公正、效率与传统理念——21世纪法国行政诉讼的改革之路，本文主要内容关键词为：之路论文,法国论文,行政诉讼论文,公正论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法国行政法学曾经滋养了一代我国行政法学人，但近年来我国学界对法国行政法的了解渐显不足。①关于法国行政诉讼制度的发展，国内学人已经介绍了不少，但多是从各个具体的制度着手进行细微的描述和分析。②这样的介绍让我们可以细致地观察行政诉讼制度的最新发展，但也因为专注细节而缺乏对法国行政诉讼制度发展的整体性反思。而在我国行政实证法方面已经有了长足进步的情况下，缺乏对外国法治发展的整体把握而将其介绍到国内，难免有“圆凿方枘的尴尬”。③少有的几篇从整体出发的考察，也因为时间的原因没能涵括法国行政诉讼制度的最新变革而略显不足。④借国内学界对《行政诉讼法》的改革讨论正酣之机，本文将尝试从整体上鸟瞰最近十余年法国行政诉讼制度的改革历程，以弥补上述之缺憾。
法国最高行政法院副院长曾言：“对于最高行政法院和行政审判体系而言，改革是一种自然的节拍，如同呼吸一样，能让他们回应这个时代所提出的新的启发与诉求。”⑤进入21世纪，法国行政诉讼制度不断地进行着自我完善。但与1953年⑥和1987年⑦改革相比，不同的是，最近的改革中立法者并没有对行政诉讼制度进行整体性的修订。相反，改革的具体措施都是由为数众多且效力各异的规范在十余年中慢慢织就的。⑧虽然有学者质疑此次改革的“散漫”性格会导致缺乏“整体图景”，⑨但不可否认的是，在零散的一织一缕背后，改革者的意图仍然有迹可循，那就是在保证行政审判公正的前提下，提高行政审判的效率。⑩
本文不会事无巨细地呈现改革者为实现这一意图的“刻章琢句”，而拟选择那些能够“最好地去激发，对于不同时代下不同学科的不同读者来说，跨文化的概念洞见”(11)的问题与材料，既传递法国改革者的改革意图和逻辑，又能对我国的行政诉讼改革有所启发。就结构而言，本文将首先介绍法国行政诉讼制度所面临的主要挑战与改革目标；然后分别从行政审判体制、普通行政审判程序、特别行政审判程序以及替代性纠纷解决机制这四个问题出发，介绍行政诉讼制度改革的具体举措；最后评析法国行政诉讼改革的特点。
二、法国行政诉讼制度改革的目标
(一)提高行政审判的效率
行政审判的效率问题一直困扰着法国行政审判机关，对此问题的担忧也是半个世纪以来历次改革的重要推手。(12)1987年改革创建上诉行政法院，其最直接的目标就是为了避免最高行政法院的“审判窒息(L' asphyxie)”。(13)最近十余年间，虽新建了四所普通行政法院(14)然而裁判的行政案件则从1997年的115001件，增长到2011年的225608件。(15)特别是初审行政法院，作为主要的一审法院承担着最为繁重的审判压力，其裁判的行政案件保持平均6%的年增长，2001年裁判了120773件，2006年达到164342件，2011年继续增长到186493件。(16)不仅如此，整个行政审判体系还存在严重的案件积压，这与其漫长的审理期限是分不开的。比如在2001年，初审法院裁判一个案件平均需要9.8个月，上诉法院甚至达到37.2个月，最高法院则需要20.2个月。(17)案件的快速增长与漫长的审理期限效应叠加，这直接导致“窒息”问题日趋严重。提高行政审判效率，缓解行政审判的“窒息”问题，就成为了法国行政诉讼制度改革的首要目标。
(二)加强行政审判的公正性
法国的行政审判机构以其独特的职能定位而闻名，拿破仑曾称其为“半行政，半司法”的审判机构。最高行政法院源于1799年建立的“国家参事院”，同时兼有对行政争议的裁判职能与向行政机关提供法律建议的咨询职能，2008年宪法改革后，最高行政法院还被授予向立法者提供法律建议的职能。(18)不仅如此，法国传统的行政诉讼庭审程序还设置了政府专员制度。具体而言，政府专员在庭审结束前的最后时刻发表自己对案件的意见，并参与到合议庭的合议之中。此种庭审制度多受诟病，当事人认为自己没有机会对政府专员的最后发言作出辩解，而且由于政府专员模糊的身份定位，其参与案件合议对公民不利。行政审判机构的双重职能与庭审制度中的政府专员制度，都引发了当事人对行政审判公正性的担忧，国际组织借机介入，督促法国加强行政审判的公正性。(19)其中最有力的质疑来自于欧洲人权法院。在著名的“凯尔斯诉法国”案中，欧洲人权法院认为法国行政审判中未提前向当事人告知政府专员的意见，以及允许政府专员出席案件合议，都违反了《欧洲人权公约》第6条第(一)项的“公正诉讼(le procès équitable)”条款。(20)因此，重塑法国行政审判的公正形象也成为行政诉讼改革的主要目标。
总之，当新世纪的曙光掠过法国之时，公正与效率这两个问题被同时提出。如何在保证裁判公正性的前提下，提高行政审判的效率，正是法国行政诉讼改革所面临的核心疑难。然而值得注意的是，这场危机的爆发与法国行政法传统所遗留下的独特理念有着内在关联，这也使得对核心疑难的解决必须加入对法国行政法之独特理念的考量。
(三)守护行政法传统理念
一方面，关于行政审判公正性的质疑归根到底是对法国行政法传统理念的质疑。历史上，法国学者坚持认为行政争议不可能按照民事或刑事争议的程序来处理，虽然英美法秉承“自己不能做自己的法官”之信条，但法国学者更坚信“审理行政，此亦行政”。(21)换言之，行政法官除了要知晓法律知识，还必须精通行政事务，这就隐含了行政法院与行政权的某种“亲近”。行政法院为行政机关提供咨询正是“亲近”的一个表现。
另一方面，行政审判效率的困扰也与法国行政法传统理念有关。法国行政诉讼在传统上以监督行政权依法行政为根本宗旨，(22)这既预示着法国的行政法官将对行政行为进行更为深入的审查，也隐含着法国行政法会尽可能广泛地将行政活动纳入监督范围之内。就前者而言，法国行政法官并不仅限于对行政机关的“明显不合理”的行为进行审查，还会触及行政行为的合理性问题(L' opportunité)；(23)就后者而言，法国行政法所涵盖的领域超出英美法，甚至超过德国行政法，最典型的例子就是法国行政法对行政合同的规范。(24)对行政权深入且广泛地监督，为法国行政法在19世纪末赢得了美誉。(25)然而，这一传统理念也带来了苦果，那就是更为复杂的监督审查与更多的行政争议，这二者都加剧了法国行政审判的“窒息”症状。
明白了上述两个方面，将有助于我们理解最高行政法院的改革举措。我们将会发现，即便外界对行政审判的效率与公平的期待与法国行政法的传统理念难以琴瑟和鸣，最高行政法院解决改革疑难的努力却仍以守护这传统理念为前提。换言之，在新时代守护法国行政法传统理念，正是行政诉讼改革的隐性目标。那么，最高行政法院是如何协调公正、效率与传统理念这三者的关系的呢？审视具体的改革措施，答案将会逐渐清晰。
三、法国行政诉讼制度改革的具体措施
进入21世纪，法国对行政诉讼的改革主要涉及四个领域，分别是对行政审判体制的调整、对普通行政审判程序的剪裁、发展特别行政审判程序以及探索替代性纠纷解决机制。下面依次介绍之。
(一)调整行政审判体制
对行政审判体制的改革包括对最高行政法院内部审判机构的调整，以及对最高行政法院与初审行政法院之间一审管辖权的重新分配。(26)
1.调整法院内部审判机构
2008年3月6日发布的第2008-225号行政法规(Décret n° 2008-225 du 6 mars 2008)是自1963年以来改革最高行政法院的最为重要的一部规范。该行政法规的主要内容是通过降低行政组(Les sections administratives)成员介入诉讼事务的程度来加强最高行政法院内部审判机构的独立性。在介绍具体内容之前，有必要首先简单介绍一下最高行政法院内部主要机构与运作。
(1)最高行政法院内部划分为数个行政组和一个诉讼组。前者负责就各类行政事务向行政机关提供咨询，而后者则仅负责行政审判事务。1963年改革创建了一个报告与研究组，其一般被视为行政组的一员，2008年改革又创建了一个行政组，所以今天合计有六个行政组，而诉讼组一直都只有一个。
诉讼组下辖十个诉讼小组，由这十个诉讼小组负责审理普通行政案件。当遇到较为困难的案件时，负责预审该案件的诉讼小组有权建议由2～3个诉讼小组共同组成一个“联合诉讼小组(sous-sections réunies)”审理案件。在改革之前，联合诉讼小组还必须吸纳一位来自行政组的“最高行政法院法官(Le conseiller d'Etat)”(27)共同审理。当遇到更为困难的案件时，则将由“诉讼组判决庭(section du contentieux en formation du jugement)”审理，其由诉讼组组长、三个副组长、十位诉讼小组组长以及两位来自行政组的最高行政法院法官和一位报告人组成。当遇到极为困难的案件时，案件将被提交到“判决大会(L' Assemblée du contentieux)”，其由最高行政法院副院长主持，六位行政组组长、诉讼组组长、三位诉讼组副组长和负责该案件预审的诉讼小组组长以及一位报告人参加(共十三人，其中有六位来自行政组，五位来自诉讼组)。(28)可见，依照改革前的制度，行政组的成员可以参与到具体的案件审理中，甚至可以在判决大会审理案件时占据优势，而2008年改革正是希望缓解这一状况。
(2)2008年改革是从三个层面着手的：其一，改革联合诉讼小组的组成，不再从行政组吸纳最高行政法院法官，而改从其他的诉讼小组中吸纳一位最高行政法院法官。(29)其二，改革诉讼组判决庭的组成，不再吸纳两位行政组最高行政法院法官参与审判，但报告人仍然可能来自于行政组。(30)其三，判决大会的组成。虽仍然维持六位行政组组长参与合议，但通过吸纳四位其他诉讼小组资历最老的组长参与，降低了行政组成员的影响力。(31)此时参与合议的总人数达到17人，其中来自诉讼组的成员达到9人，远高于来自行政组的6人，从而占据了判决大会的大多数。
需要注意的是，最高行政法院仍然是一个统一体，其内部的行政组与诉讼组并没有截然地分离。(32)此种统一性通过如下两个措施得以维持：首先，行政组与诉讼组的成员同在最高行政法院中工作，而且相互之间可以调任。这种人员的内部流动性从根本上保证了最高行政法院的统一性。其次，联合诉讼小组虽不再吸纳行政组最高行政法院法官，但参与审判的陪审官(L' assesseur)或报告人(Le rapporteur)仍然可以部分地来自行政组，这保证了行政组与诉讼组在审判事务上的关系得以维持(33)但是，人员内部流动以及审判事务上的联系会不会导致曾经负责咨询某一抽象行政行为的推事也参与到以该行为被争议对象的审理中呢？为了避免这一情况的发生，2008年改革复活了1872年5月24日法律的规定，即曾经参与某项抽象行政行为咨询的最高行政法院法官，若该抽象行政行为被诉至法院，那么该最高行政法院法官绝对不能参与对该行为的审判。(34)可见，以提升行政审判公正性为目标的改革并没有放弃法国行政法传统理念，即行政法官审理行政争议就必须理解行政事务。因而，行政法官与行政事务的“亲近”仍然得到维持。
总之，为了加强审判公正性，最高行政法院并没有将诉讼事务与行政事务完全分离，而是通过调整内部具体审判机构的组成，来降低行政组成员对诉讼事务的影响，从而夯实具体审判机构的独立性。如此改革，恰当地平衡了审判公正性与法国行政法传统这二者的要求。
2.调整最高行政法院与初审行政法院之间的一审管辖权分配
(1)2010年2月22日发布的第2010-164号行政法规(Décret n° 2010-164 du 22 février2010)，主要对最高行政法院的下列三类行为或争议的一审管辖权进行调整：
