第二轨道外交：CSCAP对ARF的影响，本文主要内容关键词为：轨道论文,外交论文,ARF论文,CSCAP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战后，亚太多边安全机制在官方和非官方两个层次上同时发展并相互配合，是地区安全合作中的独特现象。其中官方层次上最重要的合作机制是东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum，以下简称ARF）。非官方层次上的多边安全对话被称为“第二轨道外交”（注：亚太地区的第二轨道外交，指和各国政府有密切联系的研究机构和个人，以非官方、半官方的名义，定期或者不定期组织各种多边国际研讨会，其目的是就亚太安全问题交换思想，为政府间多边安全合作提供具体的政策建议。本文所指的第二轨道外交不包括双边主义。亚太第二轨道外交一般具有半官半民性质、多边主义、开放性、学术性和政策性相结合等特征。），以亚太安全合作理事会（Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific，以下简称CSCAP）的活动最为典型。官方和学术界对第二轨道外交和CSCAP的作用做出了积极评价，认为这是亚太安全合作的一种重要形式，反映了亚太安全合作多渠道、多层次的特点，能够在提供政策建议、协调各国的立场等方面发挥重要作用，为ARF这样的政府间合作机制的发展做出独特贡献（注：参见黄永光：《多边机制与东亚安全秩序》，载《太平洋学报》2001年第3期；曹云霞、沈丁立：《试析欧洲的信任建立措施及其对亚太地区的启示》，载《世界经济与政治》2001年第11期；徐纬地、郭新宁：《亚太安全对话合作机制与中国亚太安全利益》，载《太平洋学报》2001年第1期；苏浩：《从哑铃到橄榄：亚太合作安全研究》，世界知识出版社2003年版。国外学者对第二轨道作用的看法，参见Richard Higgott，"Ideas，Identity and Policy Coordination in the Asia-Pacific"，The Pacific Review，Vol.7，No.4，1994.）。然而，第二轨道外交如何影响亚太多边安全制度的发展进程？CSCAP在什么条件下，通过什么途径来影响ARF进程？对于这些问题，目前学术界研究甚少。本文试以CSCAP和ARF的关系为例，探讨第二轨道外交在亚太多边安全制度发展进程中的影响，对上述问题加以回答。
CSCAP的功能
CSCAP是亚太地区专门从事第二轨道外交的非政府组织，由20个国家的成员委员会组成，设有指导委员会、秘书处、大会和工作组等组织机构，是亚太地区最具开放性、规模最大、制度化程度最高的第二轨道非政府组织（注：See Desmond Ball，The Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific：Its Records and Its Prospects，Australian National University，2000.）。其活动体现出三个主要功能：
（一）创造共有知识
共有知识（consensual knowledge）是政治行为体普遍接受的关于事物之间的因果关系、目的和手段之间关系的信仰（注：Robert L.Rothstein，"Consensual Knowledge and International Collaboration：Some Lessons from the Commodity Negotiations"，International Organization 38，4，Autumn 1984，p.736.）。在亚太地区，以ARF为代表的地区安全合作是一种新形式的安全合作，合作的前提是各国能够在什么是安全、如何获得安全的问题上达成一致，这种一致就是共有知识。CSCAP第二轨道外交活动的组织者和参与者是熟悉安全问题和国家安全政策的专业人士及政府官员，大多来自亚太各国著名的大学、民间研究机构，以及政府下属的研究机构，具备较强的研究能力。在CSCAP的各种地区安全问题研讨会中，他们能够在一些问题上达成某种程度的一致，提出发展亚太地区安全合作的新途径、新方法，形成关于亚太安全合作的共有知识。
（二）提供政策咨询
