财政分权中的中央集中度：评价、问题与改革，本文主要内容关键词为：集中度论文,财政论文,评价论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
以1956年Tiebout发表《地方支出的纯理论》为标志，财政分权理论开始出现在公共财政理论中。倡导财政分权理论者认为，最接近居民的一级政府能更好地调整预算以适应居民的偏好，从而能够更好地对辖区居民偏好进行回应和提供一揽子公共产品。因此，在公共品的供给问题上，向地方政府转移财政收入和支出权力可以解决困扰中央政府的信息缺损问题，并由此保证地方财政收支的效率状态。[1-2]然而，需要注意的是，这一模型的一个可能后果是富有社区的基本公共服务支出将远远超过贫穷社区，而且，与贫穷社区相比，富裕社区能够以更低的税收价格提供高水平的公共服务。这再次凸出了效率和公平之间的相互抵消关系，也引起人们对财政分权中的中央调节能力的强烈关注。需要指出的是，中央调节能力的实现需要一定的中央财力集中度来支撑。因此，合意的中央集中度是发挥中央调节能力的必然要求。中央集中度通常用中央集中的财政收入占全国财政收入的比重来衡量，按照实施财政分权国家发挥中央调节能力的通行做法，中央政府(或联邦政府)在初次收入分配中往往收大于支，形成财力剩余；而省(或州)及地方政府则是收小于支，存在财力缺口。然后，中央(或联邦)政府将一定的财力剩余通过转移支付的方式补助给存在财力缺口的省(或州)及地方政府。[3]这种“先集中，后补助”的财力调节方式，是坚持财政分权的效率导向又兼顾中央的调节能力，缩小地区间公共服务差异的必然选择。
1994年我国实施分税制后的中央集中度成为人们争论的焦点问题。一些学者、媒体和地方政府普遍认为集中度过高，并把县乡财政困难归咎于此；中央政府则认为，中央对收入的集中度并不高，未达到分税制推出时的目标值(60%)，从而影响了均衡性转移支付的扩大。[4]本文认为，以往文献没有对中央集中度口径做出区分，是导致人们对中央集中度高低产生分歧的重要原因。分税制改革使得一般预算收入中央集中度大为提高，由此大大压缩了地方政府的一般预算收入空间；在地方承担繁重事权和政绩考评的压力下，追求非预算收入的增加就成为地方政府在现有条件和环境下的理性选择，地方非预算收入的增加最终导致在全部财力分割中的中央集中度的下降，而且地方在追求非预算收入过程中所引发的一系列经济社会问题，使中央和地方的现有财力划分模式问题不能持续。因此，重塑中央和地方的财政分配关系，从而建立健康均衡的中央集中度迫在眉睫。
二、财政分权对中央集中度的影响分析
(一)不同财政分权类型对中央集中度的影响
财政分权一般被界定为有关财政决策制定权下移到次级政府的过程。通常认为，财政决策权包括收入筹集、支出安排以及对收支的管理控制权力，根据上述内容要素的不同组合，财政分权可分为三种不同的类型。[5]第一种形式的财政分权是不伴随权力下放的财政代理，中央政府只是赋予其任命的地方政府贯彻执行财政政策的权力，但地方政府不具有制订计划和选择政策的权力。在这种类型的分权结构下，地方政府是作为中央政府的分支机构存在，本身没有任何自主权，因此，征哪些税、安排哪些支出以及收支政策完全都由中央做出，地方只是负责执行。第二种形式是委派制。在委派制下，地方选举出的政府被授予提供大多数公共品的责任，但其收支行为要受到高层级政府的规制。第三种形式是权力下放。权力下放的过程是地方选举出的政府在他们独有的政策执行领域内的完全的收支自治。我国是一个单一制集权国家，财政分权鲜明地体现出地方是中央政府行政代理的角色，地方本身并不具备收支的自主权。因为地方政府的官员不是由当地选民选举出来的，而是由上级任命的。政府间关系是实行下管一级的体制，即中央决定31个省(市)的财政关系，每一个省(市)自主决定本省(市)与省内地市的财政关系，每一地市再决定与所辖县的关系，最后县一级政府决定与乡镇的财政关系。因此，一级政府的权力范围、自主程度都是由上级政府规定的。从责任关系上看，下级政府也是向上级政府负责；从决策权来看，无论分权决策的做出还是撤回都不必经次级政府同意。因此，即使分权后，最终决策制定权仍然保留在上级政府那里。[6]所以，我国的财政分权从决策权、责任关系到官员任命多方面确保了中央财政控制力的绝对主导地位。
