福利部规定，60岁以上的老人优先得到免费医疗。
（四）卫生保健制度
作为印度建设“社会主义类型”社会目标的重要部分，卫生保健工作一直被置于很重要的位置。1949年，印度通过的第一部宪法中明确规定：“所有国民都享受免费医疗。”值得注意的是，尽管印度于1948年建立了亚洲第一个医疗保险制度，但该制度覆盖范围很窄，从整体上看，医疗保险在卫生筹资中的比例非常小，政府对卫生的干预重点集中在对公共医疗体系的投入上。
1951年，印度发起了“小区发展规划”，大力兴建公共医疗基础设施。1983年，印度政府制定了国家卫生政策，决定建立初级卫生保健网络，以实现2000年“人人享有卫生保健”的目标。经过多年的努力印度逐步建立了覆盖全国的公共医疗服务体系，公立医院的90%以上运行经费由政府承担。
农村形成了三级卫生服务网络，分别是保健站(Sub-center)、初级卫生中心(Primary Health Center)、小区卫生中心(Community Health Center)，三级卫生服务网络大致对应于中国的村卫生室、乡镇卫生院、县医院。一般每3000～4000名农村居民配备一个保健站，主要负责计划生育、妇幼保健和预防接种工作。每2万～3万名农村居民则配备一个初级卫生中心，每个中心应该有15～20名工作人员，主要负责常见病、多发病的治疗，每个初级卫生中心还要对6个保健站实施监管。每10万名农村居民配备1个小区卫生中心，一般有30张左右病床和4名医生，并配有较完善的实验室和X光检查设备等，提供专科服务和住院服务，小区卫生中心无法处置的病人一般都送往设施较好、医护人员齐备的地区医院。由于多数医护人员都不愿意到农村工作，为弥补医疗资源的不足，在农村，“赤脚医生”经过简单的训练之后，可以做一些例如宣传、分发和保管药品、器械的工作。⑦尽管农村基层医疗机构的医疗设施差，医务人员的水平较低，却也可以针对贫困人口提供最起码的医疗服务。另外，印度政府积极扶持印度传统医学，并在广大农村建立了草药中心，鼓励使用草药，从而大大降低了医药费用。印度1970年颁布的《专利法》对药品的物质不授予专利，仅对药品的生产过程授予专利，鼓励利用西药配方进行大量仿制，以满足临床用药的需求。在世界贸易组织的督促下，印度政府近年来做出了调整，药品知识产权政策基本与国际接轨。⑧
在城镇主要是城镇家庭福利中心(urban family welfare centre for contraceptives)、卫生站(urban health post)、医院（地区医院、全国性医院和医学院）。城镇家庭福利中心是计划生育服务机构，主要提供避孕服务，卫生站属于二级医疗机构，而承担医疗体系“看门人”职责的初级医疗服务体系很不发达，这使得多数患者涌向二、三级医疗机构，导致所谓“看病难”问题。
由于缺乏财政投入，印度基层卫生机构缺医缺药现象十分严重，公立医疗卫生系统远远不能满足全体居民的医疗服务需求。20世纪90年代以来，随着印度自由化改革的推进，私立医疗保健机构开始出现并增多。随着私立医疗机构的快速发展，其在医疗服务提供方面发挥着越来越重要的作用。目前私立医疗机构向46%的住院病人和81%的门诊病人提供医疗服务。⑨另外还有大量从事印度草医学、瑜伽术的私人开业者提供卫生保健服务。印度私立医院医疗水平相当高，在一些领域中达到了国际先进水平。由于素质比较高，近年来还有数量不少的外国患者到印度就医。这样，印度就形成了公立和私立医疗机构互为补充的格局。
还要指出的是，尽管印度私人医疗服务所占比重很大，但是印度的公共卫生部门在预防服务方面仍发挥着重要作用。印度国民60%的产前服务和90%的免疫接种服务都是由公立部门提供的。尽管印度的公共投入占卫生总费用的比例偏低，但是按照世界卫生组织的排名，印度卫生体系的筹资公平性位居全球第43位。这主要是由于印度将有限的政府投入补给最需要医疗服务的人群。⑩另外，印度卫生总费用的42%用于预防保健和健康教育等初级卫生保健领域。(11)2001年中等发展国家在卫生中的公共投入情况见表1。
其实，印度卫生费用增长很快，根据世界卫生组织的估计，按照现在的趋势，到2015年，印度的人均卫生费用将比2005年翻一番还多，超过80%的卫生费用增长将来自于患者自付的资金。(12)政府已意识到了卫生公共投入不足的问题，印度新政府上台之后，出台了2005-2012年的“全国农村健康计划”，计划在未来5年内，其医疗卫生预算提高到占GDP的2%～3%。(13)各邦对公共医疗的预算投入每年提高10%。资金更多地向健康指标偏低的邦倾斜，向基层卫生机构特别是农村卫生服务网的底纹倾斜。该计划还试图整合计划生育、公共卫生、医疗服务、营养等部门力量，成立地区健康委员会负责所在地区所有卫生保健事务。
不过，由于印度城市化发展速度较慢，农民人口接受有效和合理的公共医疗卫生服务问题，都是各城邦急于要解决的，有一些城邦近年试行让志愿机构去承担有关任务，在政策上鼓励相关非政府组织去推行一些医保计划，舒缓农村人口对公共医疗的需求。这一方面是因为一直以来，印度农村及非正规行业的人口并非单一的分类，所以很难组织他们；而另一方面是他们在地理上是分散的，加上他们是没有雇主或很难界定其所属之雇主，通常都要同时得到就业收入及社会保障，要为这一类群众提供医疗保险是艰难的任务。因此，一些私营机构往往对此不感兴趣，这些任务就留给非政府机构或慈善组织去承担了。