a.抽象行政行为。改革之前，最高行政法院有一审管辖权的抽象行为包括总统发布的法令(L' ordonnance)、(35)所有的行政法规(Les décrets)(36)以及由部长或其他国家行政机关发布其他抽象行政行为。此次改革则添加了具有普遍效力的通函(La circulaire)和训令(L’Instruction)这两类行为。(37)此二者往往被视为内部行政行为不具有外部效力，所以不能成为行政诉讼的对象。但是学理也认为，若这些内部行政行为不仅仅是对法律的解释适用而加入了行政机关自己的判断，那么行政诉讼也应该审查之。最高行政法院在2002年12月18日作出的杜维妮夫人案(Mme Duvignère)就确认了这一点，此次修正是立法者对这一处理的肯定。
b.与高级公务员相关的争议。所谓的高级公务员，特指总统通过行政法规(Le décret)任命的公务员，仅限于《第五共和国宪法》第13条以及1958年11月28日法令第1、2条所列举的职位。改革之前，最高行政法院可一审管辖与这些公务员的“个人情形(La situation individuelle)”相关的争议，比如由于个人养老金发放不足导致的损害赔偿(38)等。但此次改革缩减了管辖事项，最高行政法院仅对这些公务员的招聘与纪律处分所引发的争议行使一审管辖权。(39)
c.全国性规制机关实施的监督和规制行为。改革之前，该款涉及的是“全国性集体负责制机关(L' organisme collégial à compétence nationale)”的行为。这一概念比较抽象，导致最高行政法院需要通过大量的判例来填充。而改革之后，本款所涉主体清晰化了，一方面用“全国性规制机关”代替前者，另一方面还穷举了这一概念具体所指的机关。(40)
除了上述修改之外，此次改革还将之前由最高行政法院一审管辖的部分案件管辖权转移给初审行政法院。包括对因拒绝发放来法签证引发的争议的案件，由南特初审行政法院一审管辖；(41)对其他不属于任何初审行政法院管辖权的案件，由巴黎初审行政法院一审管辖。(42)很明显，此项改革的直接目的是理顺最高行政法院的一审管辖权：一方面，澄清之前关于管辖权规定的模糊之处，另一方面又将那些缺乏重要性或紧迫性的案件一审管辖权转移给初审行政法院。(43)
(2)拂动历史的卷轴，我们就会发现这次改革与1953年和1987年对审判体制改革的逻辑一脉相承，即都是通过将原“国家参事院”的一审和上诉管辖权逐步过渡给初审行政法院和上诉行政法院，(44)从而将原“国家参事院”逐渐转变为最高行政法院，使其主要负责引导行政审判的整体发展方向。(45)改革目标则是建立阶梯式的级别管辖，从而优化行政审判的管辖权结构，以求整体性地提升行政审判体制处理案件的效率。
值得注意的是，最高行政法院对于向下级法院转移管辖权是审慎的，因为其担心下级法院在重要案件上的错误裁判会破坏行政法及其判例的内部和谐。为此，最高行政法院保留了对下级法院的监督手段。继续回望历史，1953年设立初审行政法院与1987年设立上诉法院，最主要的原因都是最高行政法院的“审判窒息”而不得不由新的机构共同负担，是无奈之举。而且在设立上诉行政法院时，最高行政法院只是将不太重要案件的上诉管辖权留给了上诉法院，仍然保留着对抽象行政行为提起“越权之诉”的上诉管辖权。(46)并且为上诉行政法院设置了多重制约，比如由最高行政法院法官直接出任上诉法院的院长，(47)授权最高行政法院对具体案件发布“诉讼意见(Les avis contentieux)”(48)等。在此之后，虽然最高行政法院逐渐地将上诉和一审管辖权下放，但其仍然握有重要案件的上诉和一审管辖权，比如对重要的抽象行政行为的一审管辖权。最高行政法院此次下放管辖权，也是以缺乏“重要性”和“紧迫性”为标准筛选的。
总而言之，最高行政法院在提升审判体制效率的同时，也力图避免下级法院对行政法及其判例的内部和谐造成伤害。为此，通过半个世纪的改革，最高行政法院将大部分案件的一审和上诉审管辖权授予给下级法院，但仍然握有三项掌控行政审判整体发展方向的工具，他们的掌控力度与案件的重要性成正比，下面依掌控力度降序排列：首先，对最为重要的案件直接行使一审或上诉管辖权；其次，对新出现的案件类型发布“诉讼意见”；最后，对下级法院的裁定和判决行使再审管辖权(La cassation)。
(二)裁剪普通行政审判程序
对普通行政审判程序的改革可分为两部分：首先是对“政府专员(公共报告人)”制度的改革，其次则是引入“法庭之友”制度。下面依次介绍。
1.改革政府专员(公共报告人)制度
“政府专员(公共报告人)”制度是法国行政审判的核心制度，(49)也被视为法国行政审判制度的象征，(50)对他的改革是在欧洲人权法院的压力下进行的。仔细辨析改革进程可以发现，最高行政法院对于欧洲人权法院的部分意见积极跟进，但对有些批评却固执己见。在分析此种态度之前，有必要首先简要介绍对政府专员改革的来龙去脉。
(1)关于“政府专员(公共报告人)”制度，经历了“争议—对话”和“妥协—改革”这两个阶段：从欧洲人权法院在2001年作出的“凯尔斯诉法国”案(51)到2006年作出的“马迪丽”案(52)为第一阶段，在这一阶段人权法院与最高行政法院就政府专员制度的问题产生争议，继而进行对话；从2009年1月7日行政法规到2011年12月23日行政法规的颁布为第二阶段，这一阶段里法国与欧洲人权法院相互妥协，法国在有所保留的前提下修改了“政府专员”制度。
a.第一阶段：争议—对话阶段。2001年“凯尔斯诉法国”案中，欧洲人权法院支持了原告对政府专员制度提出的下列质疑：首先，政府专员的意见没有提前告知当事人，而且其在庭审的最后阶段发表意见，二者共同导致当事人对他的意见无从辩驳；其次，政府专员参与合议阶段，对行政相对人一方不公平。这两点都违反了“公正诉讼”条款。
对于第一点质疑，法国行政审判体系很快作出积极的回应。最高行政法院在2002年7月12日作出的“勒尼欧(Leniau)”案中指出当事人可以在听取政府专员意见后向法庭提交一份“合议意见(note en délibéré)”，合议庭应予考虑。凡尔赛上诉行政法院也于2006年3月28日的“斯夏汉普(Schrempp)”案指出，若当事人提出申请，政府专员必须提前告知其意见。随后，最高行政法院在同年5月5日的“米勒霍夫公司(Société Mullerhof)”案中指出，若政府专员在告知其意见以后，却在庭审中改变了自己的意见，且未告知当事人此种改变，则诉讼程序违法。到了2009年12月18日“索揭达姆(Société Sogedame)”案，最高行政法院甚至要求公共报告人以书面的形式告知当事人自己的意见。
但对于第二点质疑，法国行政审判体系则固执己见。最高行政法院在2001年12月28日的“科尔波市镇选举(Elections municipales de Corpeau)”案中指出，政府专员出席案件合议，仅是“列席(assister)”而非积极地“参与(participer)”，他并不投票决定判决结果，所以不影响公正诉讼。而欧洲人权法院对这样的辩解并不认同，其在2006年4月12日的“马迪丽”案中继续认为政府专员出席(La présence)合议过程就是违反“公正诉讼”的要求。法国政府接受了这一判决，并着手修改相关规定，由此进入第二阶段。
b.第二阶段：妥协一改革阶段。首先是2006年8月1日行政法规(Décret n° 2006-964 du 1 ao
t 2006)禁止政府专员出席初审法院和上诉法院的合议阶段，但仍然允许其出席最高行政法院审理的案件合议，除非当事人提出反对。(53)随后，在2009年1月7日行政法规(Décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009)中决定用“公共报告人”这样一个更中性的词代替引发误解的“政府专员”，并明确规定当事人有权提前知晓公共报告人的意见，且其有权在公共报告人发言之后口头发表自己的意见。2011年5月17日法律(LOI n° 2011-525 du 17 mai 2011)和同年12月3日的行政法规(Décret n° 2011-1950 du 23 décembre 2011)进行了更重要的修改，规定在七类案件中，经公共报告人提议，主审法官在考虑“案件争议问题的性质(La nature de question à juger)”后，可以免除公共报告人发表意见的法律义务。具体涉及的这七类案件穷举在《行政诉讼法典》R.732-1-1条。
(2)在这次改革中，最高行政法院的立场是十分值得玩味的：一方面，他接受欧洲人权法院的某些指责，积极修改自己的制度；但另一方面，他对部分指责又表现出了消极的态度。依次分析二者会让我们更清晰地理解最高行政法院的改革逻辑。
a.首先，对于欧洲人权法院的某些指责，最高行政法院积极的作出修订，有时甚至表达出罕有的热情。这可以从下面三点看出：第一，关于在庭审前是否应该向当事人告知政府专员意见的问题。其实在“凯尔斯”案中，欧洲人权法院仅要求政府专员能够让当事人提前知晓，而并未对以何种形式告知当事人有任何要求。而在凡尔赛上诉法院接纳这一要求之后，最高行政法院通过2009年12月18日“索揭达姆(Société Sogedame)”案，进一步要求公共报告人不仅要告知当事人自己的意见，而且应该以书面的形式告知(54)第二，关于在庭审最后阶段是否应该给当事人机会反驳政府专员的意见的问题。欧洲人权法院在“凯尔斯”案中明确的指出，让当事人提交一份“合议意见”就满足人权公约的要求了。最高行政法院却不限于此，2009年1月7日行政法规除了承认当事人提交合议意见之外，还允许当事人在政府专员发言之后享有口头发言的权利。第三，关于政府专员在行政诉讼中的地位的问题。欧洲人权法院指出其不能出席合议，但是在2011年的两个文件中，最高行政法院甚至免去了政府专员在部分案件中发布意见的义务。
这表明，最高行政法院与欧洲人权法院同样希望加强庭审程序中各方的对话，提升对抗性。后来的实践也佐证了这一改革的优点：在庭审前以书面形式告知意见，这有利于当事人提前形成论点，使得当事人在庭审开始阶段的发言更切中要害(55)给予当事人最后口头发言的机会后，当事人提交的“合议意见”也减少了，因为他们都“口头化(L' oralisation)”了。(56)总之，这些措施既提升了当事人与法官及公共报告人之间的对话，增强了审判程序的对抗性，从而降低了当事人对公正性的担忧；还优化了庭审结构，从而提高了庭审效率。(57)而最高行政法院之所以免去政府专员在某些案件中的报告义务，其实也是出于提高效率的考虑。因为所涉及的案件主要是那些重复率非常高的案件，对此不需要劳烦政府专员介入，让他们做好自己的“核心事务(le coeur de métier)”。(58)少了政府专员发表意见的环节，这些案件的庭审过程也变得更为简短。(59)
b.然而，最高行政法院对于政府专员出席合议阶段的传统制度却非常坚持。虽然最高行政法院最终禁止了政府专员出席下级法院的合议，但却仍然保留了政府专员出席在最高行政法院审理案件的合议的机会。这有以下两点原因：
第一点，政府专员的中立性与独立性毋庸置疑。虽然政府专员之名容易惹人误解，但他并不代表政府的利益。相反，他是中立地、以自己的良知和对案件的考量形成自己独立判断。(60)在谈到政府专员的定性时，法国代表指出：“政府专员就是一名法官，一名在审判程序中被授予特别职能的法官。”“当政府专员在接受指派之前，他就已经是审判机关的一员；当他没有被指派任务时，他仍然是审判机关的一员；更重要的是，当他接受指派行使职权之时，他更是审判机关的一员，不多不少，正是一名作为报告人的法官(un juge rapporteur)。”(61)换言之，政府专员并不是政府派来的辩护人，而自始至终都是最高行政法院中的一员，这样的身份定位打消了欧洲人权法院对其中立性和独立性的怀疑。(62)