我国的财政分权具有一定特殊性。在处于体制转轨和增长的双重压力下，如何刺激地方政府发展经济的积极性和主动性对整体经济发展极为关键。正如世界银行所言，尽管中央政府确定分税制的宽泛轮廓，但它仅与各省(市)直接打交道。例如，它设置了与各省(市)收入分享的规则；接着，各省(市)分别与其下辖市确定了分享体系，市再与县确定分享规则，这样依次进行。支出的划分同样如此。因此，尽管我国是单一制政府体系，但这些制度安排却使其具有强烈的联邦制特征。[7]同样，Qian和Weingast(1996)在分析我国的财政分权时也注意到，我国的分权不是简单地把中央政府的权力下放到地方政府，而是在中央对地方分权的基础上赋予地方政府发展经济的责任和自主权，因此，我国的财政分权是一种特殊的分权类型。[8]这种特殊性同样对中央财政集中度产生了重要影响，使中央财力的强弱不仅取决于中央政府在一般预算收入(正式收入)划分上的主导地位，也与地方政府在一般预算收入之外(非正式收入)的财力获取中的机会和策略有密切的关系。因此，中央的财政集中度水平最终取决于上述两个方面的收入加总和对比。
(二)财政分权中的财力与事权的关系
财政分权涉及政府间事权、财权和财力等财政关系的处理。事权可以定义为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和支出职责。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力，包括税权、费权和债权，形成自筹的财力。财力则是指一级政府可支配的财政资源，包括通过行使财权获得的自筹收入和上级转移支付与返还。在多级政府体制下，政府间事权划分的基本依据是受益范围原则与效率原则，而财权配置遵循的是税种的基本属性，不同的原则和标准决定了“财权与事权相匹配”会面临一些困难。但在明确政府间事权划分的基础上划分财政收入，再通过转移支付等手段补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”相对比较容易。从此角度说，研究中央财力集中度应建立在中央和地方事权合理划分的基础上。如果中央和地方事权划分不清，那么中央集中度的评价和转移支付的运用就会失去标准。
三、1994年后的中央集中度及其评价
(一)中央集中度的衡量标准及水平判断
中央集中度衡量的是中央财政收入占全国财政收入的比重。由于我国的财政收入(既包括中央，也包括地方)有一般预算收入、可支配财政收入以及全口径财政收入之分，与此相对应，中央集中度也有三种不同的衡量口径。
1.一般预算收入中央集中度
1994年的分税制改革，基于提高中央一般预算收入比重的目的，部分大宗税种上划中央，同时还集中了增值税增量和所得税增量部分。因此，1994年以来一般预算收入中央集中度大幅度提高，1994年为56%，1995年52%，2011年为49.9%。1994-2011年一般预算收入中央集中度基本稳定在49%～56%的区间。[9]可以说，分税制改革后，中央集中度提高的目标基本实现，略低于改革前对中央集中度60%的预期。
2.实际中央集中度
实际中央集中度=中央可支配收入/全国一般预算收入=(中央一般预算收入-对地方的税收返还)/全国一般预算收入
由于一般预算收入中包含体制规定的对地方的税收返还资金(这部分资金中央并不能实际支配)，因此，从中央一般预算收入中扣除税收返还后才是中央的实际可支配财力，由此形成中央集中度的第二个口径——实际中央集中度，1994年这一比重为21%，1995年为22%，此后逐年增长，2011年为44%。
3.全口径中央集中度
全口径中央集中度=中央全部财力/全国总财力=(中央一般预算收入+中央国有资本经营收入+中央政府性基金收入)/(全国一般预算收入+中央地方国有资本经营收入+中央地方政府性基金收入)
从国际比较来看，由于我国的财政收入(一般预算收入)仅仅是政府收入的一个重要部分，并非全部，因此，一般预算收入中央集中度和实际中央集中度都不能准确地反映中央与地方在全部财力中的分割，也不能直接与发达国家进行比较。所以，需要在中央一般预算收入的基础上，将中央国有资本经营收入、中央政府性基金收入等非预算收入计算在内，从而得到中央集中度的第三个口径——全口径中央集中度。这里我们计算了2007-2011年的这一比重，分别是54%、53%、45%、39%和38%，呈逐年下降的趋势。[10]
从图1的三种中央集中度的数量关系上看，一般预算收入中央集中度最高，实际中央集中度次之，全口径中央集中度最低。由于税收返还的增量递减机制的影响，税收返还在不断增长的财政收入中的占比越来越低，因此，1994年后一般预算收入中央集中度与实际中央集中度的差距不断缩小，由1994年相差35个百分点降低到2011年的5个百分点。
数据来源：根据《财政年鉴(1995-2010)》计算而来；2010-2011年数据来源于http://www.mof.gov.cn.