最突出的例子是在印度卡纳塔克邦(Karnataka)推行的贫困农民医疗保险计划(Yeshasvini Health Insurance Scheme，YHIS)。2003年，卡纳塔克邦一名心脏外科医生Devi Shetty立志希望贫困病人能享受到低廉收费的心脏手术，他最后发现唯有吸引大多数的人士参与低廉的医保计划，才可以解决贫困农民的手术及基本医疗服务的需求问题。于是他积极推行贫困农民医疗保险计划，让当地农民每人每年付出十分低廉的费用，只需约2美元。计划的第一年，已有160万农民参加，以每月7.5卢比即每年约90卢比的保费，参加者可以得到各种大、小型的手术和门诊保障，最高保障额为4900美元。而直至2004年6月，计划涉及保障的手术达9039宗，并且有35814人受惠于门诊治疗。由于成效显著，计划于第二年便激增至220万个参加者之外，还启发其他地区如古吉拉特邦(Gujarat)及其附属区都发展类似医疗保障计划。
在“YHIS”计划成立之前，印度很多为乡镇贫民提供的医疗保险局限于某些特定生活的地区和对象，而且有一些医保计划虽然保费低廉，但是只有很低限度的保障；而有一些更只着重基层保健(SEWA)或者有很严格的住院费用的上限，只保障小病而忽略主要的医疗保健或医院成本；另外是行政建立方面都很薄弱，以至于报销困难，行政成本偏高，没有效率的医疗服务等等，导致83个非政府组织营办的医疗保障计划，都无法营运下去。
“YHIS”计划明显就是能解决上述问题，才得以成功。卡纳塔克邦是面积只有191791平方公里的印度小邦，拥有4500万人口，七成人从事农耕工作。Devi Shetty医生制定详细步骤去争取农民户的参与。一方面他不采用特别为此计划而成立一个新的行政机制，反而利用现有的组织及机构去协助收取计划参与者的保费，他让那些组织及机构的所有成员成为“YHIS”的成员，因为这是防止有“反向选择”的效应，即只是有病的组织成员才会参与，而没有病的组织成员就不参与的问题。整个计划由“Yeshasvini信托基金”作为代表法人，共有11位成员，有医疗界代表及官方代表，并聘请具有医疗专业管理经验的Family Health Plan Limited（“FHPL”）作为管理机构，每年付予相当于计划年度总收入的4%作为管理酬金。
“YHIS”计划的特点是针对农民无法应付各种大小手术的需要，因此计划的涵盖范围包括各类型手术程序的开支，也包括病者到医院求诊的交通支出。不过这些总体支出是以每人计划200000卢比为上限，而且不包括诊治后的跟进治疗。至于门诊方面，参加者可到参与计划的医院进行门诊，所有门诊费都包括，但一些身体检查项目就只能七折报销。
虽然计划在改善贫困农民的医疗需求方面，有着其代表性，但由于计划不能有更全面的医疗保障，包括只能给予门诊及相关手术费用，但未能解决参加成员的其他医疗支出。另外，尽管计划开始时有30家医院参加，但直至2004年中旬，已有118家医院参加计划，所有拟参加计划的医院必须经过审核和评估程序。不过，计划最大问题是参与计划的医院都是区域医院，农民看病要乘最多100公里的车程去求医。
由于合作社运动在卡纳塔克邦已有悠久历史，始于1905年而且围绕一些发展蓬勃的行业，如纺织业、养蚕业、饲养业、渔业、制糖业、园艺业、农品信贷及市场贸易等，这些组织在合作社部门下注册的数量超过31000个。Devi Shetty医生与他的同工游说各个持份者(stakeholder)，特别是各个合作组织的执行领头人，讲解这个计划的理念和内容。所有参与计划的伙伴单位必须根据计划所定的行政规范去招收参加成员，例如计划要求合作单位的秘书应向个别成员详细解释有关计划的目的及内容，才可签名作实。不过，事实上会有一些机构执行人员直接促使成员签署确认，有一些由于会员有存款贷款余额在合作社内，那些机构秘书便直接把成员加入计划内。因此，各方各面的施以种种方法，让“YHIS”计划于首年收纳了160万个成员，令拥有30个分区的卡纳塔克邦，有27个分区都有参加成员，是整体人口的3.55%，特别在卡纳塔克邦南部的成效尤为显著。
从正面来看“YHIS”计划，其一是这计划能让官方的事情深入到民间组织；其二是合作社管理部门提供了有效的通道，让计划能深入民心，较容易动员农民的参与；其三是撇开此私营的医保计划所花在沟通上的精力而言，某种程度上都被理解为官方行为，在某些地区是有较好的信任感的。
不过，从反方面来看，很多参与的农民却表示他们不太信任政府的能力，参与该医保计划主要是他们可以选择到私营医院求诊，这较官方计划更佳。事实上，与政府官僚沟通如何作出动员，是颇费精力的，尤其是此计划的宗旨是“自愿参与”，但在过程中反倒左右到参加者的自由选择。另外，由于要动员大量成员参与才可以达至“自负盈亏”，因此脱离官方通道又无法实现有关目标。此外，卡纳塔克邦算是有较好医疗联络的地区，若政府未能提供较好的医疗基建包括医院网络、信息科技网络等等，很难让这些自负盈亏的计划得以成功。(14)
二、印度社会保障管理体制
1857年，印度全境爆发了著名的印度民族大起义，反抗残暴的英国殖民者，但很快被大英帝国镇压，而印度也由英国东印度公司的统治转为由英国直接统治，成立印度政府。英国直接统治下的印度，约有700个由印度王公统治的土邦在英国严密监督下存在着，这种土邦占整个印度面积的2/5（有些省里也有土邦）。这形成了印度虽然是一个由英国统治的庞大殖民地帝国，但其实是分为英属印度和土邦印度两部分，造成由来已久的土邦分治的局面。
