高校经济责任审计优化思路分析，本文主要内容关键词为：经济责任审计论文,思路论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、存在的问题
（一）“经济责任”内涵不完整
1999年两办颁布的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》是目前开展经济责任审计的主要依据，两个文件的第三条均对经济责任做了以下定义：“领导干部或企业领导人员任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任”，这两个定义解决了对违纪违规问题的责任认定问题，但对“有关经济活动”的解释不明确，导致实务中对经济责任内涵的理解和把握存在很大差异，一部分观点认为“有关经济活动”是指除财政财务收支活动以外，“与被审计人有关”的其他经济活动。另一部分观点认为“有关经济活动”仅限于“与财政财务收支有关”的经济活动，是财政财务收支活动的延伸。
对经济责任认识上的偏差导致目前高校经济责任审计出现两个极端，一种极端是审计内容过多，很难深入。另一个极端是把经济责任审计财务收支审计化，审计范围狭窄，难以评价领导干部的经济责任履行情况，单纯地成为查错防弊审计。
（二）经济责任审过结果公告制度尚未建立
经济责任审计结果公告是高校审计结果公告整体框架的一个分支，而目前高校审计结果公告制度尚未建立，经济责任审计结果公告也就无从谈起，高校经济责任审计若要改变现状、突破瓶颈，则必须认识到审计结果公告的重要性、迫切性，逐步建立经济责任审计结果公告制度。
《审计署审计结果公告试行办法》第四条第4款“审计结果公告内容包含有关经济责任审计结果”，现行《审计法》第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门或者社会公布审计结果”，但其是一种任意性的自由裁量行为，不具备强制约束力。我国高校审计发展不平衡，虽然个别高校尝试经济责任审计项目公示，但也持非常谨慎的态度。制度的缺失以及经济责任审计的特殊性致使绝大多数高校对经济责任审计结果公告视为雷区，不能轻易触碰，审计影响范围小，既不利于干部群众反映情况，也不利于经济责任审计质量监督，更不利于审计结果的利用。
（三）经济责任审计程序不规范
1999年两办的文件中明确规定经济责任审计程序应“先审后离”，五部委发文要求“未经审计，不得办理离任手续”。但在实践操作中，许多高校普遍存在“先任后审”的逆程序做法，审计结论作为干部任用依据的作用无从发挥。另外，经济责任审计程序操作中忽略了一些关键环节，诸如对外调查取证、召开座谈会、审计承诺等环节，这些关键程序的遗漏，不仅影响了审计质量，也加大了审计风险。
（四）缺乏完整、科学的经济责任评价体系
评价体系不科学主要表现在评价内容不确定，评价方法不科学，评价指标不完善。尤其对重大经济事项、重大投资损益的评价没有可依据的判断标准。另外，评价方法停留在定性评价阶段，审计评价往往泛泛而谈，只谈问题，对经济责任的归属采取回避的态度，不能很好地划分经济责任。定量评价中使用的指标体系不完善，而评分评价法在高校经济责任审计的研究尚不成熟，实践中更谈不上应用。
二、形成原因分析
（一）高校经济责任审计研究滞后
经济责任审计研究已逾二十年，理论界和实务界对高校经济责任审计理论研究并不多，尤其是规范性研究较少，且高校经济责任审计的研究者多为实务工作者，起步较晚，研究范围狭窄，基本以解决实务问题为主，多数为泛泛而谈，难以有效地指导实践。
在规范化建设方面，虽然教育部陆续出台了一些实施办法，如《教育系统内部审计规定》、《教育系统内部审计准则》等，但没有对经济责任审计形成完整的体系，况且这些规范、办法早已无法适应新形势的要求。因而，在高校经济责任审计实践中做法五花八门，没有一个较一致的权威标准，很不利于高校经济责任审计的健康发展。诸如经济责任的定位、经济责任审计评价体系科学化建设、审计结果公告制度建设均成为目前急需解决的问题，是决定经济责任审计质量高低的关键因素。