图1 1994-2011年中央财政收入及集中度情况
从全口径中央集中度来看，除2007年和2008年与一般预算收入中央集中度持平和略高以外，2009年、2010年和2011年都低于一般预算收入中央集中度和实际中央集中度。联系到全口径财政收入不仅包括一般预算收入，而且还包括非预算财政收入的事实。可以推测的是，分税制改革使得一般预算收入中央集中度大为提高，由此大大压缩了地方政府的一般预算收入空间。那么，加大对非预算收入的征收就成为地方政府突破一般预算收入限制的理性选择。因此，近几年来，一般预算收入之外的地方财力大增应是上述全口径中央集中度下降的根本原因。
从发达国家的中央集中度来看，2005年英国为91.3%，法国85.4%，澳大利亚74.4%，德国66.7%，日本60%，美国55.8%，加拿大47.3%。[9]我国的全口径中央集中度除了2007年的54%和2008年的53%水平较高以外，近几年的中央集中度主要在38%～45%。与发达国家相比，我国的中央集中度显然是处于较低水平。
中央财政收入比重多少为宜，国际上并无统一的参照。但总体上看，无论是发展中国家还是成熟的市场经济国家，中央财政收入比重相对地方收入所占份额较大，通常在60%以上，远高于目前我国的水平。中央财政收入的比重相对较高主要有两个原因：一是按照税收的内在属性，一般将税基流动性较强、地区间分布不均衡、收入变化具有周期性或波动性较强以及税负易转嫁的税种作为中央收入，客观上形成中央收入比重较高的格局；二是中央政府在政府间初次分配时占有较大份额，有利于强化中央政府的权威，实施宏观调控以及调节地区间差距等。
(二)中央集中度与事权划分
伴随1994年分税制后中央财力水平的提高，中央和地方在一般预算收入初次分配的配置基本稳定在对半分的状态。但从各自承担的事权和相应的支出来看，却与收入配置有很大的差距。1994年以来，中央支出比重除个别年份有所增长以外，其他年份都在30%以下，近几年更是低于20%的水平，如图2所示。中央一般预算收入占全国收入的一半左右，而在全国的支出中仅占到不足20%。显然，从财力与事权比较的角度来看，中央集中度是比较高的。1994年分税制改革呈现出典型的财力集中、事权分散的特征。那么，是什么原因造成我国的省和省以下地方政府的支出比重如此之高？本文认为，这与我国政府间职能配置以及相应的事权划分有直接关系。
数据来源：根据《财政年鉴(1994-2010)》计算而来；2010-2011年数据来源于http://www.mof.gov.cn.