独立后的印度成为联邦制国家，国家权力分为立法权、行政权和司法权三部分。印度的立法机构分为联邦议会和邦议会两个层次。印度议会是国家的最高立法机构，联邦议会由总统和两院构成，两院即人民院(Lok Sabha)和联邦院(Rajya Sabha)。人民院（下院）是国家主要立法机构，共有552个席位，其中除两名议员由总统直接任命外，其余议员均由选举产生，全国一个选区选举一个议员，任期5年，可连选连任。人民院主要职能是：制定法律和修改宪法，监控联邦政府收支，对联邦政府提出不信任案，弹劾总统。联邦院共244席，议员由各邦及中央直辖区立法院议员选举产生，任期6年。印度各邦以及中央直辖区也设有议会，有些邦议会实行两院制，设立立法院和参议院，但大多数邦只设立立法院。社会保障议案生效为法律之前，需要在议会两院获得通过，并且获得总统的批准。实际上，印度各邦的社会保障立法不计其数，这是由印度的立法结构以及巨大的地区差异决定的。印度宪法通过《联邦职权表》《各邦职权表》《联邦与各邦共同职权表》对联邦议会、各邦议会以及联邦议会和邦议会共同的立法权限范围作了具体规定。联邦议会根据《联邦职权表》在96项重大事务上享有专门的立法权，邦立法院根据《各邦职权表》在66项事务上有单独立法权，邦立法院与联邦议会根据《联邦与各邦共同职权表》在47个事务上拥有共同立法权。
印度行政机构由总统、副总统和部长会议组成，总统是宪法规定的国家元首，但主要行政权力由以总理为首的部长会议掌控。劳动部是印度社会保障制度的核心管理机构，雇员公积金组织(EPFO)和雇员国家保险公司(ESIC)是其下属的最重要的两个社会保障自治组织。雇员公积金组织(EPFO)的中央理事会由1名主席、1名副主席、5名中央政府代表、15名邦政府代表、10名雇主代表、10名雇员代表组成，理事会下设多个专项委员会，理事会的地方分支机构管理着庞大的雇员公积金计划(EPF)、雇员储蓄保险计划(EDLI)、雇员养老金计划(EPS)，另外还负责企业免除缴费事务的管理。(15)1995年以前，雇员公积金组织委托作为中央银行的印度储备银行管理公积金资产，1995年以后，该项业务由印度国家银行承担。
这三项计划的基金运营受到严格的限制，只能进行社会投资和购买政府担保的证券（见表2）。EPF必须将90%的投资用于政府或政府担保的债券，只有10%投资于拥有一定投资等级的私营部门债券。近年来，印度试图在养老金计划中引进私人管理，希望通过养老基金管理公司间的竞争来提高收益率，同时改善社会养老金计划的治理结构。2000年，社会公正与赋权部下设的一个专家委员会提交了一份“老年人社会收入保障项目”(OASIS)报告，建议建立单一的监管机构——印度养老金局对养老金和保险业进行统一监管。
雇员国家保险公司(ESIC)由雇主、雇员、中央政府、邦政府、议会、医疗行业的代表组成，其地方分支机构管理部分医疗津贴、工伤、失业保障项目。医疗服务则由各邦政府管理，医疗津贴委员会实施监督。在人口众多的印度管理任何一项社会保障计划都是异常艰难的事情，实际上，由于没有身份证制度从而很难建立社会保障信息系统，再加上经办机构人员臃肿，工作效率低下，印度的社会保障管理十分混乱，这对印度完善本国社会保障制度的宏伟计划是巨大的挑战。同时印度作为人口大国，面临着巨大的就业压力，目前印度扩大就业的总体目标按部门进行了分割，农村发展部、城市事务部、计划委员会、劳动部均有促进就业的职能，这些分散的职能尚需整合以提高效率。社会公正和授权部主要负责制定社会福利、培训教育、收容遣送、少数民族等政策，经办对老年人、儿童和残疾人的救济救助等事务。
印度在联邦中央设立最高法院，在各邦和中央直辖区设立高等法院，在县一级设立以县法院为主的下级法院，三者共同构成印度的司法体系。印度没有单独设置行政法院，涉及邦行政事务的案件均由普通民事法院审理，涉及社会保障的争端亦由民事法院裁决。
三、印度反贫困政策
印度独立时是世界上最贫穷的国家之一，1951年印度平均每人每年收入仅65美元，每天不到18美分（见表3）。(16)
防止饥荒是印度独立以来做得相当成功的事情，印度虽然耕地面积不少，但印度社会长期以来与贫困和饥荒伴随。1877-1878年、1889-1892年、1897-1900年等几个跨年度发生的三次大饥荒夺取了1500万人的生命，最近的一次1943年孟加拉大饥荒造成了数百万人饿死的惨剧。独立初期，印度政府在增加进口粮食的同时，对粮食进行管制和实行配额，以尽可能公平分配短缺的粮食，及预防因饥荒的出现而造成大量的死亡。同时，印度政府在农村进行了数次土地改革，主要内容是废除柴明达尔制(17)、规范租佃制和实行土地最高限额，限制和削弱地主对土地的占有和对农民的剥削。1952年，印度政府开始实施乡村建设计划，组织各类合作社发展农村经济，举办社会福利事业，普及科学知识，改善乡村基础设施、卫生条件等。1966年，印度在世界银行的援助下推行旨在大幅提高粮食产量的“绿色革命”，粮食生产有了大大增长。1978年开始实现粮食自给，并有少量出口。“绿色革命”的成功还带动了“白色革命”（奶业）和“蓝色革命”（渔业）。
印度历次五年计划都强调要消除贫困，“二五”计划时就提出要改变底层人民的状况，“四五”计划又提出要提高普通人和社会贫弱阶层的生活条件。1971年起，英·甘地政府提出了“消除贫困”的口号，贫困问题成为政府工作的重中之重。“五五”计划指出：“失业、半失业以及大量生产者缺少资源基础，特别在农业部门，是贫困的主要原因”。提出，“将对失业、半失业和大规模的贫困问题发动一场直接的进攻”。1975年，印度政府制定了旨在解决贫富差距的“二十点计划”。从整体上看，1947-1977年，反贫困取得了巨大的成就，但贫困人口的规模仍然十分庞大，农村贫困尤其严重，无地农民、边际农（仅有少量土地）构成了贫困人口的主体。