第二点，政府专员参与合议有利于整个行政诉讼制度的发展。对此，法国代表在“马迪丽”案的答辩可视为最好的注解，他指出：“政府专员出席合议可使得他更好地理解为什么法官在判决中听从他的意见，或者没有听从他的意见：对这些原因的了解，将有利于政府专员在将来的案件中发表意见时，能够更好地延续之前的判例，而若他没有被之前判例所说服，那他也可以(在新的案件的意见中)作出小的修改，总之，将有利于保证判例的协调性、延续性、发展性，这些将共同构筑良好的行政诉讼，而所有的当事人都将从中受益。”(63)
c.由上述发言可知，政府专员在法国行政法中如同架起一座桥梁，连接了当事人和行政法官：他通过公开发表意见，一方面向当事人剖析裁判的原因与逻辑，另一方面与行政法官针对法律问题形成对话，出席合议其实正是这一对话的延续。
在改革之前，政府专员的定位明显是偏向后者的：他参与众多的行政案件，分别与不同的行政法官就不同的行政争议进行对话，在此基础上发表对判例的见解。借此，政府专员维护了行政判例的协调性、延续性和发展性，这对法国行政法而言无疑具有重要意义。在“马迪丽”案中，法国代表惋惜地言到：“仅仅为了尊重(公正的)形式，就毁掉一个经历过无数考验的制度，特别是在政府专员的中立性本身并无怀疑的情况下。这实在是一个损失。”(64)
经过改革，公共报告人的定位向当事人偏移了。面对当事人，他不能再仅仅单向地向其剖析裁判原因和逻辑，也需要与当事人进行双向的对话。庭审之前将公共报告人的意见告知当事人，并允许当事人在庭审最后时刻发言，保证了这种对话成为可能。与此同时，他还必须满足当事人对审判公正性的形式性要求，(65)为此他再也无权出席下级行政法院的合议。
总而言之，最高行政法院一方面乐于看到公告报告人与当事人对话的加强，这解释了为什么最高行政法院对提前告知和允许当事人事后发言这两项都没有任何异议，反而积极推进。但最高行政法院仍然希望维护公共报告人与法官的对话，所以在出席合议的问题上坚持传统。虽然最高行政法院放弃了下级法院，但至少保住了公共报告人出席最高行政法院审理案件合议的机会。透过对公共报告人制度的改革，我们又一次看到了最高行政法院在应对挑战与守护传统之间做出的艰难抉择。
2.引入“法庭之友(l' amicus curiae)”制度
2010年2月22日行政法规(Décret n° 2010-164 du 22 février 2010)(66)为法国行政诉讼引入了“法庭之友”制度。下面首先介绍该制度的具体规定，然后透过制度的“外形”来剖析最高行政法院的改革意图。
(1)“法庭之友”制度规定在《行政诉讼法典》的第R.625-3条，需要注意其与“专家鉴定(L' expertise)”制度的差别。
a.“法庭之友”制度的具体内容可以概括为两点：首先，针对行政争议中的特定问题，负责案件预审的法官可以邀请具有相关知识或有能力为行政争议的解决提供建议的任何人参与到诉讼中来，对预审法官所提出的特定问题给出意见。(67)其次，“法庭之友”可以以书面形式参与诉讼，也可直接出席庭审。在第一种情形下，“法庭之友”需要向法庭提交一份针对特定问题的报告，该报告也将送达给各方当事人。在第二种情形下，“法庭之友”可出席预审或裁判审的庭审过程，当庭发表对特定问题的意见，此时也必须召集各方当事人。(68)
b.“法庭之友”制度区别于“专家鉴定”制度。二者的根本区别在于功能不同：“法庭之友”是为了协助法官寻找到最佳的争议解决方法，而“专家鉴定”制度则是为了协助法官理清案件事实。进一步而言，“专家鉴定”只能根据专业知识就事实问题提供意见，而“法庭之友”则主要关注法律问题，其既可以直接就一个法律问题提供意见，也可以根据自己的其他专业知识扩展法官对某一法律问题的理解。(69)
(2)此次改革是“法庭之友”制度在行政诉讼实证法上的首次确认。究其本质，“法庭之友”制度是通过增加审判的开放性来启发法官更好地追求正义。(70)
a.其实，类似的情况在法国行政诉讼的具体实践中早已有之。在过去，最高行政法院曾经针对某些疑难法学问题与法学学者展开过非正式的讨论。此外，根据《行政诉讼法典》第R.123-26条规定，最高行政法院副院长和诉讼司司长都有权邀请法学学者参与到内部会议中，希望借此启发正在进行中的讨论。比如，2000年时就曾邀请勒内·夏皮(René Chapus)教授参与到行政诉讼法典的编撰讨论中，依夫·果德麦(Yves Gaudemet)教授也曾参加了最高行政法院关于《公法人财产法典》的讨论。(71)但是，上述讨论都仅局限于“精英”之间，而“法庭之友”制度的独特意义正在于，他将“精英”之间的讨论带到了当事人面前。无论“法庭之友”是以书面形式介入诉讼还是直接出席庭审，其都必须尊重对席原则，即一方面要让各方当事人知晓“法庭之友”的意见，另一方面还必须允许当事人对这些意见提出反驳。
b.若将建立“法庭之友”制度与对“政府专员(公共报告人)”制度的改革联系起来，我们会发现引入“法庭之友”其实是设置了另一个“公共报告人”。他们的功能定位是相似的，都要求保持中立地对案件发表意见，与法官进行对话，启发其更好地追求正义。(72)唯一的不同在于“公共报告人”是最高行政法院内部的一员，而“法庭之友”则有更丰富的学科背景。也正是从这一点，可以更明显地察觉出最高行政法院对行政审判程序的改革方向，即提升行政审判程序的开放性。这里的“开放性”，一方面通过增强行政审判的对抗性得以体现，具体表现为将当事人引入曾经仅限于“精英”之间的讨论，另一方面也要求行政审判不再固步自封于最高行政法院所构筑的行政法体系大厦之内，还要吸纳法学界乃至其他各个专业领域内优秀学者对正义的见解。此二者既塑造了公正的审判形式，更拓宽了法官追求实质公正的路径。
(三)发展特别行政审判程序
普通行政审判程序对审判公正性的各种保障往往程序冗长、耗时颇多，最近十余年虽然通过改革公共报告人制度而优化了普通行政审判程序的结构，但面对快速增长的行政诉讼，普通行政审判程序仍然独木难支。为此最高行政法院在修剪普通行政审判程序的同时，也大力发展了特别行政审判程序。其中包括推广独任制(Le juge statuant seul)、发展紧急审理制度(le référé en urgence)。虽然这二者都是由独任法官审理，但具体制度却大相径庭，因此分开论述。
1.推广独任制
独任制是在20世纪80年代末引入法国行政诉讼制度的，最初的目的仅仅是为了调整司法诉讼管辖权和行政诉讼管辖权之间的模糊地带。(73)1995年以来，基于提高审判效率的目的，独任制的适用范围被大大的扩展了。(74)以至于最初仅被视为例外的独任制，在今天甚至可以被视为原则性的审判形式(至少是在初审行政法院)。(75)在最近十余年里，一方面，独任制提高审判效率的功能被格外倚重，其在法国行政诉讼中进一步“推广(Généraliser)”。(76)然而另一方面，独任制遭受了来自学术界越来越多的质疑，这些质疑既指向独任制提高效率的能力，但更主要的还是反思独任制是否能够有效的保证裁判的公正性。
在详细介绍学界的质疑之前，有必要首先了解独任制在最近十余年间实证法上的发展。
(1)现行《行政诉讼法典》主要通过第R.122-12条、第R.222-1条以及第R.222-13条对独任制进行规定。
a.依据这些条文，独任制可以适用于下面三种情况：第一类，用于裁定终止诉讼时。包括准许撤诉、由于不属于管辖范围而驳回起诉、驳回明显不应受理的起诉等，具体内容穷举在第R.122-12条、第R.222-1条。第二类，裁定“类型化(La série)”案件，即“不需要进行新的法律定性或评估，其需要裁判的法律问题也与之前已经裁判过的案件完全一样”的案件，该条规定在第R.122-12条和第R.222-1条的6°点。第三类，裁判“简单”案件。这包括几类被视为并不复杂的案件，具体穷举在第R.222-13条。
要注意，这三类案件有所区别：第一类案件不涉及实体问题，第二类案件则被视为其实体问题已经经过合议庭处理，独任法官仅是“机械地”照搬这类案件的处理方式。这两类案件，三级法院都可通过独任法官发布裁定来处理。而对于最后一类的“简单”案件，由初审行政法院审理，独任法官裁判实体问题。
b.最近十余年里，独任制的适用范围继续扩展，而程序保障和救济保障则在下降。首先，就适用范围而言，前述的三个领域都有所扩大：第一，2006年12月23日行政法规(Décret n° 2006-1708 du 23 décembre 2006)增加了三类可以适用独任制终止诉讼的情形，分别为《法典》第R.122-12条、第R.222-1条的第4°、第7°以及最后一款。第二，2005年7月28日行政法规(Décret n° 2005-911 du 28 juillet 2005)推广了独任制裁判“类型化”案件，该行政法规直接将第6°点引入第R.122-12条、第R.222-1条。第三，2006年12月23日行政法规增加了一类独任制裁判“简单”案件的情形，规定在第R.222-13条的第10°点。其次，就程序保障和救济保障而言，2003年6月24日行政法规(Décret n° 2003-543 du 24 juin 2003)废除了之前对于“简单”案件的独任裁判不服可以提起上诉的规定(77)，此后对此类裁判不服只能向最高行政法院申请再审。2011年对政府专员制度的改革免除了公共报告人对部分案件发表意见的义务，这些案件中就涉及到部分“简单”案件。
总之，从实证法上的角度看待独任制，其延续了从1995年以来的扩张趋势，其目的仍然是希望发挥独任制提高审判效率的能力。相关数据也似乎表明独任制提高了审判效率：2007年一个案件在初审行政法院处理平均需要14个月5天，在上诉法院为13个月13日，在最高行政法院则为10个月。到了2011年，初审法院需要11个月8天，上诉法院为11个月16日，在最高行政法院则为8个月12天。(78)
(2)然而在这扩张的表象背后，独任制也日益受到质疑。在2006年，政府提交的一部关于修改独任制的行政法规草案引起了关注。(79)依据该行政法规草案，政府将大规模地扩大独任制的适用范围，特别是拟将众多的“累发案件(Le contentieux de masse)”类型加入第R.221-13条的“简单”案件中，目的是将初审法院的90%案件都交由独任制处理。(80)此举引发了学界强烈的质疑，最终导致2006年12月23日行政法规放弃了对独任制适用范围的大规模扩张，而仅将一类案件添加入“简单”案件(81)。这次事件之后，学界对独任制的反思进一步发酵。
a.具体而言，学界的质疑与反思是基于以下两点“前见”：首先，独任制的存在本身就是对裁判公正性的弱化，所以对其适用范围的扩张应该谨慎；其次，在现阶段，独任制提高审判效率的能力已经发挥到一个临界点，所以现阶段的改革方向不应该是继续扩大独任制适用范围，而应该完善现有的独任制，提升其裁判公正性的保障。
就第一点而言，法国行政审判以集体合议制为原则，该原则既源于历史传统，也得到实证法的确认：最早在1801年省参事院(Le conseil de préfecture)处理行政争议时就指出：“行政管理由一人作出，而审理案件则由多人实施。”(82)1953年创立初审行政法院时，重申了这一原则，今天的《行政诉讼法典》第3条也明确规定集体合议制为原则。从理论上看，行政案件的重要性与争议双方的不平等性也同样要求通过集体合议制审理，因为一方面多人合议可以产生观点的碰撞，进而更有助于克服个别法官的主观性；另一方面通过集体合议产生最后的判决，行政机关也无法向某个法官施压，法官因此可以从集体合议制寻求保护。(83)
