外来人口社区化管理新模式，本文主要内容关键词为：新模式论文,外来人口论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着上海经济和社会的发展，外来人口（上海称为“来沪人员”，以下同）日益增加。来沪人员对上海城市建设和经济社会发展起到了重要促进作用，但也增强了城市人口管理的难度。2005年，上海市委明确了“市级综合协调，区级综合管理，社区具体实施”的来沪人口管理体制框架。因此，来沪人口管理已经成为社区管理的一项重要内容：
一、来沪人员社区化管理中存在的问题与原因
实施来沪人员社区化管理是加强新时期来沪人员服务管理工作的一项新探索，由于尝试的时间不长，实践中遇到的主要问题有以下几个方面：
1.政策法规的问题。目前，上海市有关来沪人员管理的政策法规主要是居住证和房屋租赁两大制度。在具体操作中，存在以下几个突出问题，给来沪人员社区化管理带来难度。(1)办证率不高。居住证和房屋租赁制度都规定了相对较高的办证和登记备案条件，同时要收取20至50元的费用，由于居住证属于自愿申领，这样有些来沪人员能不办证就不去办，特别是办理房屋租赁合同登记备案和居住登记的人数更少。(2)信息报送不多。居住房屋租赁管理实施办法规定房地产经纪机构和物业管理企业应当将房屋租赁信息定期报送所在地的街道办事处，但只规定“应当”而无其他措施，因而在实际中并未得到执行。(3)执法力度不够。对于大量不符合条件或符合条件而没有进行房屋租赁合同登记备案、来沪人员没有办理居住登记以及出租人不纳税的事实，从目前执法的情况看，有法不依、执法不严的现象比较突出。
2.管理体制的问题。实行来沪人员社区化管理，减少了多头管理的弊端，加强了社区综合管理的能力，但结构化的体制矛盾尚未完全解决。(1)管理主体权责不明。街道作为区政府的派出机构，不是执法主体，没有执法功能，居委会更没有被赋予或委托任何管理外来人口的权限，因而没有管理力度，与管理的要求不相适应。(2)管理机构地位不明。社区来沪人员综合管理机构主要负责协调有关职能部门的行政管理与执法活动，但其属于“常设临时机构”，缺乏权威，牵头、协调作用难以很好发挥。(3)管理队伍合力不强。在来沪人员社区化管理过程中，特别需要整合各职能部门的力量，形成整体合力，但目前责、权、利还不统一，尚存在各自为政、各取所需、相互指责、相互推诿等现象。
3.管理方式的问题。在管理方式上，主要的问题是容易把来沪人员当作对立面，主要表现：(1)重“防控”轻“服务”。目前对来沪人员的管理以防控为主，治安问题往往成为来沪人员管理的主要内容。社区很多政策是以户籍为基础的，来沪人员很少能够享受社区公共福利。(2)重“手脚”轻“头脑”。目前对来沪人员的管理偏重“手脚”行为规范，而对于来沪人员的思想、情操、修养等涉及精神世界的“头脑”问题不太重视。来沪人员在社区中获取思想、文化和法制等方面的教育机会很少。(3)重“突击”轻“常规”。对于重点地域和重点对象，执法部门通常依赖联合执法和突击式活动，难以做到常规的动态管理，整治效果难以持久，还容易造成来沪人员与社区的隔阂。
二、完善来沪人员社区化管理的对策与建议
人口管理是城市社会管理和公共服务的基础性工作，是构建社会主义和谐社会的重要方面。改进和完善来沪人员社区化管理模式，需要把握好以下几个基本原则：
一是坚持属地管理的原则。即实行的是“人住哪里，哪里负责”的原则。改变过去在来沪人员管理上以条为主、各自为政的局面，形成“条线指导协调、社区综合管理”的体制。
二是坚持综合管理的原则。根据“条块结合，以块为主”的原则，理顺社区管理与职能部门管理的关系，职能部门承担执法功能，社区充分发挥综合协调功能，统筹运用法律、行政、经济等手段，形成来沪人员管理的工作合力。