为解决广大农民的失业和贫困问题，20世纪70年代末开始实施农村综合发展战略。1977年推行以工代赈计划和沙漠发展计划，由国家和各邦政府共同拨款拨粮，在农闲季节进行农村基本建设，用粮食代替现金作为工资付给农民。1979年发起农村综合发展计划，由中央和邦财政各出资50%，兴修水利设施，开办农村小型工业，向贫困人口提供贷款和补贴，举办技术培训，供应农业生产资料及相关技术服务，旨在激励贫困人口实现自我就业。1981年出台全国农村就业计划，主要内容是促进无地农民就业和保障失业人员基本生活，该计划提出每年创造3～4亿个劳动就业机会。1983年实施的农村无地劳动者就业计划，提出要提供2.6亿个劳动就业机会。1989年印度又推出了“贾瓦哈尔就业计划”，由中央和邦政府各出资80%和20%为贫困人口创造修建房屋和挖水井等就业机会。2005年，印度通过了《全国农村就业保障法案》。该法案规定，每个邦政府应当在每一个财政年度内，为该邦所有成年家庭成员且自愿做只需一般技能的体力劳动的居民户，提供100天的有薪就业保障，每日工资标准不低于60卢比，按周支付（在任何情况下，不得迟于完成工作任务之日起两周内支付），项目的资金90%来自中央政府。
为维持低收入者基本生存，印度通过遍布全国的平价商店向城乡低收入居民提供生活必需品。为了保证这一系统的正常运转，印度政府每年拨出巨款进行补贴，仅粮食补贴一项，中央政府的支出从1991-1992年度的285亿卢比增加为1997-1998年度的750亿卢比，1998-1999年度达900亿卢比。(18)
四、印度劳动力市场政策
印度人口众多，劳动力供大于求的矛盾十分突出，多年来失业率居高不下，2004-2005年度失业率达8.28%。充分就业是印度经济发展计划的重要目标，印度政府在每个五年计划当中，都把实现充分就业列为基本目标。但不同时期，扩大就业的着力点有所不同。从“二五”到“九五”计划，政府比较强调把促进就业与扶贫结合起来，即通过扶贫增强贫困人口自我发展能力，从而实现自我就业（见上文反贫困政策部分）。但前5个五年计划的基本思路是通过经济增长自动带动就业，但效果并不理想。“七五”计划明确列出了各部门设想的就业增长指标。“九五”计划则强调要在增长过程中创造充分就业机会，特别是鼓励高失业率的地区发展劳动密集型产业，同时决定实施一个国家就业保障计划来增加穷人的就业机会。(19)“十五”计划继续坚持通过加快发展和产业结构调整促进就业的方针，制定了优先发展的劳动密集型产业名单。根据印度计划委员会估算，如果能使年均增长率提高到8%，并且实行产业调整，印度有可能在第十一个五年计划末（2011-2012年度）实现接近充分就业的目标（见表4）。(20)
由于印度城乡区域经济社会发展水平差异明显，落后地区特别是农村地区人口向发达地区流动的趋势一直存在。绿色革命以后，就有农村劳动力在落后地区与绿色革命地区之间的转移。近些年来，随着经济高速发展，流动人口规模逐渐扩大。根据2002年统计资料，流动人口的总量将近全国总人口的27.4%，相当多的农业人口进入非农产业，形成所谓“农民工”现象。农民工在异地就业面临的工资较低、公共服务利用不公等问题一直以来就受到广泛关注。印度于1979年就出台了《邦之间流动的农民工（就业规定和服务条件）法案》，该法案适用于所有雇佣跨邦流动农民工在5人以上的企业，对正规组织部门的农民工在工资支付、健康保障、交通补贴、劳动保护等方面的基本权益作了规定。该法规要求向每一个农民工人发放一本手册，手册详细说明了农民工应享受的基本权益，但事实上很少有人得到手册。
出于保护劳动者权益的考虑，印度对劳动力市场实施了严格的立法管制，劳动立法多而复杂，除了联邦立法，各州关于劳动问题的立法更是不计其数，且有很大差异：《劳动者报酬法》(1923)、《周假日法》(1942)、《工资法》(1936)、《最低工资法》(1948)、《分红法》(1965)。1976年，印度颁布了《废除契约劳工法》，规定所有的契约劳工都将摆脱债权人的奴役，在获得自由的同时自动清除债务。(21)除此以外，还有《工资支付补偿法》(2005)等，这是牵涉产假、童工和合同工报酬的立法。而最具影响力的是1947年通过的《产业争议法》(Industrial Disputes Act，IDA)，这部法律明确规定所有超过100人的企业，在解雇员工时，必须获得州政府的批准。而在实行民主制度的印度，政治家不可能冒着损失更多选票的风险去批准雇主要解雇员工的要求。严格的就业管制不仅扩大了政府寻求资本投入的空间，也窒息了制造业发展的空间，特别是很多低收入者因此丧失了就业和提高收入的机会。(22)
五、印度社会保障模式分析
印度独立后，在国家发展上走的是一条既不同于正统的社会主义、也不同于西方式的资本主义的“第三条道路”。1947年11月，印度国大党全国委员会发表了《第三条道路》，提出印度要建立“社会主义类型”社会的纲领，强调保障私有制，建立福利社会，保证人人机会均等和享受公平分配原则等(23)，试图把资本主义的议会民主与社会主义的经济平等思想综合起来。政治上坚持议会民主制，在经济上主张“混合经济”的政策，既鼓励公有制经济的发展，又保护私有制经济，在社会文化上坚决消除不平等。
1947年，尼赫鲁提出国家建设的重要任务是“结束贫穷、愚昧、疾病和机会不平等”。为实现这些目标，印度制定了经济计划，并把全国强有力的计划看成是经济起飞的关键。印度实行财政联邦制，财权集中于中央，这有利于集中财力解决长期困扰经济社会发展的农村贫困、失业、贱民、文盲等问题。印度拥有世界上最大规模的赤字财政，财政赤字超过GDP的10%左右，这已经形成了印度的一个传统。值得注意的是，印度政府通过财政赤字动员的资金有一部分投向了教育卫生部门。