就第二点而言，从数据上看，独任制处理案件的比例已经基本稳定，比如2007年初审法院的独任制处理了61.2%的案件，而2011年这个比例为61.8%。而且最近数年里，普通程序的审判效率也在提升，因此个案审判时限的下降并非全是独任制一己之功。有学者据此认为独任制提高审判效率的能力已经触顶。(84)2009年最高行政法院副院长曾再次强调要让独任制承担简单的案件审理(85)，然而直到今天此类改革还未推出，这也佐证了独任制已触顶的观点。
b.更进一步而言，学者对今天的独任制裁判公正性的担忧，具体集中在独任制审判缺乏必要的救济保障和程序保障这两点：就程序保障而言，独任制法官审理第R.122-12条和第R.222-1条规定的案件时，既不用举行公开庭审，也无需公共报告人发表意见。这意味着此时的独任制法官完全依据自己的判断做出裁定。而涉及第R.222-13条的案件时，由于涉及实体问题，程序保障有所加强，原则上公开庭审，公共报告人发表意见。但是2011年对政府专员制度的改革也免去了公共报告人在部分案件中发表意见的义务。就救济保障而言，对于独任制法官依第R.122-12条和第R.222-1条作出的裁定，原则上不能提起上诉。而对于依第R.222-13条作出的裁定和判决，根据2003年6月24日行政法规，也不能提起上诉，而只能请求最高行政法院再审。虽然在理论上若独任法官认为遇到严肃复杂的问题，他们可以在程序进行的任何阶段将案件移送给一个合议庭审判(86)，但实践中却往往并非如此。(87)
其实适用独任制往往会伴随着在程序保障和救济保障上的弱化，这符合独任制设立的内在逻辑——提高审判效率。但问题在于，不能仅仅为了提高效率，就为所有弱化保障的措施亮绿灯。有学者指出，对案件的程序保障程度应该与此类案件快速审判的必要性成反比。换言之，我们需要对案件进行更为细致的甄别，当对某类案件快速审判的要求并不强时，应该维持必要的程序保障。(88)而对于救济保障，则应该为独任制的实体判决都留有上诉的机会。(89)
c.总之，最近十余年独任制在法国行政诉讼制度中的发展经历了由“积极推广”到“冷静反思”的转身，转折点则是2006年学界对改革独任制的行政法规草案的质疑。2006年之后，法国没有再继续扩大独任制的适用范围，学界也转而反思如何维持独任制公正性的必要保障，这表明法国行政诉讼的核心价值仍然是行政审判的公正性，特别是在行政审判效率的压力日益增大的背景下，对独任制扩张的急刹车体现了最高行政法院对维持行政审判公正性的坚定态度。正如最高行政法院副院长在一段讲话中指出的：“我们的任务并不是做出漂亮的统计数字，而是高质量地输出正义。”(90)
2.发展紧急审理制度
紧急审理制度由2000年6月30日法律(LOI n° 2000-597 du 30 juin 2000)引入法国行政诉讼制度。与“独任制”的紧急刹车不同，在最近十余年中紧急审理制度稳步发展。2000年之后，虽然法国没有对紧急审理制度进行规范上的改革，但在行政判例的引导下，紧急审理制度表现出了新的特点。概括而言，虽然设置紧急审理制度的最初目的是为了提高行政审判效率，但经过行政判例的“润泽”，其保障公民权益的功能显得日益突出。下面，本文将以“暂停执行紧急审理(Le référé-suspension)”(下文称为“暂停紧急审”)和“维护基本自由紧急审理(Le référé-liberté)”(下文称为“自由紧急审”)这两类为例，呈现它们在这最近十余年中发生的变化。在此之前，有必要首先介绍一下这两类制度的要点。
(1)“自由紧急审”和“暂停紧急审”之间存在共通之处，但也因为立法者各自的定位不同而存在差别。下面分别论述：
a.共通之处主要有以下三点：其一，都是由一位独任法官审理案件，且当其认为案件遇到特殊疑难时，可以将案件移送给合议庭审理；其二，审理程序都会简化，原则上不需要公共报告人参加，但仍然开庭审理且庭审程序坚持对审原则；其三，法官都无权作出实体判决，而仅有权作出裁定。(91)
b.二者之间的差别表现为以下五点：其一，二者目的不同，“自由紧急审”是为了保障“基本自由(La liberté fondamentale)”免于行政权侵犯，“暂停紧急审”则是为了暂停行政行为的执行。其二，法官的权力不同，“自由紧急审”法官有权采取任何措施保护涉案基本自由免于侵犯，包括暂停涉案行政行为的执行，而“暂停紧急审”法官原则上仅有权要求行政行为暂停执行，无权采取其他措施。其三，受案条件不同，“暂停紧急审”要求涉案行为为行政法律行为，且原告必须已经向同一法院提起对该行为的越权之诉；而“自由紧急审”也可以针对行政事实行为，而且无需原告已经提起了主诉。其四，法官采取措施的实质条件不同，“自由紧急审”要求基本自由受到明显、严重违法行为的侵害，且情形紧迫以至于法官必须采取措施；而“暂停紧急审”则要求涉案行政行为的合法性存在“严肃的怀疑”且情况紧急。需要注意的是，这二者所要求的“紧急性”的程度不同，“自由紧急审”对紧急性的要求更高。(92)其五，作出裁定的时限不同，“自由紧急审”要求在48小时内作出裁定，而“暂停紧急审”则没有规定。(93)
可见，立法者拟将“自由紧急审”与“暂停紧急审”作“高低搭配”：“自由紧急审”的法官拥有更大的权力，但保障的对象更窄、实施的条件更严、审理时限更紧；“暂停紧急审”的法官权力有限，但保障的对象更宽泛、实施的条件相对宽松、审理时限也未明确要求。之所以存在高低之别，根本上是因为“自由紧急审”以更为重要的“基本自由”为保障对象，而“暂停紧急审”则保障受到紧迫威胁的公民权益。最近十余年来，这两项紧急审理制度都在各自定位的延长线上有了新的发展。
(2)具体而言，“暂停紧急审”与其前身——“缓期执行(Le sursis à exécution)”——相比，实施条件不再那么苛刻，法官的保障手段也逐渐扩展；而“自由紧急审”之实质标准——“基本自由”——的外延也越来越宽，法官所拥有的保障手段日益丰富。
a.最高行政法院在1938年通过判例建立了“缓期执行”制度(94)，用以平衡行政行为公定力与法治国对人权保障的要求。但适用“缓期执行”的实质条件非常苛刻：首先，被诉行政行为所可能造成的损害必须是“难以恢复(difficilement réversible)”的；其次，依据原告的诉讼理由，被诉行政行为必须是“看似会被撤销”。前者极难达到，后者则要求法官通过初次判断认为被诉行政行为很可能会被撤销。(95)
“暂停紧急审”弱化了这两个条件：首先，用“存在紧急情况”代替了“难以恢复”之损害。换言之，即便是经济损害，只要其对当事人造成了紧迫性，也满足“暂停紧急审”的条件。(96)这就要求法官不再专注于具体的损害，而将当事人的个人情况及社会环境纳入整体性考量。(97)其次，对合法性的“严肃怀疑”取代了“看似会被撤销”。换言之，对行政行政合法性的“预估”尺度有所放宽。(98)
除了适用条件不再苛刻外，法官的保障手段也逐渐扩展。首先，“缓期执行”原则上不能针对不作为行政行为(99)，而“暂停紧急审”可以要求暂停执行不作为行为(100)，换言之，法官有权发布命令(L'injonction)要求行政机关采取积极行动。其次，在建立之初，“暂停执行审”的法官无权对法律的“合条约性”进行审查，这主要是考虑到独任制法官与较短的审限都不适于处理过于复杂的案件，但最高行政法院在2010年通过判例确认若法律严重违背了欧盟法，那么“暂停紧急审”的法官也有权排除该法律的适用。(101)最后，依据《法典》第L521-1条的原意，“暂停紧急审”仅能争议单方行政行为(La décision administrative)，而在2007年最高行政法院改变了这一态度，将“暂停执行审”引入到行政合同诉讼之中。(102)
总之，“暂停执行审”代替“缓期执行”使得维护行政行为公定力与保障公民权益这一天平更向后者倾斜。最近十余年来判例的发展又进一步强化了“暂停执行审”的保障手段、扩展了保障的领域。
b.“自由紧急审”是2000年6月30日法律的一大创新，被学界称为“紧急审理制度”的“王牌(La vedette)”。(103)之所以地位殊荣，是因为“自由紧急审”能够以高效的方式直接对“基本自由”施与救济。那么，“基本自由”的外延和法官所拥有的保障手段就成为衡量该项制度救济能力的重要标尺。
最近十余年里，“自由紧急审”所保障的“基本自由”与“合宪性问题先决机制(Question Prioritaire de Constitutionnalité，后文简称为QPC)”中规定的“宪法保障的权利与自由(les droits et libertés que la constitution garantit)”这两个概念的外延逐渐靠拢。(104)这既体现了“自由紧急审”对人权保障更加全面，也提出了“自由紧急审”与“QPC”制度之间如何协调的问题。最高行政法院在2010年6月16日作出的“蒂亚科特夫人(Mme Diakité)”判决中协调了二者：首先，当事人可以在紧急审理时提起QPC争议；但是，紧急审法官若发现该案没有满足“紧急性”要求，也无权依据“自由紧急审”制度采取保障措施；与此同时，紧急审法官可以行使“筛选权(Le pouvoir de filtrage)”，决定是否将该QPC争议提交到最高行政法院，若是最高行政法院直接审理的“自由紧急审”，那么主审法官可以直接决定是否将QPC移送宪法委员会。这间接拓宽了提起“QPC”的渠道。
此外，最近五年来“基本自由”的外延从最初的“公民及政治自由”向“社会权”扩展。(105)迈出第一步的是最高行政法院2009年3月23日的“移民部长(Ministre de l ’immigration)”案，该案中法官通过“自由紧急审”保护了原告的“庇护权(Le droit d' asile)”。2010年11月19日和11月22日，最高行政法院又通过两个裁定肯定了“庇护权”的“基本自由”地位。此外，2010年12月15日的“国家教育部长(Ministre de l' éducation nationale)”案，又确认了残疾儿童的受教育权也属于“基本自由”。对“社会权”的保障要求法官发展出新的审查技术，在上述案件中，法官一方面考虑了原告的个人情况，另一方面还考察了行政机关所拥有的职权和其解决该问题的勤勉程度，据此才能判定原告的“社会权”是否受到“紧急的”侵害。
最后，“自由紧急审”法官的保障手段日益丰富。这可以概括为以下两个层面：首先，法官有权发布命令要求行政机关采取积极行动。比如命令行政机关消除妨碍某私人企业进入当地市场的不利因素(106)，或是向原告发放其最初拒绝发放的身份证(107)，或是要求行政机关保持沉默以免违背“无罪推定”原则(108)等等。其次，裁定的措施逐渐突破“临时效力”的限制。按照法律规定，“自由紧急审”法官有权发布裁定而非判决保障“基本自由”的措施，因此该措施只具有临时效力。最高行政法院在2001年也曾通过判例指出：“(自由紧急审)法官无权发布在效力上等同于撤销(涉案)行政行为的措施。”(109)但在此之后，最高行政法院的案例逐渐突破了这一限制，在2007年最高行政法院的判例指出：自由紧急审法官原则上只能采取具有临时效力的措施，“除非此类临时措施已经无法阻止对基本自由造成伤害。”(110)具体而言，要将拟采取的临时性保障措施与被诉行为的客体、效力、特别是他的可逆转性进行对比、权衡，若临时效力的措施已经无法保障基本自由，那法官的裁定也可突破“临时效力”的限制。
总之，最近十余年以来，以“暂停紧急审”和“自由紧急审”为代表的紧急审理制度得到了稳步发展，其对公民自由和权益的保障面更广、保障的层次更深、保障的力度更大。