CSCAP的第二轨道外交活动具有明确的政治目标，即致力于把共有知识扩散到官方机构，影响地区安全合作的发展。因此，以共有知识为基础向官方机构提供政策咨询，是CSCAP第二轨道外交的重要功能。以政策研究为导向，以影响政府决策和地区多边制度进程为目标，是CSCAP第二轨道外交活动与一般的国际学术交流活动的根本区别。为了达到影响国家政策，推动地区安全合作的目的，CSCAP的各种国际研讨会往往具有比较明确的政策相关性，而且往往会致力于加强和政府间合作机制之间的联系，以保证能够对政府间合作施加影响。
（三）推动多边主义的社会化
亚太地区缺乏多边主义传统，而CSCAP的活动有助于推动亚太多边主义的发展。CSCAP的第二轨道外交坚持多边主义，其形成和扩散共有知识的过程，也是多边主义原则和规范不断社会化的过程。所谓社会化，就是一种学习过程，通过这个过程，某些社会成员的观念和规范扩散到另一些社会成员中间（注：G.John Ikenberry and Charles A.Chupchan，"Socialization and Hegemonic Power"，International Organization 44，3，Summer 1990，p.289.）。CSCAP的第二轨道外交推崇综合安全、合作安全等新安全观，倡导多边主义，并一直致力于将这些原则和规范变成共有知识的重要组成部分，再通过共有知识的扩散，帮助亚太各国政府改变传统的安全观，接受新的行为规范，积极参与地区多边安全合作。
CSCAP对ARF的影响
ARF是重要的泛亚太合作机制，帮助ARF完善地区安全机制，是CSCAP为自己明确树立的政治目标（注：ARF成立之后，CSCAP就明确提出，它所有工作的目标都是为ARF提供信息和专业知识，并认为CSCAP的效能将在很大程度上取决于它和ARF的关系。Desmond Ball，The Council for Security Cooperation in the Asia Pacific：Its Records and Its Prospects，pp.47-48.）。在亚太多边安全合作过程中，东盟等中小国家发挥了独特的作用，这是亚太地区国际政治中的独特现象。作为辅助ARF的第二轨道组织，CSCAP发挥知识型领导作用，是对东盟的作用的一种补充和加强，因此也是维持亚太多边合作的一种积极因素。CSCAP的知识型领导作用具体体现在两个方面：
（一）推动ARF合作议程的发展
ARF是处于发展和演化过程中的地区安全制度，其发展进程可分为三个阶段，即建立信任措施、预防性外交和探讨冲突解决的方式，目前还处于第一阶段。在建立信任措施、预防性外交和非传统安全合作等领域，CSCAP为ARF提供了很多具体的合作措施建议，有助于ARF建立地区安全机制。在建立信任措施方面，1994年CSCAP向ARF外长会议提出了20条发展地区安全合作的政策建议，被1995年的《ARF概念文件》所采纳（注：CSCAP Memorandum No.1，The Security of the Asia-Pacific Region，April 1994.http：//www.cscap.org/documents/cscap％20 memo％201.doc）。CSCAP在透明度问题上的探讨推动了ARF在这个议题上的进展。例如，CSCAP建议ARF成员国加强国防信息交流，并为ARF成员提供了一个国防白皮书的通用模板，被ARF建立信任措施会间辅助组和部分ARF成员国接受（注：Sheldon W.Simon，"Evaluating Track Ⅱ Approaches to Security Diplomacy in the Asia-Pacific：The CSCAP Experience"，The Pacific Review，Vol.15，No.2，2002，p.188.）。在预防性外交方面，1996年预防性外交被提上ARF的议程之后，CSCAP迅速加入ARF的研讨活动之中。