（二）高校审计独立性弱
1998年教育部内部审计由原国家教委审计局划归教育部财务司。这种改变促使各高校内审得到了发展，但是，随着高等教育改革的深入，高校经济活动日趋复杂、往来资金数额庞大，迫切需要一个强有力的审计主管部门来直接指导高校审计工作。而现有的教育内部审计体制已无法适应高等教育发展的新形势，很不利于教育审计地位的提高和独立性的有效发挥。教育部应审时度势、与时俱进，单独设立审计机构，配备相应的领导班子和专职审计人员，强化内部审计监督机制，从领导关系上理顺内部审计体制，才能积极应对新变化。
从组织的独立性分析，高校审计部门在组织结构中属于辅助职能部门，在行政一把手的领导下开展工作，向其汇报工作。目前，大部分高校已设立了独立的审计机构，但仍有少数高校由于受学校规模、编制限制，通常与纪检、监察合署办公。虽然大多数高校制定了各自的《内部审计工作规定》等行政文件，书面确立了内审部门的地位，但由于部门负责人和主管校领导的频繁变更，业务报告路径经常变化，致使审计部门独立性受到影响和削弱。从个人独立性分析，经济责任审计中审计人员不可避免地受到本单位利益关系的牵扯、复杂人际关系的影响。尤其是对领导干部违纪、违规问题责任的认定，审计人员承受着来自多方面的压力，审计部门负责人、校领导的模糊态度和措辞，势必影响其职业判断的准确性。
（三）经济责任制问题较多
经济责任制存在于各行各业，用于明确与经济活动相关的各级责任人的权利和义务。目前，高校经济责任制的制定以财经工作为中心，大致分为三个层次，第一层次为：校长经济责任制、主管财务工作副校长经济责任制、分管副校长（副书记）经济责任制、财务处长经济责任制、其他有关职能部门领导人经济责任制。第二层次为：院系行政一把手及分管财务负责人经济责任制、二级财务机构负责人经济责任制。第三层次为：基层财务人员经济责任制。这种责任制体系的优点是强调了财经工作的重要性，明确了各级责任人的经济责任。但在实际运作中存在责任制缺失和责任制执行不力两大弊端。
责任制缺失是高校经济责任制建立中普遍存在的问题，表现为没有建立起完善的经济责任制体系，尤其是对重要部门、重点资金、重大问题没有相应的责任制来明确其责任、义务，更没有建立起对责任制的监督机制。没有健全、完善的经济责任制，则意味着经济责任人的权利与义务尚不明确，意味着对责任人经济责任的评价、考核缺乏最基本的依据。
另一个弊端是执行不力，表现为有制度不遵循，“追究问责”没有落到实处，经济责任制最终沦为一纸空文，经济责任制执行不利会直接影响经济责任审计结果的利用。造成执行不力的原因归纳起来主要有两点：其一是责任制条款脱离实际，操作性较差；其二是执行环境不良，各级领导不重视，责任制的执行、监督、考核流于形式。
（四）审计队伍结构不合理
长期以来，高校审计部门未得到足够的重视，审计队伍建设难以适应新形势下内审工作的要求。首先，组织部门在选拔、配备审计部门负责人时对专业素养因素考虑较少，造成外行领导内行的现状不在少数。其次，由于审计部门领导频繁换岗，导致审计工作表面化，做表面文章，难以深入。队伍建设状况不容乐观，甚至成为高校人才引进家属的安置场所。虽然一些高校引进了高学历人员加强审计队伍建设，但大都担任领导职务，且多数为双肩挑干部，难以深入具体工作。而基层审计人员绝大多数为会计出身，知识结构单一，知识积累、从业经验、能力培养方面仍难以满足经济责任审计工作的要求。
三、优化思路
思路一：明确经济责任内涵
对于经济责任的内涵问题，早已引起了理论界和实务界的关注，审计署审计科研所崔孟修于2007年撰文《试析经济责任审计中“经济责任”的含义》，对该问题从“经济责任”的性质、种类、特征进行了专门讨论，认为“财政财务收支责任只是经济责任的一部分”，提出对经济责任审计的“经济责任”定义为“是指国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及其他经济活动应负的责任”。陈晓芳(2006)提出经济责任审计的重心应由“三性”向“三E”转移。