(四)探索替代性纠纷解决机制
为了解决“审判窒息”，法国行政诉讼改革也在探索替代性纠纷解决机制。最近十余年中，最高行政法院开始推进“行政救济强制前置(RAPO:Les Recours Administratifs Préalables Obligatoires)”制度和对行政争议的调解制度。最高行政法院副院长曾言到：“并非所有的行政争议都必须在法庭解决。”(111)这无疑是这一探索的最好注脚。
1.完善“行政救济强制前置”制度
2008年9月16日最高行政法院发布研究报告(被称为《斯埃麦克(Schrameck)报告》)，提出推进“行政救济强制前置”制度以缓解行政审判机构的压力。(112)其实，“行政救济强制前置”在法国行政法中早已存在，而且适用的领域甚广(总共有140余类)，制度设计也呈现多样性的特点。(113)鉴于此，该报告提议一方面完善现有的“行政救济强制前置”制度，另一方面以实验的方式逐步推广至新的领域。下面首先介绍“行政救济强制前置”制度在最近的发展，然后剖析改革动因。
(1)早在2000年6月30日法律(la loi n° 200-597 du 30 juin 2000)中就提出对与公务员相关的行政争议建立“行政救济强制前置”。但2001年5月7日行政法规(Décret n° 2001-407du 7 mai 2001)仅规定了在军职公务员中推进此项改革，而未涉及文职公务员。之后政府也曾作出几次尝试，但都迫于公务员公会的压力而流产，(114)这种情况一直持续至2012年5月10日行政法规(Décret n° 2012-765 du 10 mai 2012)的颁布。依据此行政法规，法国才开始对与文职公务员相关的案件实施“行政救济强制前置”。
今天此项改革仍然处于试点阶段，具体呈现出如下两个特点：第一，实施范围较小。从行政法规生效至2014年5月16日，“行政救济强制前置”仅在政府秘书处、总理下属的行政财政司、司法部、行政法院系统和国家教育系统的文职公务员进行试点。(115)第二，实施方式灵活。当事人既可以选择向其所属机关的“行政平席委员会(La commission administrative paritaire)”提起行政救济，也可以向“建议第三人(Le tiers de référence)”提起行政救济。(116)所谓的“建议第三人”是某位在职或退休公务员，其地位中立，对行政争议独立地作出判断、提出建议，但其建议对行政机关并无约束力。
(2)在文职公务员中实施“行政救济强制前置”仅是第一步。依据2008年最高行政法院的研究报告，后续改革将在以下两个层面展开。首先，将针对几类“累发案件”陆续推广“行政救济强制前置”制度。包括“吊销驾驶执照”、(117)“外国人居留权”、(118)“中央行政系统公务员”(119)以及“地方行政系统公务员”(120)等领域所引发的行政争议。
其次，以尊重现有的140余种“行政救济强制前置”制度的多样性为前提，后续改革将对其逐步完善。最高行政法院的报告提出了几项基本原则，作为完善现有制度的基准：第一，行政救济作出的行政行为代替原争议行政行为的效力，因此若在法院提起该行政诉讼，原告不能以原行政行为为诉讼客体，而应该以行政救济机关作出的行政行为为客体。第二，行政机关实施行政救济时，不应该以原行为作出时的事实和法律情形为准，而应该以此刻的事实和法律情形为准。第三，行政机关实施行政救济时有权改变原行政行为。第四，提起行政救济将导致行政诉讼的时效延长，所以并不剥夺当事人提起行政诉讼的权利。第五，当事人在诉讼中可以提出其没有在行政救济中提出的新理由。(121)
显然，无论是在新的领域推广“行政救济强制前置”制度，还是完善现有的制度，都是为了通过构建诉讼之外的替代性解决机制来减轻行政审判的压力，间接提高行政审判的效率。然而，这一改革得以成功还需要满足另外一个条件，即行政救济必须有助于行政争议的解决，而不能对当事人造成“二次伤害”，否则强制性的行政救济前置将增加当事人对行政机关的不满，甚至可能引发当事人对整体救济制度的不信任。为了避免此种现象，法国的“行政救济强制前置”改革将“行政救济”定位为与行政机关进行更充分对话的机会。具体通过两个手段实现：首先，行政救济必须尊重对席原则，通过书面或口头的方式交换对方的观点与理由；其次，行政救济作出的决定必须充分地说理。(122)如此，则一方面行政相对人可以更好地理解行政机关的决定，另一方面也有助于行政机关自我反思，特别是引入“建议第三人”模式后，“建议第三人”可以通过自己的中立意见启发行政机关发现更恰当地解决争议的方法。(123)
2.扩展行政争议的调解机制
法国对行政争议的调解制度可以分为司法调解(La conciliation judiciaire)和第三人调解(La médiation)。(124)这两种调解制度都以当事人的合意为前提，以友好解决纠纷为目的，且都需要借助某位中间人调解双方分歧，而其根本差别在于中间人所发挥作用的强度(l' intensité)不同：司法调解中，调解人更为主动，往往会主动提出分歧解决方案；而第三人调解中，调解人旨在重构双方当事人的对话，借助对话由双方当事人自己形成纠纷解决方案。(125)这样的一种差别在制度上表现为司法调解的调解人主要由法官担任，而第三人调解的调解人则由当事人委托或法官指定一位争议之外的第三人担任调解人。(126)最近，法国分别通过2010年2月22日行政法规(Décret n° 2010-164 du 22 février 2010)，2011年12月13日法律(LOI n° 2011-1862 du13 décembre 2011)和2011年11月16日法令(Ordonnance n° 2011-1540 du 16 novembre 2011)对调解制度进行了微调。下面首先介绍改革的具体内容，然后分析背后的改革逻辑。
(1)对于司法调解，2011年12月13日法律修改了《法典》第L.221-4条，2010年2月22日行政法规修改了《法典》第R.621-1条。具体有三点修改：其一，授权上诉行政法院可以实施司法调解；其二，对调解人进行描述时没有使用“法官(Le magistrat)”一词，而采用了“一人或多人(La ou les personnes)”；(127)其三，明确规定预审时“专家鉴定”程序中的专家可以担任调解人。
对于第三人调解，2011年11月16日法令以吸纳欧盟第2008/52号指令为名，修改了1995年2月8日，法律(Loi n° 95-125 du 8 février 1995)，在《法典》中创建了第L.771-3条。具体对四个方面进行了修改：其一，第三人调解仅适用于跨国行政争议。其二，当事人有权提出实施第三人调解，但需要法官批准；法官也可提出，但需要当事人的同意。其三，第三人调解没有固定形式，由当事人和调解人自行决定，但是若无相反约定，第三人调解应该秘密进行。最后，对调解人的资格作出了具体规定，调解人应该保持中立、勤勉并拥有必要的能力。
(2)回顾行政争议调解制度的发展历程，可以更好地理解今天的改革。
对行政争议的调解最早由1986年1月6日法律第22条建立，该条规定由初审行政法院实施司法调解(法律条文中采用“conciliation”)。这一条文虽未明确提及法官实施调解，但由于该条是受到《民事诉讼法典》第21条：“法官有权调解双方当事人”的启发，因此法律实务中行政法官自然地认为司法调解即指法官实施的调解。而且，由于行政案件的争议双方为不平等的主体，行政法官更是认为“只有法官才能让他们双方做到一个桌子边协商”(128)。因此，由法官实施的司法调解就成为了对行政争议调解的主要手段。但是在实践中，行政法官对行政争议调解并不热衷。这既有传统上的原因：行政法官习惯于作出裁判而非寻求妥协；(129)但更重要的是出于现实上的考虑：调解往往比裁判更低效，行政法官苦于审判窒息，更不愿耗费精力实施调解。(130)基于此，有行政法官提议由第三人对行政争议实施调解，而让法官专注于裁判，行政审判实践中也早已存在由第三人实施调解的情形，且效果不错。(131)这更促使最高行政法院希望在法律上明确地将第三人调解引入行政争议的调解活动。
欧盟2008/52号指令为这一改革提供了契机。该指令涉及工商领域的第三人调解，吸纳该指令会导致跨国行政案件可以适用第三人调解。最高行政法院希望能够借此机会将第三人调解扩展到非跨国事项的行政争议。(132)2011年5月11日法律的草案中甚至已经载入：“政府在必要时有权发布法令将第三人调解适用于非跨国案件。”但草案审议时却修改了该条，法律的正式版本明确禁止将第三人调解适用于除跨国案件之外的行政领域。《法典》第L.771-3条也因此仍然坚持第三人调解仅能适用于跨国行政争议。有学者将此视为法国立法者在推广第三人调解上缺乏野心。(133)
但是，若联系随后对行政争议司法调解的改革，就会发现其实立法者只是曲线救国。如前所述，2010年2月22日行政法规首先肯定了“专家”可以代替法官实施调解，2011年12月13日法律继续将制定调解人由“法官”改为了“一人或多人”。这两项改革都为第三人主持调解打开了大门。(134)这也正符合行政审判实务界的期盼：让更适合的人充当调解人，既能够提高调解的成功率，也不妨碍法官的正常裁判活动。(135)不仅如此，立法者还将最初仅限于初审行政法院行使的调解权也赋予给上诉行政法院。由此可见，立法者仍然在积极地推进对行政争议的调解制度。
需要强调的是，无论是行政法理论还是实证法，都仍然禁止对公权力行为的合法性问题实施调解。(136)比如《法典》第771-3条就明确规定，不能调解实施公权力的行为。最高行政法院仅希望将调解制度运用到公法上的赔偿责任和行政合同等引发的争议上。(137)而且，行政法官享有对调解的核准权。一方面，不论是由法官实施调解还是第三人实施，都需要首先获得行政法官的允许；(138)另一方面，当事人签订的调解协议也需要获得行政法官的核准才具有执行力。(139)总之，法国虽然扩展了有权实施行政争议调解的法院层级，也通过引入第三人完善了调解制度，但是当事人之间的调解仍然无权处分公共利益，而行政法官正是公共利益的看门人。
(3)若将完善“行政救济强制前置”制度与推广对行政争议的调解联系起来分析，我们会发现，改革者希望在行政审判的外围建立一道“防浪堤”，从而与行政审判共同构筑起阶梯式救济结构。透过这一结构，大量的行政争议所形成的冲击力被行政救济和调解制度一定程度地消解，从而缓和“审判窒息”现象。但与此同时，行政相对人仍然保留着向行政法院寻求救济的权利，行政法官也仍然握有介入保障公共利益的权力，因此救济的公正性仍然能得到维护。
四、法国行政诉讼改革的特点
从改革者、改革策略及价值诉求这三个视角可概括法国行政诉讼改革的特点：
(一)最高行政法院主导下的行政审判体系自我完善
法国行政诉讼改革是行政审判体系的自我完善，最高行政法院则是这一过程的主导者。造成此种现象的原因可以归纳为三点：其一，政府对于整体性改革行政诉讼制度并不热心。2010年最高行政法院曾经准备了一份整体性修订行政诉讼的方案，并向政府提议以此方案为基础出台一部行政诉讼改革法案，但却被政府搁置。(140)有学者认为这揭示了政府缺乏具体实施改革的政治意志。(141)其二，在历史上，最高行政法院就一直积极推动行政审判体系的自我完善，(142)无论是1953年改革还是1987年改革都是如此。因此最高行政法院的主导者地位也可被视为一种传统。其三，最高行政法院与行政审判体系自身正是行政诉讼改革的最佳推动者。对于最后一点可以分为以下两点来分析：