图2 1993-2011年中央与地方一般预算支出的比重情况
总体而言，与发达国家的次级政府一样，我国的省和省以下地方政府首先要承担公共服务的职能。除此之外，还要在经济调节、市场监管、社会管理方面发挥特别重要的作用，尤其是政府绩效考评的压力使得经济增长的任务很重，因此，支出责任大大超越发达国家，此其一。其二，地方事权之多也与中央和地方的事权划分方式有关。一般而言，中央政府的专有职能，如国防外交，按照“中央决策、中央执行”的方式运行，与地方政府关系不大，而这部分职能为数不多。中央和地方的共有职能，如教育、卫生医疗、就业、环保等事务，通常按照“中央部门决策、地方部门执行、中央垂直机构督办”的方式运行，与地方政府联系比较紧密，这部分职能占政府职能的大多数。因此，这种“中央决策、地方执行”的事权划分方式必然使地方政府承担更多的支出责任。[10]其三，中央与地方的一些事权划分不适宜。下级政府在部分领域承担了应由上级政府承担的事权，从而加重了地方事权负担。例如，界河航道的管理与养护属于中央政府，但执行中地方承担了一部分支出，中央虽安排专款给予了支持，但难以弥补实际的支出需求；国家安全责任在中央，但各省(市、区)、大部分市以及少数县都设有国家安全机关，地方财政也安排了部分支出；养老保险宜由中央统筹，但目前主要由市县统筹。此外，有些事权虽然有明确分工，但执行中调整随意性较大，如上级政府往往以给项目、加资金为条件，搞评比达标，要求地方设置对口机构等，给地方增加事权负担。
四、地方增收与中央集中度的下降
分税制改革后，中央在一般预算收入分配中得大头，地方在财力小、事权多的压力下，如何突破收入的困境成为考验地方政府的重要难题。为此，地方政府选择了全面出击的策略：在主阵地——税收领域加大征税力度，提高税收增长率，确保税收任务完成；在辅阵地——非税领域，利用非税收入的灵活性和自由裁量权，着力突破；在自留地——非预算收入领域，抓住城市化机会，做大土地财政；在灰色领域——变相债务融资，解决经济发展所需资金。正是地方的全方位增收，导致了全口径中央集中度的下降，同时也带来了一系列严重的经济社会问题。
(一)地方指标式税收增长
我国的税收连续18年以GDP两倍以上的速度增长，地方税务部门的征税努力功不可没。但问题是，我国的地方税收入并不是基于经济增长基础上的自然增长，而是任务式增长，即在省级定指标，市级在省级的基础上再加码，依次递推，层层定任务、下指标和政绩压力下出现的超常规增长。在地方财政缺乏主体税种的不利条件下，这种任务式增长大大壮大了地方财力，由此也就不难理解图3所反映出的地方收入增长率高于中央收入增长率的事实。这也正是在地方加大税收征管的背景下，2011年地方一般预算收入规模开始超过中央收入规模。当然，地方为了顺利完成税收增长任务，使出了浑身解数。
数据来源：根据《财政年鉴(1995-2010)》计算而来；2010-2011年数据来源于http://www.mof.gov.cn.
图3 1994-2011年中央与地方收入规模及增长率比较
“引税”是地方政府动用税收优惠等各种手段来吸引外来投资、拓展本地税源，依此增加税收收入的行为。在地方政府税收任务压力和收入最大化的目标驱动下，地方政府热衷于通过“引税”与周边地区进行税源竞争，增加税收收入。如吸引企业总部落户、放宽外商投资企业的设立审查标准、不严格执行增值税一般纳税人的认定标准、随意减免或停征地方税、对企业实行“包税”、以各种名义即征即返或先征后返“空转”税收等，不一而足。这种暂时的税收优惠政策给企业带来的是短期利润增加，但长此以往会助长企业依赖税收优惠的惰性。更为最严重的是,“引税”现象所引发的地方政府之间的税收恶性竞争和经济秩序的无序和混乱，最终会影响市场经济体制的确立和完善。
2.突击征税
据媒体报道，2012年6月6日，在“人人想收入、人人抓收入”的口号激励下，甘肃省某地税局大干20天，向完成“双过半”(时间过半、任务过半)发起全面冲刺。[11]到6月28日，增加税收6448万元，完成“双过半”任务。该县上半年的各项税收收入20203万元，短短20天，征了上半年32%的税。令人担忧的是，类似的场景在不少的地方不断复制。
3.征过头税
据报道，2012年温州一些经济条件名列前茅的区县的财政收入增长指标接近20%。[12]“要完成任务，只能严征管，催缴往年欠税。”在税收任务指标和地方一把手政绩考核的压力下，经济下滑期征过头税成头号增收选择。2012年7月浙江省人大财经委的调研报告指出，上半年温州规模以上工业企业的60.43%出现减产或停产，而前5个月这些企业在利润下降19%的情况下，应缴税金总额仍增长1.9%。“挖掘”税收增收潜力，已成为地方政府在经济萧条时期完成税收任务的头等选择，在持续不断的“挖掘”税收增收潜力中，不仅税务部门与企业的关系越来越紧张，而且危害的是经济的长期可持续发展和政府的公信力。