国务院法制办于2008年4月16日向全社会发布了《经济责任审计条例》（征求意见稿），条例第三条对经济责任重新定义为：“是指因担任特定职务管理运用资金、国有资源和国有资本、其他有关基金和资金，以及从事其他有关经济活动应当履行的职责、义务”，经济责任的定位已不再单纯强调财政财务收支的真实性、合法性和效益性，包含了更多的内涵。“经济责任”是经济责任审计理论研究中的核心问题，它的澄清将很好地规范实务操作，符合科学发展观的思想，同时，审计部门还应制定若干的执行准则，对于经济责任审计系列操作中出现的问题，进行一一规范和解决。
思路二：整合、创新经济责任审计研究成果
二十多年来，广大审计理论和实务工作者在不断总结我国经济经济责任审计实践经验的基础上，合理借鉴国外审计理论研究成果和有益做法，在经济责任审计研究上取得了突破性的成果，但目前经济责任审计研究表现出“五多”、“五少”现象（苏孜，2008），即实践经验多、理论升华少；重复性研究多、创新性研究少；滞后型研究多、超前型研究少；封闭型研究多、开放式研究少；政策性研究多、学术性研究少。众多的研究成果没能很好地整合，形成规范的经济责任审计准则，有效地指导实践。具体实践指导均以1999年两办的两个规定为蓝本，各高校依据各自的理解出台制度规范，这其中不乏理解上的偏差和自身认识上的局限，致使经济责任审计实务不规范，质量不高，甚至“走过场”，效果和作用大大降低，甚至影响了经济责任审计的权威性。
2006年，《审计法》修订后，增加了经济责任审计的内容，但政府在经济责任审计方面的责任仍缺少配套、明晰的法律依据，尤其是经济责任审计中注册会计师审计、内部审计结果的利用很成问题。因此，审计理论研究者应与法律工作者密切合作，加快经济责任审计相关立法的出台，明确界定审计、组织、纪检监察等部门在经济责任审计中的责、权、利，切实做到依法行政。高校审计研究者、工作者应借《经济责任审计条例》出台的契机，做好高校经济责任审计理论研究，提升研究水平，推进高校经济责任审计的健康发展。
思路三：逐步建立高校经济责任审计结果公告制度
近几年，审计署大力推行审计公告制度，取得了较大的进展，《审计法》、《中华人民共和国审计署审计结果公告》为进一步推进高校审计结果公告做了很好的铺垫。
2008年5月1日，国务院颁布施行《中华人民共和国政府信息公开条例》，政务公开成为加强高校管理的大势所趋。《审计署审计结果公告试行办法》第四条第4款“审计结果公告内容包含有关经济责任审计结果”，经济责任审计结果属于公告范畴。高校经济责任审计结果公告制度必须作为高校审计结果公告整体框架的一个分支，审计结果公告整体框架的建立有利于促进高校政务公开、依法行政、严肃财经法规法纪，有利于提高审计质量和审计人员素质，是“受托责任理论、政治制度约束理论、公共选择理论、反腐败机制的要求”（刘庆龄，2006）。实行经济责任审计结果公告，披露管理中存在的问题，评价领导干部的履责情况，将审计有关重要信息公布于众，既增加了审计工作的透明度，也促进了审计质量的提高。符合新形势的要求。
经济责任审计结果公告制度的建立，应坚持客观性、谨慎性、保密性、权威性的原则，积极稳妥地推行。首先，公告内容要客观、真实、准确。其次，要考虑到风险因素，逐步完善制度、力求稳妥。坚持保密原则，对涉密的信息不予公开，坚持《审计法》的要求和本单位保密原则。保证公告的权威性，由于经济责任审计的受托性，审计部门目前不宜进行结果公告，最好由组织部门或联席会议进行审计结果公示，既可以增加公告的权威性，也可规避风险。推行经济责任审计结果公告制度，最有效的方式是依托联席会议，联席会议对公告的内容、实施主体、方式、公告原则、公告程序等做出详细的规定，逐步推行审计结果公告实施。
思路四：规范经济责任审计程序、创新审计手段