首先，最高行政法院和行政审判体系能够最直观地感受到改革的压力。这压力主要来自于欧洲人权法院对行政审判缺乏公正性的指责以及法国民众对行政诉讼低效的失望，前者通过“凯尔斯”、“马迪丽”案向最高行政法院传递清晰的信息，后者则表现为漫长的审限、数量庞大的积案，这些都直接压在了行政审判体系的肩上。因此最高行政法院与行政审判体系对于行政诉讼的改革更具有紧迫感。
其次，最高行政法院和行政审判体系能够通过多层次的对话更好地凝聚改革共识，这既有赖于参与者的广泛性，也得益于对话者的专业性。一方面，行政法官通过裁判与欧洲人权法院进行清晰且专业的对话，“政府专员”改革就是最好的例子。另一方面，最高行政法院会针对特定改革议题成立“工作组(Le groupe de travail)”定期发布研究报告，改革具体措施的酝酿主要通过此种形式完成，而“工作组”的组成则包括不同层级的行政法官，甚至律师、法学学者共同参与。推动“行政救济强制前置”制度的《斯埃麦克(Schrameck)报告》正是“工作组”的成果之一。最后，法学学者通过学术讨论也会与行政审判体系进行高质量的交流，2006年“独任制”的急刹车正是一个例证。
总之，法国行政法官既能够直观地感知社会的变化和诉求，也有能力通过广泛且专业的对话凝聚改革共识并将其付诸实践。在新时代的法律变革之中，法官往往比学者、政府以及立法者占据更为主动的地位。(143)
(二)全局视野下的“微创”式改革
透过纷繁复杂的改革举措，可以发现法国行政诉讼改革并非大刀阔斧，相反，改革者手握柳叶刀对行政诉讼制度进行着“微创”式改革。但是，其所选取的改革路径仍然是以全局视野为支撑的，概括而言，法国行政诉讼改革沿着如下三个路径进行：
首先，打造阶梯式救济模式提高审判效率。具体而言包括三个层次：第一层也是最外层，在行政审判外围建立替代性纠纷解决机制。从具体的举措上来看，无论是“行政救济强制前置”制度，还是调解制度，改革者都力图挖掘现有制度的潜力，通过对细节的调整优化其效能。第二层，在行政审判内部——特别是在初审行政法院——发展独任制。1995年至今，已经发展到约60%的一审案件都由独任制裁判。2006年，大幅度扩张独任制的计划虽然流产，但是改革者仍然倚重独任制提高行政审判效率的能力，一方面继续将“累发”案件纳入独任制适用范围，另一方面继续简化独任制程序，弱化救济途径。第三层则进入级别管辖的阶梯，从1953年改革开始，初审行政法院就负担主要的一审案件。最近的改革仍然在延续这一逻辑，在澄清最高行政法院现有管辖权基础上将不太重要的案件转移给初审行政法院。借此，最高行政法院逐渐从繁重的行政审判中抽身，更专注于从整体上引领行政审判的发展。
其次，构建开放、对话的审判程序提高审判公正性。对此有两项具体措施：第一，改革普通行政审判程序中的“政府专员”制度，一方面提前告知当事人政府专员的意见，另一方面调整政府专员发言的时间。这二者为当事人与政府专员之间的交流、辩论创造了条件，进而激活庭审中各方的对话。第二，引入“法庭之友”。在改革政府专员、激活庭审对话的基础上，通过增加行政审判的开放性，既拓展了行政法官对实质公正的理解，更将原本局限于精英之间的对话带到了当事人面前，进一步扩展对话的深度和广度。
最后，运用灵活姿态传承法国行政法传统理念。这具体表现为以下三点：第一，最高行政法院二元职能的传统与审判机关的独立性要求难以兼容，而改革者则通过减少行政组成员对诉讼事务的干预，既加强了具体审判机构的独立性，又仍然维持最高行政法院的二元职能和行政法官对行政事务的亲近。第二，政府专员出席案件合议的传统违背了公正审判的形式，而改革者一方面迎合欧洲人权法院的态度，禁止政府专员出席下级行政法院的合议，另一方面保留了政府专员出席最高行政法院审理案件合议的机会，借此政府专员仍然可以参与重要案件合议。第三，法国行政诉讼传统以客观诉讼为主，换言之行政诉讼的直接目的不是为了保障公民权益，而是为了纠正行政机关的违法行政。(144)这一传统与当代加强保障公民权利的潮流不符，而改革者则通过发展紧急审理程序，在客观诉讼的传统中加入主观诉讼的因素，为受到紧迫威胁的公民权益和基本自由开通救济的快车道。这样既没有改变诉讼类型的传统结构，又回应了当代保障公民权利的诉求。
概言之，法国行政诉讼改革以全局视野为支撑选择改革的切入点，继而通过巧妙的“微创”式举措推进改革，力求以最低的改革成本实现改革目标。
(三)以传统理念为背景，公正为主、效率为辅的价值诉求
公正与效率是法国行政诉讼改革的价值诉求。这二者相互联系，一个具体的改革举措的出台往往兼有追求公平、提高效率这两种考量。但是，“(行政裁判)输出公正的质量决不能打折扣(La qualité de la justice rendue…est un objectif qui ne saurait 
tre sacrifié)”，(145)换言之，追求审判公正是法国行政诉讼改革的核心价值，提高审判效率不能以牺牲审判公正为代价。这具体表现为当改革者推进某种旨在提高审判效率的改革时，既会反思其必要性，更会辅之以保障审判公正性的举措。这一点可以通过下面三项改革得到体现：
首先，对级别管辖的改革。半个世纪以来，级别管辖改革的基本方向是向下级行政法院转移管辖权，使“国家参事院”逐步变身为最高行政法院，这无疑是为了提高行政审判体系的整体效率。但是，管辖权的下放也蕴含着对审判公正性的威胁，具体而言，最高行政法院担心下级法院的错误裁判会破坏行政法及其判例的内部和谐。因此，级别管辖的改革并没有削弱最高行政法院对行政审判活动的整体掌控力，其掌控手段的力度与案件的重要性成正比：对于普通的重要案件，最高行政法院可以通过再审制度进行监督；对于新出现的案件类型，则可以通过发布具体的“诉讼意见”引导行政审判；对于最为重要的案件，最高行政法院则仍然亲自上阵，直接行使一审或上诉审管辖权。
其次，对独任制的改革。从1995年至今，独任制的发展总体上呈现扩张趋势，但近年来学界对独任制发展的不满日渐累积。学者一方面强调，独任制的存在本身就是对审判公正性的伤害，另一方面也指出，从数据上看独任制提高审判效率的功效已经发挥到一个临界点，难以再有作为。自2006年大幅度扩展独任制的计划流产之后，学界也提议现在应该对独任制的程序性保障进行完善，包括恢复上诉救济渠道，借此减轻其对审判公正性的伤害。
最后，对“行政救济强制前置”制度的改革。“行政救济强制前置”制度虽有助于减轻行政审判的压力，但其也可能妨碍当事人及时地获得公正的救济，甚至可能对当事人造成“二次伤害”。最高行政法院为了减轻对审判公正性的伤害，一方面在适用范围上仅在少数几个部门中实验推行，另一方面将“行政救济强制前置”制度定位为“加强当事人与行政机关对话的机会”，既引入“建议第三人”提供公允意见，又在救济程序上尊重对席原则，对处理决定进行充分地说理。总而言之，虽然行政审判的效率危机折磨着法国行政诉讼制度，但改革的核心价值诉求仍然是追求审判公正。
值得注意的是，法国行政诉讼所追求的“公正”并不仅仅意味着保障公民权益和基本权利，而有着更为丰富的内涵。“法国行政诉讼制度仍然没有将保障基本权利的逻辑置于行政诉讼的核心。当我们承认行政诉讼的任务是在法律认可的范围内保障权利、对抗公权力时，我们仍然希望法官能够在基本权利和公共利益之间作出裁判。”(146)面对这一传统理念，有学者从比较法的视角出发提出了批评，(147)但正在进行中的行政诉讼改革却仍然秉承这一信条。正如最高行政法院副院长在总结行政诉讼改革时讲到的：“迎接挑战并不意味着放弃奠定行政审判的基本原则以及其所承载的意义。法国行政审判的遗产是珍贵且稀有的：少有其他的法律体系能够像我们一样平衡好公共行政的必要性、公共利益的保障，与个人权利与自由的保护。”(148)简言之，行政诉讼应该为公共利益与基本权利划定恰当的范围，而不应该偏向性地保护其中一方。
这一传统理念通过下面两项具体的改革举措得到集中体现：首先，对最高行政法院内部组织的改革仍然维持了二元职能，最高行政法院内部人员的流动性使其仍然是一个整体。其次，对调解机制的改革主要着力于引进第三人调解优化现有制度，而没有触及公权力行为合法性的调解问题，行政法官既有权决定是否开展调解，也有权决定是否赋予调解协议执行力。换言之，当事人的合意仍然无权处分公共利益。可见，行政诉讼的直接目标仍然是监督行政机关依法行政，而行政法官在保障公民权益的同时，依然扮演着公共利益守护者的角色。
附表1：2001年至2011年法国行政诉讼裁判案件数量变化表(149)
附表2：2001年至2011年法国行政诉讼审限变化表(单位：月)
近5年相关研究文献精选：
1.陈天昊:法国行政合同紧急诉讼制度介评,《上海政法学院学报》（法治论丛），2012（4）
2.陶建国，石磊：法国消费者团体诉讼制度对我国的启示，《山东工商学院学报》，2012（4）
3.张莉：法国行政诉讼政府专员制度改革述评，《国家检察官学院学报》，2011（4）
4.王黎黎：法国行政诉讼预审制度对我国的启示和借鉴，《传承》， 2010（9）
5.（法）特里·奥尔森：法国行政诉讼中的原告，《行政法学研究》，2009（3）
6.郑延谱，陈咏熙：填补权利保护的漏洞——法国行政诉讼临时处分制度的晚近发展，《行政法学研究》，2009（3）
①参见何海波：“中国行政法学的外国法渊源”，《比较法研究》2007年第6期。
②代表文献有：[法]让-马克·索维：“法国行政法官对规范性行政行为的合法性审查”，张莉译，《比较法研究》2011年第2期；张莉：“法国莫里斯·帕蓬案评析”，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2009年第3集，人民法院出版社2010年版；张莉：“法国法上的行政裁量基准问题研究”，中国法学会行政法学研究会2009年年会论文；张莉：“行政机关与公务员侵权赔偿责任分担——以法国‘莫里斯·帕蓬案’为例”，《中外法学》2009年第2期；张莉：“法国政务公开述评”，《行政法学研究》2004年第2期；张莉：“法国行政诉讼政府专员制度改革述评”，《国家检察官学院学报》2011年第4期；郑延谱、陈咏熙：“填补权利保护的漏洞——法国行政诉讼临时处分制度的晚近发展”，《行政法学研究》2009年第3期；李晓兵：“法国宪法委员会1971年‘结社自由案’评析——法国的‘马伯里诉麦迪逊案’乎？”，载《厦门大学法律评论》(第十八辑)，厦门大学出版社2010年版，第223～244页；陈天昊：“法国行政合同紧急诉讼制度介评”，《上海政法学院学报》2012年第4期。
③前注①，何海波文。
④代表文献有：金邦贵：“新时代法治环境下法国行政诉讼制度的发展——对中国进一步完善行政诉讼制度的启发”，载《行政执法与行政审判》(2007年第1集)，人民法院出版社2008年版，第156页；金邦贵、施鹏鹏：“法国行政诉讼纲要：历史、构造、特色及挑战——区域行政立法模式前瞻”，《行政法学研究》2008年第3期；张莉：“法国行政诉讼法典化述评”，《法学家》2001年第4期。
⑤Jean-Marc Sauvé,Conclusions et perspectives,AJDA 2012 p.1220.
⑥参见1953年9月30日第53-934号行政法规。
⑦参见1987年12月31日第87-1127号法律。
⑧参见Pascale Gonod,Sur les réformes en cours de la justice administrative,AJDA 2012 p.1195～1196.
⑨J.Waline,Une rvolution silencieuse,AJDA 2011 p.409.
⑩参见前注⑤，Jean-Marc Sauvé文。