尽管50年来印度经济社会有了较大发展，但尼赫鲁在1947年提出的目标还远远没有达到，经济增长“印度教徒的速度”近些年来才有改观。然而，影响贫困、造成机会不平等的体制性障碍仍未破除，最突出的就是土地制度，对改善乡村贫穷问题并没有显著的成效，直至近年贫穷人口才逐渐下降。
独立以来，在尼赫鲁的“不同那些代表旧秩序的人决裂”的宗旨下，印度对土地制度进行了调整。拥有大多数农民人口的印度在独立之初，透过土地改革，该贫民得到相关社会福利，最成功的例子是20世纪50年代的Zamindari Abolition，一方面从地主手中收回那些废置的土地，分给农民；另一方面对于那些边缘贫农和无土地的劳工的生计，则透过众多的合作社及国营银行，发放补贴金(24)。虽然在这种大好形势下，但因为各邦地方实力派反对，自尼赫鲁执政以来，印度政府一直无意也无力对农村土地制度进行根本性改革。对农村严重的贫困问题更多地采取以增加就业为核心的农村综合发展计划。(25)至于教育、卫生等方面资源分配不合理造成的机会不平等甚至有扩大的趋势（见表5）。
（一）社会保障覆盖面狭窄的原因
新工业主义者比较强调人口、经济因素的影响，认为一个国家的社会保障制度与其人口结构和经济发展水平相关。由于工业化带来的科学技术的进步和受教育水平的提高，老年人口所占比例会增加，对养老金的需求也会增加，而公共养老保险的建立和扩面是以经济增长为前提的。(26)国际证据也表明，正规养老金体制下的覆盖范围和一个经济体的收入水平存在着很高的相关性。
在人类发展历史上，发达国家和新兴工业化国家的人口经历了从“高出生率、高死亡率和低自然增长率”到“高出生率、低死亡率和高自然增长率”再到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”的转变。(27)据此，我们大概可以认为，印度正处于从“高出生率、高死亡率和低自然增长率”到“高出生率、低死亡率和高自然增长率”阶段。在这种人口结构下，对养老金的需求会增加，但老年风险对整个经济社会体系冲击不大，建立社会化的老年保障体系的要求不那么迫切，这可能是印度社会保障覆盖面窄的一个原因。
第二个可能的因素是产业结构。一般认为，工业化以及由此带来的社会风险是建立正规社会保障制度的动因，虽然社会保障发展进度与工业化程度并不完全匹配，比如最早的社会保障计划诞生于德国而不是当时最发达的英国，但总体来说，工业化是现代社会保障制度建立的必要条件之一。2006年，印度第一、第二、第三产业比例分别为17.5%、27.7%、54.7%，第一产业比例高于中国(11.9%)、俄罗斯(5.6%)、巴西(5.1%)，介于中、低收入国家(10.5%)和低收入国家之间(20.4%)。从总体上说，印度尚处在工业化、城市化的初期阶段，传统的农业社会结构还没有受到根本的冲击（见表6）。
与产业结构相联系的就业结构也是社会保障覆盖面窄的一个重要原因（见表7）。近些年印度经济增长速度虽快，其产业结构的特征却是制约就业的一个重要因素。农业仍然是吸纳劳动力最多的行业，2004年农业部门就业人数比例达52.06%。三产比重虽超过50%，但其吸纳劳动力就业却十分有限。印度的第三产业以软件业为重，其软件出口仅次于美国。发达的软件业固然是印度的一个优势，但软件业是高科技行业，在劳动力就业的问题上难有作为。1960-1995年，制造业占GDP的比重从13%仅仅增加到18%，缓慢的城市化进程和落后的制造业极大地制约着贫困人口的就业。
值得注意的是，在就业类型构成中，只有26.02%的劳动力是有稳定收入的工薪者，有65.57%的劳动者以自雇形式就业，8.4%的劳动者是临时工，这种就业特征对印度社会保障制度建设有着重要影响（见表8）。社会保障计划是建立在正规就业基础上的制度安排，而那些以临时工、自雇等形式就业的劳动者基本特点是收入低、工作不稳定、无常规收入、频繁失业、流动性强、文化水平低等，很难被社会保障制度覆盖。
事实上，印度的几大社会保障项目长期以来只覆盖了占全国劳动力7%的有组织部门的就业人员。一些地方试图把农业工人纳入到社会保障制度中来，但很难推广。一是农村工人的相当部分报酬是以实物的形式支付的，因此很难制定保费缴纳办法；二是农村工人普遍收入较低，无力支付。另外，印度农村基层一直就缺乏养老保障的管理机构。(28)
有组织部门就业人员数量不仅偏少，而且主要集中在公共部门（见表9）。近些年来，有组织部门就业的人数增长缓慢，甚至出现了减少的趋势，使得印度进一步扩大社会保障覆盖面的空间较小。目前印度正在推行非组织部门就业工人的社会保障计划试图改善这一局面，具体运作情况有待进一步观察。
（二）公共选择与社会保障
从整个亚洲范围看，殖民地时期印度建立的社会保障计划是比较超前的，但后来的发展停滞了。从整体上看，印度现有的社会保障体系很不完善，特别是社会保障计划的覆盖面没有实质性的扩大，非正规的、以家庭为基础的养老制度还发挥着主导作用，目前不超过10%的覆盖面使得该国社会保障制度发挥社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”的作用十分有限。一个国家的社会保障制度并不是完全独立于社会政治经济体制之外的制度安排，而是与一个国家的政治经济制度密切相关，因此应在更广泛的背景下对印度社会保障模式进行分析。