(二)预算内非税收入的攫取
非税收入不需要与中央分享的特点以及非税收入范围广泛的优势，使得地方政府在税收收入增长受到约束的情况下，对非税收入青睐有加。非税收入不仅有名目繁多的行政事业性收费、专项收入，而且还包括各政府部门执法罚款得来的相当比重的款项。在中央政府三令五申严禁乱摊派、乱收费的压力下，许多政府部门为避免与政策的直接冲突而改变了征收费用的方式，从巧立名目的各种费税转变到以执法罚款为名获取资源。除此之外，基层政府通过各种政治压力或者交换关系迫使或诱使所管辖区域的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或其他公共设施工程捐资出力。一般说，这一情形只涉及部分实体单位，这些压力或交易不是公开进行的，甚至在表面上可能没有与政府部门直接联系在一起，所以，不太会引人注意。但据不完全估计，该规模十分可观，已成为政府预算外获取资源的一个重要来源。
从全国的情况来看，2007年非税收入占地方一般预算收入的18.3%，2008年占19%，此后稳定增长，2011年达到22%。2007年之后，非税收入的规模和结构情况如图4所示。对于非税收入的依赖，不仅表现出因经济形势严峻导致税收收入增长乏力而愈发严重，而且表现出越是经济落后的地区越是非税收入的多发区的特点。
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图4 2007-2011年非税收入规模及结构变化情况
非税收入规模的不断壮大使地方政府受限于税收增长的困境出现转机，这种通过不断地自上而下的攫取行为来突破原有的税收收入限制的“逆向软预算约束”行为对政府与社会关系产生了深刻影响。[13]首先是某一层级地方政府的自上而下的攫取行为，减轻了该级政府对上级政府的资金需求压力，这样上级政府就会顺应这一变化，即从被迫提供更多资源的传统做法转向允许下级政府向下攫取的政策。表面上看，上级政府由此摆脱了自下而上资源需求的压力，甚至可以从基层政府的攫取行为中受益。但实际上，国家政权却承担了由此产生的政治压力。例如，上级政府必须应对由于基层政府攫取行为引起的政治冲突(如上访、抗议活动)以及基层政府短期利益行为造成的长期负面后果。这样，在传统软预算约束中产生的政府上下级间财力分配的矛盾和压力，在逆向软预算约束的情形下转化为各级政府之外政府与社会的矛盾冲突。当不同地区的政府表现出类似的行为，而企业或个人无法通过正式渠道与基层政府进行讨价还价时，就有可能导致无组织的集体行为，对政治进程和社会生活产生极大的冲击。
(三)扩张非预算政府收入
缓解地方财力与事权的不对称，除了努力达成一般预算收入的增长外，扩张预算收入之外的财力来源无疑更加重要。20世纪90年代中后期以来，随着外向型工业化快速发展，我国的城市化和城镇建设用地迅猛增长，土地出让金收入随之攀升。[14]2001年我国土地出让金收入为1295.98亿元，2002年达到2416.79亿元，2003年5421.3亿元，2004年5894亿元，2005年5505亿元，2006-2008年分别达到7676.9亿元、12763.5亿元、9600亿元，2009年猛增至1.59万亿元，2010年2.9万亿元，2011年再攀升到3.15万亿元。2001-2011年我国土地出让金收入增长了24倍。从局部看，很多大城市的土地出让金收入曾一度超过其税收收入，成为当地的“第一财政”。土地出让金收入的获取不仅极大满足了地方政府摆脱一般预算收入短缺的制约，而且也成为地方政府在分权竞争中根据产业部门的不同特点来制定差异化策略的重要手段。如制造业部门缺乏区位特质性，如果对之征收过高的土地出让价格，必然会不利于招商引资。因此，地方政府通常会对制造业投资提供包括廉价土地、补贴性基础设施乃至企业所得税减免、宽松的环境政策与劳动管制在内的优惠政策，以便同其他地区展开引资竞争。[15]与制造业不同，绝大部分服务业提供的是在本地消费的非贸易性服务。由于地方政府基本垄断了本地商住用地的一级市场，有很强的价格控制能力，因此，工业用地因投资竞争而形成“全国性买方市场”，而在商住用地方面却形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府通过商住用地出让的高收入得以弥补低价出让工业用地的收入减少，这种差异化和横向补贴策略既实现了财政收益最大化目标，又维持了本地的竞争优势，可谓一举两得。但土地财政的形成和繁荣却带来了一系列的经济社会问题：首先，土地财政是以失地农民的补偿和权益损失为代价。城市化过程中过分追求土地城市化、忽视人口城市化的做法，大大影响了城市化的质量和公平性，同时也导致地价推升下的高房价。高价城市化已对城市的可持续发展造成威胁。其次，这种依赖土地的城市发展模式和以卖地收入作为地方债的偿债来源的情况，一旦土地出让金收入下降，就会影响到城市化的发展和地方政府的偿债能力，这种情况已初见端倪。