CSCAP不但积极支持ARF组织的三次预防性外交研讨会，还专门组织了三次专题研讨会，这些研讨会最终形成了CSCAP的共有知识，在提交ARF后基本上被全部采纳，构成了《ARF预防性外交概念和原则》的核心内容，是CSCAP成功推动ARF议程的典型案例（注：Co-Chairmen's Summary Report of the Meetings of the ARF Intersessional Support Group on Confidence Building Measures，Held in Honolulu，USA，November 4-6 1998，and in Bangkok，Thailand，March 3-5 1999.http：//www.aseansec.org/3588.htm）。在非传统安全合作方面，CSCAP的讨论扩大了ARF的议程。由于CSCAP的非官方性质，其对话议题受到的限制和约束较小，讨论的安全议题的内容比ARF更为广泛。非传统安全问题，如海事合作、核能开发与利用、环境保护、跨国犯罪、经济安全、人类安全、人道主义干涉、恐怖主义、移民、毒品犯罪、能源、流行病、全球化对地区安全的影响等，都在CSCAP的研讨范围之内。对非传统安全问题的自由和广泛的讨论，加深了ARF成员对综合安全概念的认识，扩大了安全合作的范围，推动了ARF在非传统安全领域的合作议程。
（二）深化ARF的合作原则和规范
CSCAP的另一个重要作用是发挥社会化功能，有助于ARF成员认识地区安全秩序的原则和规范，创造国际规范，逐步改变亚太国家的行为方式，建构新的地区安全秩序。
首先，CSCAP有助于维护“东盟方式”在地区多边合作中的核心地位（注：“东盟方式”指东盟特有的多边合作原则和规范的总称。参见陈寒溪：《“东盟方式”与东盟地区一体化》，载《当代亚太》2002年第12期；阿米塔·阿查亚著，王正毅、冯怀信译：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，上海人民出版社2004年版，第66～98页。）。CSCAP在其行政机构（指导委员会）和工作组机制中都实行双主席制度，即东盟成员国轮流占据一个主席席位，另一位主席由非东盟成员国轮流担任。从1996年开始ARF的会间会机制也都开始实行双主席制，虽不能断言ARF的会间会双主席制度是直接受到CSCAP的影响，但是CSCAP的双主席制度强化了亚太国家对东盟特殊地位的认可，支持了东盟在ARF中的主导作用。此外，CSCAP第2号备忘录《亚太地区建立信任与安全措施》提出的亚太地区建立信任措施的11条原则中，至少有4条原则完全基于东盟的经验，这无疑加强了“东盟方式”的影响（注：Ralph A.Cossa，"PACATOM：Building Confidence and Enhancing Nuclear Transparency"，CSCAP Working Group Special Report，October 1998，Pacific Forum CSIS.）。
其次，CSCAP起着推广新型亚太安全观的作用。冷战后亚太各国认识到，东亚地区安全秩序处于不确定的转型期，传统的安全观和安全制度不能保障地区稳定，亚太国家要转变安全观念，探求建立新的安全秩序的思想基础和制度基础。在这种观念转变过程中，CSCAP发挥了思想观念的创新作用，同时承担了新思想观念的学习和社会化任务。CSCAP《综合安全和合作安全概念》备忘录对综合安全概念进行了细致的定义和探讨，认为综合安全就是通过合作方式追求持久的安全，这种安全既指国际安全，也指国内安全；既指个人的安全，也指政治、经济、社会、文化、军事和环境等所有领域的安全。实现综合安全的途径是多边主义和合作安全，均势政治不能确保地区稳定。这些思想观念正在逐步成为CSCAP成员的共有知识，而且也成为了ARF的原则和规范（注："The Concepts of Comprehensive Security and Cooperative Security"，CSCAP Newsletter，No.6，June 1997，pp.1-4.）。