三是坚持人性化管理原则。社区化管理要贯彻“以人为本，人性化管理”的原则，管理方式需从过去重治安防范向服务与管理并重，强调以来沪人员的需求为基础，为来沪人员提供迫切必需的服务和保障，创造一个安定和良好的生活与工作环境，并培养相对一致的社区认同感和归属感，逐渐突破来沪人员与户籍人口截然分开的状态，实现面向全体社区成员的服务。
从具体操作的角度着手，需要着重抓好以下几个环节：
1.加快社区来沪人员信息管理系统建设。信息是管理的基础和前提，要做到底数清、情况明，必须进一步整合现有公安、税收、房管、计生等部门的人口信息资源，统一来沪人员数据标准和服务管理载体，实行规范采集、资源共享，形成集居住、就业、经营、社会保险、治安、计划生育、疾病预防控制等管理功能于一体的来沪人员综合管理和服务信息系统。
2.开设社区来沪人员“一门式”服务窗口。初来乍到的来沪人员，对上海的政策法规并不熟悉，不了解力、证的手续和要求，难免会因为地方难找、手续繁杂而疏于办理。社区可以结合社区事务受理服务中心的建设，为来沪人员开设“一门式”服务窗口，高效便捷地为来沪人员提供居住证办理、房屋租赁登记、咨询等各项服务。
3.完善社区来沪人员综合管理机构。针对目前户籍制度的现状，社区有必要建立并不断完善来沪人员综合管理机构。为了具体组织实施辖区内来沪人员的综合服务和管理工作，社区要建立“来沪人员综合管理领导小组”，并下设办公室，根据实际需要配备一定数量的专职干部和工作人员，工作经费列入社区财政预算，进一步加强对来沪人员服务管理工作的领导和协调。
4.健全社区来沪人员日常管理机制。着重日常管理，建立长效机制。首先，管好源头。管好出租房屋，认真落实房屋租赁管理各项措施。通过广泛宣传，告之租赁双方应遵守的法律规定和应承担的法律责任，及时做好房屋租赁登记备案工作，并督促出租人依法纳税。其次，掌握信息。定期开展信息交流和沟通，总结经验，攻克难点，维护和更新社区来沪人员信息系统，实现动态管理。再次，严格执法。加大执法检查的力度，及时发现问题，及时依法查处违反规定的行为，排除隐患，对于重点对象做到跟踪管理，并对突发事件能够进行快速反应。
5.加强社区来沪人员管理队伍建设。与新形势下的来沪人员管理和平安建设的要求相比较，现有的社区来沪人员管理的基本队伍在意识、素质、能力和水平上还存在一定差距。今后需要进一步加强队伍建设，提高服务和管理的能力。首先，转变观念，消除认识误区。工作人员不能对来沪人员存有歧视和排斥心理，应平等对待，热情服务。其次，加强培训，熟悉相关业务。由公安、房地、税收、计生、卫生等有关职能部门加强对工作人员的业务指导，使他们明确工作要求，完成工作任务。再次，提升素质，增强工作本领。加强理论知识、形势任务等方面的学习，研究工作方法，不断提高工作效率。
6.加大对社区来沪人员的服务力度。将来沪人员纳入社区服务的对象范围，建立集管理、服务、教育、维权等方面内容于一体的来沪人员服务制度，引导来沪人员参与社区活动，积极投身社区建设。(1)保障性服务。主要以资金、物质等形式，解决来沪人员暂时的实际生活困难。(2)发展性服务。为来沪人员提供商业信息和劳动力供求信息，使他们拥有更多的就业机会；提供办证咨询、卫生防疫、医疗保健、计划生育、防火防盗等服务项目，方便来沪人员的生活；提供社区教育，满足来沪人员精神文化方面的需求，解决来沪人员子女就学困难问题，免除他们的后顾之忧。(3)维权性服务。社区内的法律咨询机构、劳动保障所等部门要向来沪人员提供法律咨询和法律援助服务，依法保护来沪人员的合法权益。
三、来沪人员社区化管理模式的实践案例
田林街道位于上海市徐汇区西南部，常住人口约10万人，其中来沪人员2万余人。2005年，田林街道在深化社区网格化管理的过程中，结合社区实际，整合社区执法和管理力量，探索建立了“三位一体”的来沪人员属地化管理工作机制，即将原来分别由几个部门进行的管房、管人、管税收的工作，通过资源整合，由一个综合部门负责管理，相关部门和工作人员相互支持，相互配合，形成管理的合力，全面推进来沪人员社区化管理工作。