(四)变相地方债融资
2011年3-5月审计署对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行全面审计显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额超过10万亿元。其中，政府负有偿还责任的债务占62%；政府负有担保责任的或有债务占22%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占16%。[16]尽管预算法明确规定地方政府不能进行赤字预算和举借债务，但地方政府在财力不足的情况下，出于改善本地区基础设施、推动经济发展的需要，存在巨大的债务融资需求。中央政府通过两种方式缓解地方的资金供求矛盾：一是将部分国债资金转贷给地方政府使用。二是由财政部代理地方发行债券。截至2010年底，这两种方式解决的地方政府债务融资不到1万亿元，与10万亿元的实际发生额之间的缺口，都是通过地方政府间接、变相融资实现的，地方政府投融资平台就是近几年地方变相融资的主要中介方式。来自银监会的统计数据显示，在被调查银行的政府融资平台贷款中，以土地出让金收入作为第一还款来源的占35.11%，以财政收入作为第一还款来源的占22.40%，而以经营收入作为第一还款来源的仅占13.87%。因此，地方政府偿债过度依赖土地财政和财政收入存在很大的风险。
五、结论与政策建议
(一)结论
实施距今19年的分税制在提高中央一般预算收入集中度上卓有成效，但此增彼减的效果使地方政府深陷收入不足的泥潭而不能自拔。无论是主动谋求税收和非税收入的增长，还是有效利用经济增长和城市化的契机以及变相举债获取新的收入来源，都是处于增长压力下的地方政府获取了更多的预算资源而摆脱了一般预算收入划分的限制，由此也导致了全口径中央集中度的下降。地方税收入的超常规增长、非税收入的膨胀和高度依赖土地财政以及变相发债的全面增收策略不是通过向上级政府部门索取资源来进行的，而是地方政府通过“自上而下”地索取资源来突破预算限制。税负和非税负的高企、无疑加重了企业和居民的负担，而高价出售土地获取的高收益，其代价是消费者最终负担高房价；融资平台向商业银行借债，财政压力和偿债风险向商业银行转嫁。这种通过不断地“自上而下”的逆向软预算约束行为，尽管减轻了地方政府对上级政府的资金需求压力，但地方政府向下攫取的行为却使高层级政府甚至国家政权承担了由此产生的政治压力，如上级政府必须应对由于基层政府攫取行为引起的政治冲突(如上访、抗议活动)以及基层政府短期利益行为造成的长期负面后果，如金融风险加大、产能过剩的危机以及宏观经济的不稳定等。这样，在传统软预算约束中产生的政府上下级间财力分配的矛盾和压力，在逆向软预算约束的情形下转化为各级政府之外政府与社会的矛盾冲突，从而对社会经济生活产生极大的冲击。由于地方财政收入的快速增长，也使得加总起来的全国财政收入不断增长。由此影响了国民收入在政府、企业和居民三方之间的不均衡分配，直接导致了社会收入差距的进一步拉大，也成为经济进一步发展和社会转型的严重障碍。本文认为，分税制对地方一般预算收入的挤压，逼迫地方政府通过预算内和预算外全面挖掘收入潜力，但地方政府的这种收入模式难以持续。因此，中央与地方的这种脆弱的不可持续的财力均衡面临打破，建立新的稳定的财力均衡势在必行。
(二)政策建议
谋求有利于中央与地方财力健康均衡的中央集中度，应重点解决以下问题：
1.建立中央与地方利益关系的统筹协调机构——政府间关系委员会。该机构可考虑由中央政府主持，但各省不论大小、贫富，都有平等的决策参与权，不管是每省一票也好，每省两票也好，总之，凡是涉及财政资源动员与分配的决策，必须由该机构投票决定。如果中央决策过程实行这一博弈格局，就会改变以往决策方案由中央单方面决定而对地方利益反映不够的缺陷，地方政府就会增强与中央政府合作的意愿，更能体现出各方力量制衡的优势，才能使下一步的分权改革成为地方“买账”的改革。
2.合理划分中央与地方的事权