再次，CSCAP起着维护多边合作原则的作用。1994年CSCAP第2号备忘录提出的亚太地区建立信任措施的原则，其核心是强调共识原则、渐进原则以及不干涉原则，其精神直接影响了1995年的《ARF概念文件》。1999年CSCAP提出了《CSCAP声明：预防性外交的定义和原则》，基本上被ARF所接受，体现在2001年《ARF预防性外交的概念和原则》中，成为指导ARF发展预防性外交的原则。在ARF发展进程中，随着建立信任措施、预防性外交和非传统安全合作的发展，主权和不干涉原则问题日渐突出，成为各方争论的一个焦点。CSCAP综合安全与合作安全工作组于1999年12月就如何在亚太地区维护不干涉原则的问题进行了讨论，表示支持ARF各成员国的官方政策（注：David Dickens and Guy Wilson-Roberts，（eds.），Non-Intervention and State Sovereignty in the Asia-Pacific，Centre for Strategic Studies，Victoria University，Wellington，2000，pp.5-8；pp.104-106.）。
总之，CSCSP的活动在亚太安全领域构建了一种新型的跨国互动模式，加强了国家之间的沟通，有利于促进亚太国家的“共同体感”的形成。ARF各成员国政府逐渐接受了第二轨道对话这种形式。起初，ARF的许多成员国外长认为，第二轨道没有意义，甚至不利于地区安全事务的管理。现在这种看法已经基本消失了（注：Robert L.Rothstein，"Consensual Knowledge and International Collaboration：Some Lessons from the Commodity Negotiations"，International Organization 38，4，Autumn 1984，p.736.）。
CSCAP影响ARF的条件
CSCAP能否成功影响ARF，主要取决于以下四个方面因素：CSCAP是否具有权威性、CSCAP是否和ARF保持紧密的联系、CSCAP形成共有知识的能力，以及CSCAP的共有知识的政策相关性。
（一）CSCAP的权威性
CSCAP的权威性首先来自ARF的认可。1995年《ARF概念文件》和外长会议主席声明正式赋予第二轨道合法性。这两份文件指出，ARF应该沿着两个轨道向前发展，第一轨道指政府间的合作进程，即ARF外长会议、高官会以及各种会间会；第二轨道指由CSCAP以及其他各种非官方研究机构和非政府组织的活动（注：See"The ASEAN Regional Forum：A Concept Paper".http：//www.aseansec.org/3618.htm and"Chairman's Statement，the Second Meeting of the ASEAN Regional Forum"，Brunei Darussalam，August 1，1995.http：//www.aseansec.org/3617.htm）。
CSCAP的权威性还来自ARF成员国的认可。东盟各国、加拿大、澳大利亚等一直积极支持第二轨道外交和CSCAP，力图打破大国主导地区安全的局面，建立新型的地区安全制度。中国和美国对第二轨道外交的态度经历了从冷淡到支持的转变。美国政府对CSCAP的支持具体表现在对CSCAP关于核能问题的研讨活动上。美国国防部、国务院和能源部的高级官员都曾参加CSCAP的工作组会议，并提供了资金和技术支持（注：See Ralph A.Cossa，"PACATOM：Building Confidence and Enhancing Nuclear Transparency：A CSCAP Working Group Special Report"，report from the International Working Group on Confidence and Security Building Measures，CSCAP，October 1998.）。2002年7月ARF第九届外长会议上，中国代表团提交的《中方关于新安全观的立场文件》指出，“新安全观的合作模式应是灵活多样的，包括具有较强约束力的多边安全机制、具有论坛性质的多边安全对话、旨在增进信任的双边安全磋商，以及具有学术性质的非官方安全对话等。”（注：《中国关于新安全观的立场文件》，中国外交部网站。http：//www.fmprc.gov.cn/chn/33224.html）中国政府支持并鼓励本国官员和学者积极参与第二轨道外交活动，扩大了与周边国家的交流和沟通，推动了政府间多边信任措施的建立和发展。
（二）CSCAP和ARF的联系机制