社会保障作为政府发起的一项社会计划，理应进入公共选择领域，对于印度这样的民主国家尤其如此。在解释社会保障与公共选择的关系上，不同的理论流派侧重点有所不同，社会民主论者将社会保障的计划产生归结为劳资斗争；新马克思主义者则认为社会控制是建立社会保障计划的动因；新多元主义论者强调利益集团在社会保障计划中的作用，是利益集团之间较量的结果，是政治实力较强的阶层得到较好的收益。(29)
这些解释都有一定的合理性，但对于印度的情况还需要具体分析。首先看劳工组织在社会保障立法中的地位和作用，与主流理论分析不同的是，印度早期社会保障计划的出台更多地被看做殖民当局控制劳工的企图而不是劳工运动的压力。早在殖民时期工业化萌芽的时候，印度劳工运动即开始兴起，但早期工会组织分散、规模小、竞争激烈(30)，很难在社会保障政策制定上发挥积极作用。另外，参加工会的多是就业稳定、收入较高的工人，而最需要政府救助的贫困工人无法表达他们的权益诉求。因此，总的来说，劳工组织在印度早期社会保障立法中发挥的作用微乎其微。尤其要指出的是，在很长一段时期里，印度劳工运动是作为民族独立斗争而不是阶级斗争的一部分，大多数劳工被鼓动起来反抗殖民者的压迫，他们被告知殖民当局建立社会保障计划是基于控制劳工的企图，于是抵制社会保障立法构成了反对殖民统治的重要组成部分，这也能解释为什么从1923年到印度独立基本上没有新的社会保障计划出台。反殖民斗争构成了印度劳工组织的一种历史传统，即使独立后，印度劳工组织仍然呈现出维护国家利益而不是阶级利益的特征，比如1920年成立的全印行业工会是印度第一个全国规模的劳工组织，但该组织更像是一个控制劳工的组织，该工会领袖认为工人应支持促进国家利益最大化的政策而不是单纯追求自身的短期利益。(31)
影响公众参与社会保障决策的还有基层民主的发育程度。印度基层民主十分薄弱，高度集权是印度的一个传统。以农村为例，潘查亚特是古印度的一种村社基层组织形式，按照马克思的说法，“这些小小的公社身上带着种姓划分和奴隶制度的标记”。(32)潘查亚特在英国殖民时期被破坏，印度政府于1958年恢复了潘查亚特制度，并建立了县、区、村三级乡村自治组织。1992年，印度国会通过第73号和第74号宪法修正案，确立了印度的县、区、村三级自治制度。根据宪法规定，村民大会直接选举代表组成村潘查亚特，由若干村潘查亚特组成区潘查亚特，由全县的区潘查亚特组成县潘查亚特。村潘查亚特是最活跃的一个层级，其主要职能有：(1)准备年度计划；(2)准备和实施年度预算；(3)改良农业、园艺、畜牧、家禽、乳制品、渔业、纺织等；(4)供给饮用水；(5)分配住房地点；(6)执行各种中央主持的关于减贫、社会发展和家庭福利的项目；(7)提高成人识字率、确保义务教育阶段的入学率和出勤率；(8)农村供水和卫生；(9)监督公共医疗中心的运行；(10)监督公共分配系统。(33)该法案还规定了妇女、贱民在潘查亚特中所占的比例。最近印度推行的“全国农村健康计划”试图在村潘查亚特基础上建立妇女健康自治委员会，由妇女积极分子加强基层预防保健工作。
从形式上看，村级民主自治制度比较健全，但基层民主不可能一夜之间实现。事实上，弱势群体在潘查亚特中的参与率还比较低，他们的合法诉求很难被反映上来。绿色革命后，农村的收入差距迅速扩大，也使代表富农利益的人民党的势力越来越大，并在20世纪70年代末期在印度中央政府执政，打破了国大党长期一党执政的局面。在印度，占农村人口近1/5的小型农场的私营农场主影响力不断扩大，而且往往能集体联合起来，支持能代表他们利益的候选人。
从根本上讲，公众对社会保障决策的参与程度主要还是受自身能力、水平特别是受教育程度的影响，而这些与教育体制密切相关。印度政府在1986年颁布的《国家教育政策》中指出：人力资源是第一资源，教育产业是战略产业。规定到21世纪初，为所有14岁以上儿童提供免费义务教育，政府对教育的投入应占国内生产总值的6%，其中一半用于初等教育。但这一目标远没有实现，虽然印度高等教育在发展中国家中堪称典范，每年培养出大约30万名工程师和250万名大学毕业生，但与之形成鲜明比较的是，印度在发展基础教育和中等教育方面的态度十分消极。印度对初级教育的忽视一方面是因为缺少支持基础教育的政治压力——最需要基础教育的弱势群体在公共政策制定中仅有微弱的影响力；另一方面，支持高等教育的压力集团在给予高等教育优先权上有强大的力量。(34)其直接后果就是印度整体识字和受教育水平低下。据世界银行估计，未来一段时期，印度的文盲人口将构成世界文盲总人数的54%。(35)
识字率虽然不是有效参与政治进程的必要条件，但却是积极参政的有力工具。比较分析发现，在教育比较发达的邦，弱势群体比较有效地把自身需求提到政治议程中，能够要求政府在教育、卫生保健、社会保障领域积极介入。而在教育落后的邦里，压倒性的议题是对特权阶级和种姓制度的关注，很少会把时间花在教育、医疗、失业、健康等问题上，中上阶层群体的需求更受到强烈的关注。(36)
（三）对印度公积金模式的分析
从世界范围看，采取预筹积累的方式提供养老保障的国家并不多，主要是非洲和亚洲的前英属殖民地国家，比如新加坡、印度尼西亚、马来西亚等，而且数量还在减少。其中规模最大的就是印度的雇员公积金计划(EPF)，覆盖了2000多万人，而名气最大的是新加坡的中央公积金计划，但只覆盖了100多万人。不过印度雇员公积金计划的资产仅占GDP的4%，远低于同样实行公积金制度的新加坡(55.6%)和马来西亚(55.7%)。
印度在独立之初为什么采取公积金模式？为什么在1995年又引进了部分积累的待遇确定的养老金计划？这些问题对于新加坡等采取公积金模式的国家也适用，值得深入研究。一般认为，社会保险适用于工业化程度较高的国家，欠发达国家一般采取积累基金制。但这并不构成一个惯例，经济发展落后不是主要原因，至少印度的邻国巴基斯坦在独立的时候就是采取社会保险模式。