(11)[美]米切尔·拉瑟：“理解问题”，载[法]皮埃尔·勒格朗、[英]罗德里克·芒迪主编：《比较法研究：传统与转型》，李晓辉译，齐海滨、吴静校，北京大学出版社2011年版，第213页。
(12)参见前注⑧，Pascale Gonod文。
(13)Michel Combarnous,La réforme du contentieux administratif:du décret du 30 septembre 1953 à la loi du 3 1décembre 1987,AJDA 1995 p.182.
(14)截止到2013年，法国共有51所普通行政法院，具体包括1所最高行政法院，8所上诉行政法院，42所基层行政法院(其中有31所在本土，11所在海外)。最近数年内增加的新的初审法院和上诉法院分别是：2004年建立凡尔赛上诉行政法院，2006年建立尼姆基层行政法院，2008年建立土伦基层行政法院，2009年建立蒙特勒依基层行政法院。
(15)数据分别来自于1998年的Les chiffres clefs de la Justice和2012年的Les chiffres-clés de la justice。自2001年起的详细数据见附表一。
(16)数据分别来自于Les chiffres-clés de la Justice 2002、2007和2012。详细数据见附表一。
(17)数据来自于Les chiffres-clés de la Justice 2002,p.33。详细数据见附表二。
(18)2008年7月23日第2008-724号宪法性法律。
(19)参见前注⑧，Pascale Gonod文。
(20)参见CEDH,Kress c.France du 7 juin 2001。
(21)Juger l'administration,c'est encore administrer出自Henrion de Pansey于1818年所著De l'autorité judiciaire en France。
(22)参见Jean-Bernard Auby,Le droit administratif 
vu du droit comparé,AJDA 2013 p.407。
(23)参见Pierre Serrand,Le controle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire de l'administration àtravers la jurisprudence récente,Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger,01 juillet 2012 n° 4,p.923。
(24)参见前注(22)，Jean-Bernard Auby文。
(25)同上注。
(26)最近十余年也对上诉行政法院的管辖权进行过调整。具体而言，2003年6月24日行政法规废止了《法典》第R.222-13条所列举的9类“简单”案件的上诉权。但此问题不拟在本部分论述，而留待“推广独任制”部分再做介绍。
(27)需要注意的是，Conseiller d' Etat既可任职于诉讼组，亦可任职于行政组。若其在诉讼组中，即仅负责审理案件，若其在行政组中，则负责向政府、议会提供咨询。所以“最高行政法院法官”的译法并不能准确地呈现Conseiller d'Etat的内涵，且容易产生误解。然而“最高行政法院法官”乃国内学界对此词的习惯译法，因此沿袭，以便于国内学人之间的交流。同时，为了避免读者对后文的介绍产生误解，特此加注之。
(28)最高行政法院副院长既不属于行政组也不属于诉讼组，报告人的身份也不确定。
(29)参见《行政诉讼法典》第R.122-15条。
(30)同上，第R.122-18条。
(31)同上，第R.122-20条。
(32)参见Pierre Delvolvé,Franck Moderne,La réforme du Conseil d’Etat décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat,RFDA 2008 p.214。
(33)同上注。
(34)参见前注(29)，第R.122-21-1条。
(35)需要注意的是，法令在议会核准前属于抽象行政行为，但一旦议会核准，则法令就具有法律的效力。所以最高行政法院仅能在法令核准前审查其合法性，特别是审查其是否符合授权作出该法令的法律。
(36)行政法规，属于一类抽象行政行为。按照宪法规定，行政法规制定权原则上由总理掌握，而总统也可通过部长会议讨论后发布行政法规。总理发布的为总理法规，其效力低于总统发布的行政法规。但对于这二者，最高行政法院都有一审管辖权。
(37)参见前注(29)，第R.311-1条第2°款。
(38)参见CE.7 mai 1969,Dame Veuve Hays。
(39)参见前注(29)，第R.311-l条第3°款。
(40)同上，第R.311-1条第4°款。
(41)同上，第R.312-18条。
(42)同上，第R.312-19条。注意，在改革之前，若一个案件不属于任何基层行政法院管辖，那么则由最高行政法院享有管辖权。改革之后则将此类案件的管辖权授予特别授予给一个基层行政法院。
(43)参见Montecler,Dalloz actualité,2 mars 2010,http://www.dalloz-actualite.fr/edition/2010-03-02。
(44)1953年改革设立了基层行政法院，最高行政法院的大部分一审管辖权随即向其转移；1987年改革又设立上诉行政法院，最高行政法院的上诉管辖权又部分地转移给了上诉行政法院。
(45)参见前注(29)，第L.111-1条。
(46)参见1987年12月31日法律第1条。
(47)参见1987年12月31日法律第5条。
(48)1987年12月31日法律第12条。
(49)参见Bernard Pacteau,Du commissaire au rapporteur,suite…et à suivre A propos du décret du 7 janvier2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de laudience devant ces juridictions,RFDA 2009 p.67。
(50)参见Ami BARAV,Le commissaire du gouvernement près le conseil d'Etat fran
ais et l' avocat général près la cour de justice des communautés européennes,Revue internationale de droit comparé.Vol.26 N°4,Octobre-décembre1974 p.812。
(51)参见CEDH,Kress c.France du 7 juin 2001。
(52)参见CEDH,Martinie c.France du 12 avril 2006。
(53)欧洲人权法院在2009年9月15日Etienne C，France案中肯定了这一做法的合条约性。
(54)要知道这个要求是很难做到的，因为政府专员往往是在听取庭审各方发言后，以口头的方式作出报告。所以可能在庭审之前，政府专员自己也并没有形成任何书面的意见。
(55)参见Patrick Mindu,Une audience rénovée,AJDA 2012 p.1203。
(56)参见对最高行政法院副院长Jean-Marc Sauvé的采访Vent de réformes au Conseil d'Etat，采访人Céline Slobodansky,petites affiches,12 aot 2008,N°161,p.4。
(57)参见前注(55)，Patrick Mindu文。
(58)对最高行政法院副院长Jean-Marc Sauvé的采访L'absence de réforme pourrait mettre en péril l'institution du rapporteur public Questions à Jean-Marc Sauvé,vice-président du Conseil d'Etat，采访人Marie-Christine de Montecler和Rémi Grand,AJDA 2011 p.412。
(59)参见前注(55)，Patrick Mindu文。
(60)参见前注(29)，第L.7条，也得到过最高行政法院判决的确认：CE,10 juillet 1957,Gervaise。
(61)CEDH,Kress c.France du 7 juin 2001.判决书第59点。
(62)参见CEDH,Kress c.France du 7 juin 2001。判决书第78点。
(63)CEDH，Martinie c.France du 12 avril 2006.判决书第52点第2段。
(64)CEDH，Martinie c.France du 12 avril 2006.判决书第52点第3段。
(65)正是基于政府专员出席合议在形式上严重破坏当事人对审判公正性的印象，欧洲人权法院才否定这个制度，即便法院对政府专员的独立性没有过任何怀疑。这一裁判理由被简称为“形式理论(L théorie des apparences)”。参见CEDH，Martinie c.France du 12 avril 2006.判决书第53.54点。
(66)该行政法规还对行政诉讼的预审程序作出了一些细微的修改，包括对专家制度的完善和预审程序结束方法的修改。对此本文略去不谈，而主要介绍“法庭之友”制度的建立。
(67)参见前注(69)，第R.625-3条第一款。
(68)参见同上，第R.625-3条第二、三款。
(69)参见Jacques Arrghi de Casanova,Jacques-Henri Stahl,Le décret n° 2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives,RFDA 2010 p.393。
(70)参见Caroline Bugnon,L’amicus curiae,facteur de démocratisation du procès administratif,AJDA 2011 p.1613。
(71)参见前注(69)，Jacques Arrighi de Casanova,Jacques-Henri Stahl文。
(72)就有法国学者曾反问道：“难道公共报告人不就是最好的法庭之友吗？”参见R.Chapus,Droit du contentieux administratif,Montchrestien,2008,p.868。
(73)参见Anne Weber,Le juge administratif unique,nécessaire à l'efficacité de la justice?,Revue franaise d'administration publique 2008/1-n°125,p.181。
(74)参见Bertrand Seiller,Le juge unique,AJDA 2012 p.1206。另可见1995年2月8日法律(Loi n° 95-125 du 8 février 1995)。