1.社区来沪人员管理工作网络的全面覆盖。2005年7月，在经过广泛调研和深入思考的基础上，田林街道正式成立了“三位一体”管理工作领导小组，组长由街道党工委政法书记担任，副组长由街道办事处副主任和派出所所长担任，组员由街道综治办、房地办事处、小税办公室、街道私房出租管理办公室等部门负责人担任。领导小组下设办公室，由综治办副主任担任办公室主任，派出所副所长和街道私房出租管理办公室负责人担任副主任。同时，在居民区层面，搭建“三位一体”管理工作平台，由居民区党组织书记牵头，居委干部分片包干，居委会综治干部、社区民警、社保队员、房屋协管员、税收协管员、物业保安、楼组长等方面人员互相配合，协同管理。由此形成了从街道到居民区的来沪人员管理工作网络。
2.社区来沪人员信息管理系统的综合建立。依据上海市居住证、房屋租赁管理两大制度，田林街道按照统一的格式，为出租房主和来沪人员建立管理档案，实施管理数字化。为了做到底数清、情况明，不断完善“三位一体”管理信息数据库，田林街道采取了以下三个具体步骤。第一步，信息提供。充分发挥居委会和物业公司的作用，及时掌握和提供房屋出租、人员流动等情况和信息。居委会成员分片承包，责任落实到楼组长，物业保安、门卫、电梯工等人员加强岗位职责，发现情况及时向居委会通报。第二步，信息登记。由“三位一体”管理工作办公室制作统一的表格，内容包括出租房、出租人、承租人、缴纳税收等基本情况。由社区民警、社保队员、房屋协管员和税收协管员具体负责信息登记工作，采取2或3人一组的形式，上门登记信息。对于不予配合的出租房主和来沪人员，社区民警上门做好教育工作。第三步，信息统合。居委会负责统合本居民区的信息，由居委会综治干部具体负责定期向街道“三位一体”管理工作办公室上报更新后的数据信息，“三位一体”办公室最后统合全社区的信息，并实行信息资源共享。
3.社区来沪人员管理资源和力量的有效整合。整合资源，形成合力，是建立“三位一体”工作机制的目标。首先，加强综合协调功能。在街道层面，“三位一体”管理工作由党工委政法书记总负责，办公室总牵头；在居民区层面由居委会牵头。其次，明确职责分工。居委会和物业公司提供出租房屋、出租人和来沪人员等方面信息；房屋协管员做好出租房屋登记备案工作；社区民警全面掌握房屋出租和来沪人员情况，特别是对于来沪人员中的重点人员实施跟踪管理；税收协管员负责出租房屋税收收缴工作。再次，注重协同配合。建立各部门之间定期沟通和交流的联络制度，讨论问题，分析难点，商议对策。工作中实施联动，协同作战，避免各自为政、各行其是、相互推诿。通过协同合作，达到管房、管人、管税相结合，提高管理效能。社区（街道）党工委还以“一个基数三个率”作为衡量“三位一体”管理工作成效的标准。一个基数为房屋出租户数，三个率分别为来沪人员登记率、房屋出租登记备案率和房屋出租税收缴率。
“三位一体”工作机制是一项新探索、新实践。总结田林社区的初步经验，其主要优势和特点体现在以下五个方面：一是突出了以税管房、以房管人的思路。“三位一体”工作机制通过把对出租房屋的管理和来沪人员的管理有机结合起来，从源头上减少了管理的漏洞。二是坚持了“条块结合、以块为主”的原则。改变了多头管理、条块分割的局面，不再出现有权的无力管、能管的没有权的现象。三是形成了管理网络和工作合力。网络建立后，部门之间协调合作，优势互补，全面掌握了情况，减少了管理空白点，能够有效实施动态管理，达到管理全覆盖的要求。四是加强了信息数据的基础工作。以前关于来沪人员的信息，各部门各自采集，各自使用，相互保密。通过来沪人员信息数据库的建立，实现资源共享，降低了成本，提高了效率。五是提供了工作人员的意识和能力。“三位一体”工作机制的建立，拓宽了工作人员的视野，强化了综合管理意识，提高了综合管理水平。