按照财力与事权相匹配的原则，政府间事权划分在前，相应的财力保证在后。根据政府层级和地位的不同，对政府间事权进行清晰和合理划分是财力划分的前提和基础。本文认为，按照国家管理和经济社会发展的需要，在不断探索和形成中央、省、县三级财政架构的基础上，应明确界定政府间的支出责任：一是将有利于统一市场形成的支出责任划归中央政府。二是适当上收部分民生支出责任，建立民生领域支出的经费保障机制。具体包括义务教育通过均衡性转移支付进行均衡，并强化地方政府保障责任；研究建立医疗卫生、社会保障、科技和农林水利等事务的中央地方经费负担机制，合理确定中央地方分担比例等。三是事关环境友好型社会建设的重大事宜，由中央负责。四是面对经济可持续发展的跨区域的重大项目包括基础设施由中央提供。五是政府间的支出责任应通过法律形式确认。
在明确政府间支出责任的基础上，进行相应的机构改革，建立中央事务执行、监督体系，减少委托事务，提高政策的一致性、合理性与有效性。除了按照支出有效性原则，将一部分事务委托地方政府具体承办、共同事务由地方政府具体管理外，中央政府事务主要通过中央本身的机构来组织实施。同时，加大对委托事务、共同事务的监督管理力度；对地方政府事务，中央的主要职责是制定标准，并通过适当方式加以督导。
3.健全地方税制，理顺政府间收入划分
一是健全地方税制，逐步建立以财产税为主体税种，以社会保障税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系，建立税收正常增长机制和确保收入质量。二是进一步清理整顿行政性收费等非税收入，严格规范政府的行政执法行为。三是改革不可持续的土地财政，提高相关土地税收的比重，由获取土地出让金收入为主转变为征收土地税收为主。四是按照全口径政府预算管理的要求，逐步将资源类收入以及石油、通讯、电视等特许经营权收入纳入中央与地方收入的划分范围。
4.规范地方融资平台，赋予地方发债权
地方融资平台在我国经济发展中发挥了巨大作用。针对实践中存在的问题，应在改进和加强管理的基础上，引导其步入规范轨道，使其健康发展，这是应该采取的态度。一是建立促进地方融资平台健康发展的相关法律体系，通过法制建设，让地方融资平台公司的设立、运行和管理都有法可依。二是进一步清理和整合现有的融资平台，建立新型的规范融资平台体系。三是逐步建立完善的风险防范体系。四是开辟多元化的融资渠道，摆脱对土地融资的依赖，鼓励平台公司更多地利用股权投资、股权融资、企业债券等方式，以提升多元化的投融资能力。
同时，从完善分税分级财政体制的角度，赋予地方政府独立的发债权。为此，要修改预算法，改变中央转贷和代理发行的做法，使地方政府能够独立发债，从而变隐性债务为显性债务。当然，加强对地方政府发债的制度和风险管理，将是开展前述工作的重要前提和保障。如慎重选择政府债的发行主体、控制债务总量和优化债务结构、建立包括债务信息统计与报告制度、债务预算制度、风险预警制度、风险准备金制度、监督管理制度等，严格地方债的风险和效益管理。
5.加强对地方政府的预算硬约束
由于我国地方官员的任命和考核是由上级政府做出的，因此，对地方政府行为的约束缺乏来自选民和公众的民主选举和政府破产的限制，对地方政府的预算硬约束主要依靠从上而下的纵向控制。这包括两个方面的内容：一方面，对地方支出超过收入而引发的偿债风险，上级政府明确表态的不援助立场有利于防范地方道德风险。另一方面，针对近些年的地方政府性基金，主要是土地出让金的征收和使用中的突出问题，严格规范管理已十分迫切。如构建土地出让金管理和储备制度，完善资金使用和全口径预算审查机制。加强全国人大以及国家审计署的审查、监督和执法力度等。
从未来发展的方向上看，健全横向监督，强化人大、政协的财政监督职能以及推进公民参与，应是建设公共财政和民生财政的关键所在。从近期来看，主要的任务有以下几方面：一是注重政府预算信息的公开，进一步提高预算信息的质量。财政预算报告、财政预算审议过程以及对财政预算执行的监督等都应公开，公开透明的财政预算报告使公众更清楚地了解到政府的钱花在了哪里、怎么花的，公众在财政预算上的知情权和参与权的落实，将会大大加强公众对政府的信任。为了让尽可能多的人能读懂预算，需要对预算文件进行通俗化和细化处理，并建立专门的公民预算，使预算更贴近民众。二是完善人大对政府预算的全过程监督，加强政协的财政监督力度。三是强化媒体监督，大力发展公民参与式预算，真正落实群众的知情权、选择权、参与权和监督权，从制度上发挥社会力量对政府财政行为的监督作用。
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