根据约翰B·威廉姆森和弗雷德C·帕姆佩尔的分析，印度当时决定采取公积金的模式主要是受到英国殖民统治历史、经济发展水平低下、投资资金稀缺、国家预算紧张以及担心腐败等因素的影响。另外，印度在民族、宗教及语言等方面的多样性也是国家长期实行公积金制度而不是社会保险制度的原因之一，因为社会保险强调的“风险共担”以及对低收入者提供较好回报率在单一社会里更容易受到广泛支持。(37)另外，一个比较普遍性的规律是，在人口结构较年轻、公共养老保险制度不成熟的国家，公共养老保险的盈余会被用来资助公共物品。(38)这也能解释为什么积累资金为印度提供了重要的投资来源，促进了一些长期性经济建设项目的发展。但其弊端也是明显的，公共管理的养老基金大部分投资于政府债券，在近些年经济高速增长的背景下，其收益率明显偏低。与之形成鲜明对比的是，印度贫困家庭向高利贷者和非正规信贷网络获得生产资本的年利率是50%。(39)
至于1995年引进部分积累的待遇确定项目，主要考虑是提高对老年收入的保障程度，但这一计划在推行中遇到了一些阻力，并不得不做出妥协。特别是雇员对政府管理养老基金表示担心，希望自己管理。不过从获得安全可靠的养老金角度考虑，新计划还是得到了雇员代表的支持，因而得以顺利实施。(40)
纵观印度成立于1952年的缴费确定型的雇员公积金计划(EPF)、1976年成立的雇员投资挂钩储蓄保险计划(EDLI)，以及成立于1995年的待遇确定型的雇员退休金计划(EPS)，都只是针对雇用多于20人的私人企业，受惠人数则只覆盖达344000人（见表10）。不过，从积金累积的速度来看，将来印度的养老保障会有一定的改善。(41)
六、印度社会保障制度前景及展望
尽管印度社会保障体系很不健全，特别是急需扩面，而覆盖面能否扩大将取决于印度能否以合理的速度高速发展(6%～7%)，还取决于雇佣劳动力弹性的增加。(42)应该说目前支撑该国社会保障制度发展的有利因素在增多。印度经济正处于起飞阶段，发展前景良好，人口年龄结构较轻，快速推进的工业化、城市化，这些都为印度将社会保障制度覆盖到更多人群提供了有利条件。事实上，本届印度政府正在往这方面积极努力，有关进展需要继续观察。
在不断扩大社会保障覆盖面的同时，科学设计、合理选择制度模式也非常关键。目前，席卷全球的社会保障改革在很大程度上是对传统社会保障制度某些弊端进行纠正，对印度这样的新兴国家而言，一方面可以吸取国外经验教训减少制度成本，另一方面也需要对自身制度进行科学分析。实际上，印度目前覆盖面较窄的公积金体系也存在诸多问题，除了上文谈到的基金投资手段不合理的弊病外，还有退休年龄太低、鼓励提前退休、公积金提前提取等都会影响制度的可持续发展，尤其是本地政府公务员的退休金计划则无须雇员供款，只由政府直接由税收拨款。不过，印度政府在公务员退休金的支出由1994/1995年的930亿卢比，上升至1999/2000年度的3300亿卢比。此外，除退休金计划之外，还补充有一笔国家拨款的一般公积金计划(GFP)，政府雇员可以薪酬的6%作供款，该计划的累积供款也用作向政府贷款收取利息的。因此，印度需要在下一步的改革中进一步完善制度。(43)
继20世纪90年代实行第一轮经济改革以来，目前印度已经进入了第二轮经济改革，改革的重点是国有企业、劳动力市场、土地市场、养老金。预计随着印度资本市场的不断完善和私营养老金计划的迅速发展，印度的补充社会保障也会发挥越来越重要的作用。从总体上说，印度还是一个经济发展落后和劳动力素质很低的国家，充分就业和消除贫困是一个长期的任务。要调整产业结构，优先发展制造业和劳动密集型产业，大规模增加就业，使大众分享经济增长的好处。
除了正规社会保障制度的建立值得关注外，尼赫鲁当年强调的消除“机会不平等”到今天仍然有现实意义。尽管印度政府目前推动自由化改革的决心很大，但限制印度经济社会发展的不仅有官僚政治，还有文盲、营养不良、不健康及社会不平等。近些年来，印度人口健康有了很大改善。从1951年至1991年的40年间，印度年龄高于60岁的老龄人口则由1980万人，增加至5670万人。世界银行预计印度在1996年至2016年的20年之间，老龄人口会双倍增长，由6230万人上升至1.129亿人。(44)
但与同类国家相比，差距还很明显，比如婴儿死亡率高达56.0%。（见表11）。如果我们采取一种广义的经济发展，以社会机会的扩大来表示发展，这些社会机会是与某些基本能力——识字和教育、基本健康、社会保障、性别平等、土地所有权和地方民主有关的能力，(45)那么印度除了要进一步放宽对经济的控制、利用市场机制外，还需要积极进行社会改革——教育、医疗保健、土地改革。事实上，印度各邦的发展基础有相当差距，有一些高收入的邦如旁遮普邦(Punjab)、古吉拉特邦(Gujarat)、哈里亚纳邦(Haryana)及马哈拉施特拉邦(Maharashtra)，等等，也有一些中等收入的邦如卡拉拉邦(Kerala)、泰米尔纳德邦(Tamil Nadi)都表现出高认字率、低出生死亡率的不同的社会发展道路(46)，这正好反映出印度要全面改善国内不平衡的发展，也必须要再加大力度去进行改革了。
注释：
①约翰B·威廉姆森，弗雷德C·帕姆佩尔著.养老保险比较分析.马胜杰，刘艳红，赵陵译.北京：法律出版社，2002.243