CSCAP影响ARF的能力，在很大程度上取决于CSCAP和ARF联系的紧密程度。建立两个轨道之间的联系，可以加强CSCAP的权威性，保证CSCAP的共有知识的政策相关性，使CSCAP的共有知识能够顺利传达给ARF，从而最大程度地影响ARF进程。
ARF主席对两个轨道活动的协调职能，构成了CSCAP和ARF的重要联系机制。这是由ARF正式规定和认可的一种制度化联系机制。1995年《ARF概念文件》和外长会议主席声明指出，ARF主席作为两个轨道的联系人，负责协调两个轨道的工作关系。
CSCAP指导委员会与ARF高官会之间的工作联系构成了两者之间第二种联系机制。CSCAP指导委员会是CSCAP的最高执行机构，负责管理CSCAP的日常事务，协调各工作组的活动。在两个轨道的联系问题上，CSCAP指导委员会的职责是和ARF高官会建立联系，指导委员会双主席负责向ARF高官会提交CSCAP的研讨成果和政策建议，保证CSCAP的共有知识可以传递给ARF，影响ARF的进程。
CSCAP工作组和ARF会间会之间的密切联系是第三种联系机制。建立信任措施工作组是CSCAP最重要的工作组，建立信任措施会间辅助组是ARF最重要的会间会机制，由于功能的相似性和涉及领域的重叠性，CSCAP建立信任措施工作组和ARF建立信任措施会间辅助组建立了比较密切的联系，它们之间的关系典型地代表了CSCAP和ARF之间的关系。
图1 CSCAP和ARF的联系
（三）CSCAP形成共有知识的能力
CSCAP形成共有知识的能力越强，就越容易影响ARF。可以从三方面因素的综合来衡量CSCAP形成共有知识的能力：举行研讨会的次数、发行出版物的数量、提交CSCAP备忘录的数量。研讨会次数说明CSCAP的活跃性，出版物数量和备忘录数量说明CSCAP形成共有知识的程度。在CSCAP的五个工作组中，建立信任措施工作组是形成共有知识能力最强的工作组，因此对ARF建立信任措施和预防性外交的发展产生了较大影响；其次是综合安全与合作安全工作组、海事合作工作组和跨国犯罪问题工作组，它们对ARF的非传统安全合作也形成了一定影响；北太平洋工作组形成共有知识的能力最弱，至今没有形成任何出版物和备忘录，因此没有产生太大的影响。
（四）CSCAP的共有知识的政策相关性
CSCAP的共有知识能否直接影响ARF的进程，还取决于CSCAP和ARF对某一问题的共同关切程度，即取决于CSCAP的共有知识的政策相关性。只有当CSCAP在ARF最为关切的问题上形成共有知识时，CSCAP才能直接影响ARF的发展进程。例如，CSCAP针对ARF最为关切的透明度问题展开研讨活动，结果在国防白皮书模板问题上影响了ARF；CSCAP紧随ARF在预防性外交问题上的讨论，结果影响了ARF关于预防性外交的定义和原则。相比之下，CSCAP对核能合作的密切关注却不是ARF当前的关切所在，因此短期内无法判断其影响究竟如何。不过，CSCAP的超前研究并不是没有意义的工作。ARF是一个发展中的地区安全机制，它关切的合作领域必然会呈现扩大的趋势，这正是CSCAP的超前研究可以有所作为之处。
结论和启示
在亚太多边安全合作进程中，第二轨道外交是专业人士创造和扩散共有知识的一种重要机制，像CSCAP这样的第二轨道组织，成为创造和扩散共有知识的政治实体，通过建立和政府间合作机制的密切联系而参与国际政治进程，在地区多边合作的政治互动过程中发挥了重要作用。第二轨道外交虽然不是建立和发展亚太多边安全制度的必要条件，但是第二轨道外交能够创造和扩散共有知识，推动地区安全制度的演化。冷战结束之后，以ARF和CSCAP为代表的地区多边安全合作是亚太国际关系中的突出现象，得到了包括中国在内的绝大多数国家的支持。对于ARF，中国政府的政策主要是支持东盟的主导作用，支持ARF的渐进性、开放性和软制度主义（注：中国政府对ARF的政策，参见2002年7月唐家璇外长在第九届ARF外长会议上的讲话。中国外交部网站：http：//www.fmprc.gov.cn/chn/33223.html）。既然CSCAP的活动有利于维护东盟和东盟方式在ARF进程中的主导作用，那么中国就应该积极参加CSCAP的活动，保持CSCAP对ARF的这种影响，促进中国的国家利益。利用第二轨道外交，中国可以把自己的新安全观理念扩散到其他国家中间去，为和平崛起创造更有利的国际环境。