虽然干部任用是校党委和组织部门的职责，审计部门没有任何权利，但对“先任后审”的情况，若要彻底改变这一现状，一个有效做法就是建立经济责任审计联席会议制度，成立经济责任审计领导小组，由学校一把手负责，促使校领导、组织、纪委、监察等部门认识到经济责任审计并不是审计部门一家的职责，同时明确应有的审计程序，从制度上理顺关系、改变现状。通过联席会议制度来体现经济责任审计的严肃性，所有审计对象都必须做到“有离有审、先审后离、先审后任”。增强计划性，审计、组织、纪委、监察、人事等部门充分进行协调、沟通，向联席会议提出可行的审计计划。
思路五：建立科学的高校经济责任审计评价体系
首先，依托各层级干部经济责任制、部门职责分工，结合审计业务的要求，确定被审计领导干部的经济责任审计内容，为经济责任评价划定范围。如果被审计单位没有制定各级经济责任制，则审计人员与被审计单位共同协商，确定被审计人经济责任的范围，并得到其认可。针对不同的评价对象，确定重点评价内容，评价应遵守《审计机关审计事项评价准则》的要求，实事求是、客观公正。
其次，使用科学的评价方法，既有定性评价，又有定量评价。定性评价应当有明确的评价依据和标准做支撑，评价的重点是“真实性、合法性、效益性”，以及主管责任和直接责任、前任责任和后任责任、主观责任和客观责任、集体决策责任和个人决策责任的划分。定量评价则要求建立评价指标体系，根据各级干部的职责设计指标体系，定量指标在评价效益性方面有很大优势，是定性评价“经济”、“效果”、“效率”时的有效补充。高校经济责任审计还要不断摸索评分评价法的使用，形成定性、定量、评分相结合的科学评价方法。
最后，建立科学的评价原则。评价原则主要有：客观性原则，谨慎性原则，重要性原则，科学性原则，历史性原则，统一性原则，准确性原则。这些原则之间互为联系，构成了经济责任审计评价的基本准绳。不论是哪一类干部的经济责任审计，都要坚持以上的评价原则。
思路六：加强高校审计队伍建设
首先，审计队伍建设要高层次、职业化。内部审计同国家审计、注册会计师审计一样，同样具有从业资格。国际内部审计师协会（ⅡA）成立于1941年，后来发展成为国际性组织，在其发展壮大中，陆续颁布了《内部审计实务标准》、《职业道德准则》等规范，1974年在全球举行注册内部审计师资格考试，1998年我国将ⅡA在国际上举办的国际注册内部审计师考试引入中国，并取得成功，已被广大内审人员和组织机构认可。
2003年5月22日中国内审协会发布了《内部审计人员岗位资格证书实施办法》、《内部审计人员后续教育实施办法》，标志着我国内审在职业化建设的道路上迈出了坚实的一步。高校内审队伍建设要顺应潮流，走高层次、职业化道路。经济责任审计发展到今天，已不再是单纯的“查账”、“审账”，已成为集审计技能、法律知识、计算机知识及其他相关知识的综合性很强的工作，审计人员的素质高低直接影响审计质量的优劣，关系到审计地位的高低。
建立审计人员从业准入机制，有助于从根本上提高审计队伍素质。高校审计部门在招聘、引进审计人员时，应设立基本的准入标准，逐步建立内部审计人员从业准入机制，对所学专业、学历层次、知识结构等设立基本标准。同时，积极支持在职审计人员获取各种专业资格，如CPA、CIA、CTA等，鼓励后续教育。
其次，引进激励和约束机制。长期以来，高校审计部门没有建立相应的激励和约束机制，内审人员在晋升、岗位变动、职称评审中机会少，没有实现自我价值的机遇，工作既没有压力，也没有动力，缺乏创新意识。为此，高校审计部门应建立激励和约束机制，比如，奖励论文发表、申报课题、评选优秀审计项目，鼓励审计人员理论结合实际，进行研究和探讨，提高自身的理论素养，同时加大对审计人员相关综合知识和技能的培训力度，不断拓展知识面，培养其综合业务能力。其次，将工作业绩、科研水准作为晋升、岗位变动、职称评审的依据和参考。营造一种努力进取、奋发向上的浓厚学习氛围，不断提高审计人员的政策水平和职业道德素养，树立身处大变革时期从事审计工作的荣誉感、使命感、责任感。
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