(75)以2011年数据为例，独任制处理了61.8%的基层行政法院的案件，29%的上诉行政法院的案件，39.1%的最高行政法院的案件。
(76)Jacques Arrighi de Casanova,A propos de la compétence pour〈généraliser〉le juge unique en contentieux administratif,AJDA 2006 p.1689.
(77)也有例外情形，具体规定在第R.811-1条第二款。
(78)数据分别来自于Les chiffres-clés de la Justice 2008和2012。
(79)参见Projet de décret présenté au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administrativesd' appel le 21 fvrier 2006。
(80)其实关于是否能通过行政法规来扩大独任制的适用范围，也引发了巨大的争议，有学者认为只有法律才能扩大，而最高行政法院最终认为这条行政法规没有侵入法律的保留领域。具体争论恕不详述。
(81)也就是第R.222-13条的第10°点：关于发放驾驶执照的案件。其实这类案件也很难被真正视作简单的案件，之所以将其划入这一类别也是因为这类案件的数量日益增加。
(82)Député Daunou,administrer est le fait d' un seul,juger est le fait de plusieurs，转引自Even(B.),Des conseils de préfecture aux tribunaux administratifs,RFDA,2004 p.482.
(83)参见前注(73)，Anne Weber文。
(84)参见前注(74)，Bertrand Seiller文。
(85)参见Jean-Marc Sauvé,La répartition des compétences dans la juridiction administrative,Perspectives contentieuses des réformes de la justice administrative,LGDJ,2011,coll.Systèmes droit,p.39。
(86)参见Chapus(R.)，Droit du contentieux administratif,Paris,Montchrestien,2008,p.925。
(87)参见前注(73)，Anne Weber文。
(88)同上注。
(89)参见前注(74),Bertrand Seiller文。
(90)Jean-Marc Sauvé,notre mission n' est pas de faire des statistiques ou du chiffre,mais de rendre une justice de qualité.转引自Marie-Christine de Montecler,Le commissaire du gouvernement est mort! Vive le rapporteur public! AJDA 2008 p.1230。
(91)参见前注(29)，第L.511-1条。
(92)参见CE ord.28 févr.2003,Commune de Pertuis c/Pellenc。
(93)详见前注(29)，第L.521-1条和第L.521-2条。
(94)参见CE.12 novembre 1938,Chambre Syndicale Des Constructeurs De Moteurs D' avions。
(95)参见Jacques Lachaud,Le reféré suspension samplifie et se définit,Gazette du Palais,21 juin 2003 n° 172,P.1610～1611。
(96)参见CE.19 janvier 2001,Radio Libre。
(97)参见CE Section.28 février 2001 Préfet des Alpes-Maritimes c./Sté Sud-est Assainissement。
(98)参见前注(95)，Jacques Lachaud文。
(99)参见CE Ass.23 janvier 1970 Amoros et autres。
(100)明确载于前注(29)，第L.521-1条。最高行政法院也通过判例确认：CE.Section.20 décembre2000,Ouatah。
(101)参见CE ord.16 juin 2010,Mme Diakité。
(102)参见CE ass.16 juill.2007,Société Tropic travaux signalisation AJDA 2007.p.1577。
(103)Roland Vandermeeren,Commentaire de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives,AJDA 2000 p.712.
(104)参见Xavier Domino,Auré1ie Bretonneau,Dix ans d'urgences,AJDA 2011.p.1370～1371。
(105)同上注。
(106)参见CE ord.31 mai 2001,Commune d'Hyères-les-Palmiers。
(107)参见CE ord.11 mars 2003,M.Mohamed Ben-Sam Samagassi。
(108)参见CE ord.14 mars 2005,Gollnisch。
(109)CE.ler mars 2001,paturel.
(110)CE.31 mai 2007,Syndicat CFDT Interco 28.
(111)前注⑤，Jean-Marc Sauvé文。
(112)参见Conférence de presse mardi 16 septembre 2008,Les recours administratifs préalables obligatoires à la saisine du juge:un mode souple de règlement des conflits,p.4.载http://www.conseil-etat.fr/cde/media/document//rapo_dossier_de_presse.pdf，最后访问时间：2013年7月1日。
(113)同上，第7页。
(114)参见Marie-Christine de Montecler,L' expérimentation du recours administratif préalable pour les fonctionnaires de l' Etat est lancée,AJDA 2012 p.972。
(115)参见2012年5月10日行政法规Annexe部分。
(116)参见2012年5月10日行政法规第1条第二款。
(117)2003年就已经达到21000起，2007年则达89000起。前注(112)。
(118)2007年提起一审达44000起。同上，第13页。
(119)2007年提起一审达7146起。同上，第10页。
(120)2007年提起一审达5354起。同上，第12页。
(121)同上，第3页。
(122)参见Olivier Schrameck,Le recours administratif préalable obligatoire est un investissement rentable pour l' administration,AJDA 2008 p.1628。
(123)同上注。
(124)若不限于行政争议领域，法国法上的conciliation与médiation的区别较为复杂，立法者并未给出明确答案，学界的观点也往往相互矛盾，以至于1993年最高行政法院发布对替代性纠纷解决机制的报告时干脆使用了“conciliation-médiation”这样的组合词来概括。本文不拟介入关于此的复杂争论之中，而仅介绍涉及行政争议的调解制度。
(125)参见Conseil d'Etat,Développer la médiation dans le cadre de l' Union européenne 2010,p.23。
(126)参见Jean-Marc Le Gars,La conciliation par le juge administratif,AJDA 2008 p.1471。
(127)Elsa Costa,La conciliation devant le juge administratif L'exemple de la commission de règlement amiable de Seine-Saint-Denis,AJDA 2012 p.1835.
(128)前注(126)，Jean-Marc Le Gars文。
(129)同上注。
(130)同上注。
(131)同上注。
(132)参见Jean-Marc Sauvé,Séance d' ouverture,Les développements de la médiation,Colloque organisé par le Conseil d' Etat,4 mai 2011,p.7,载http://www.conseil-etat.fr/cde/media/document/DISCOURS%20ET%20INTERVENTIONS/intervention_colloque_mediation_04052011.pdf，最后访问时间：2013年7月1日。
(133)参见Nathalie Nevejans,L'ordonnance du 16 novembre 2011.-Un encouragement au développement de la médiation? La semaine juridique Edition générale n°6,6 février 2012,p.273。
(134)参见前注(127)，Elsa Costa文。
(135)参见前注(126)，Jean-Marc Le Gars文。
(136)学理上虽然承认可以在越权之诉中对行政行为进行调解，但仅能触及行政行为的合理性问题，合法性问题不可调解。参见R.Chapus,Droit du contentieux administratif,Montchrestien,2008,p.422。
(137)参见前注(132)，Jean-Marc Sauvé文。
(138)参见前注(29)，第L.771-3-1条。
(139)参见同上，第L.771-3-2条。
(140)参见前注⑧，Pascale Gonod文。
(141)同上注。
(142)同上注。
(143)参见前注(22)，Jean-Bernard Auby文。
(144)参见前注(86)，R.Chapus书，第224页。
(145)前注⑤，Jean-Marc Sauvé文。
(146)前注(22)，Jean-Bernard Auby文。
(147)同上注。
(148)前注⑤，Jean-M arcSauvé文。
(149)附表1与附表2之数据根据2002年至2012年的Les Chiffres-clés de la justice整理。