②③Social Security Programs throughout the World:Asia and the Pacific,2006.http://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2006-2007/asia/index.html
④OECD.养老金趋势与挑战.董克用，邢伟等译.北京：中国发展出版社，2007.58-59
⑤Whitehead,Clive.The historiography of British imperial education policy,Part I:India.History of Education,May2005,Vol.34 Issue 3,pp.315-324
⑥王丹.印度的社会保障措施.南亚之窗.2002,6:12
⑦王晓丹.印度国家人口政策.当代亚太.2003,2:59
⑧李卫.不断改进服务的印度医疗体系.中国社会报，2005-04-06
⑨Health Information of India (2004),Central Bureau of Health Intelligence,Directorate General of Health Services,Ministry of Health & Family Welfare,Government of India
⑩葛延风，贡森等. 中国医改：问题 根源 出路. 中国发展出版社，2007.767
(11)石光，雷海潮.印度卫生体制面临的挑战与改革——印度卫生保健体制考察报告之二.中国卫生经济.2008,9:96
(12)WHO：2008年世界卫生报告.http://www.who.int/zh/
(13)王天意.印度乡村治理考察报告.转轨通讯.2006,2:26
(14)Kuruvilla,Sarosh,& Liu Mingwei.Health security for the rural poor? A case study of a health insurance scheme for rural farmers and peasants in India.International Social Security Review,Oct-Dec2007,Vol.60 Issue 4,pp.3-20.
(15)根据有关法律，已经建立信托基金，并且可以提供与雇员公积金制度相同待遇的企业，可以不向雇员公积金制度缴费，但仍然要遵循雇员公积金组织规定的投资方针。
(16)转引自：李芳，刘沁秋.印度——在第三条道路上踯躅.成都：四川人民出版社，2002.43
(17)柴明达尔是指包税人或中间人地主阶级，这些人拥有大量土地，除向政府交纳固定的田赋外，可以任意收取高额地租。
(18)陈继东.印度的就业政策措施与社会保障体系.南亚研究季刊.2002,2:41
(19)陈继东.印度的就业政策措施与社会保障体系.南亚研究季刊.2002,2:37
(20)孙培钧.印度失业问题浅析.南亚研究季刊.2004,4:14
(21)契约劳工是印度社会中一种丑恶的社会现象，主要是当穷人向高利贷者借钱而无法偿还时，就成了放贷者的“契约工”，若终身不能还清债务，就成了放贷者的“奴隶”。参见王晓丹.印度社会观察.北京：世界知识出版社，2007.175
(22)王一江.印度为什么落后.经济观察报，2006-12-18
(23)曹小冰.印度特色的政党和政党政治.北京：当代世界出版社，2005.176
(24)Lele,Amod.State Hindutva and Singapore Confucianism as responses to the decline of the welfare state.Asian Studies Review,Sep2004,Vol.28 Issue 3,pp.272
(25)孙培均，张敏秋，于海莲.印度从“半管制”走向市场化.武汉：武汉出版社，1994.11-13
(26)魏加宁等.养老保险与金融市场.北京：中国金融出版社，2002.22
(27)封进.人口转变、社会保障与经济发展.上海：上海人民出版社，2005.27
(28)约翰B·威廉姆森，弗雷德C·帕姆佩尔.养老保险比较分析.马胜杰，刘艳红，赵陵译.北京：法律出版社，2002.251-252
(29)魏加宁等.养老保险与金融市场.北京：中国金融出版社，2002.22-23
(30)根据印度法律，7个人就可以组成工会，很多人频繁更换工会，有的参加不止一个工会。
(31)约翰B·威廉姆森，弗雷德C·帕姆佩尔.养老保险比较分析.马胜杰，刘艳红，赵陵译.北京：法律出版社，2002.239
(32)马克思.不列颠在印度的统治.马克思恩格斯全集（第九卷）.北京：人民出版社，1961.149
(33)丁开杰，刘合光.印度农村公共品供给体制研究.当代亚太.2006,6
(34)阿玛蒂亚·森，让·德雷兹.印度：经济发展与社会机会.黄飞君译.北京：社会科学文献出版社，2006.10
(35)孙培均.印度国情与综合国力.北京：中国城市出版社，2001.26
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(46)Adams,John.India's Economic Growth:How Fast? How Wide? How Deep?.India Review,Apr2002,Vol.1 Issue 2,pp.23
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