关于城市土地宏观管理的问题研究，本文主要内容关键词为：宏观管理论文,土地论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义市场经济条件下，我国土地，特别是城市土地已基本上进入了市场。如何运用市场机制达到城市土地资源的合理配置，我认为，以下几个问题必须从宏观上引起重视。
一、土地问题，还需加强认识
在长期的传统计划经济条件下，我国土地问题的重点主要是土地的保护和利用，而与土地资源的合理利用或高效配置的目标则存在差距。应该说这种差距也是计划机制配置土地资源的缺陷。当然，计划机制的缺陷不仅仅表现在土地资源的配置上。而弥补计划机制缺陷的唯一途径，就是引入市场机制。经济体制改革也正是适应了社会主义经济体制自身不断完善的需要。完善经济体制的一项长期而艰巨的任务，就是运用市场手段、引入市场机制、建立市场规则，把整个社会经济活动导向社会主义市场经济的框架范围之内。我国土地资源的利用和配置自然也属范围之内。随着经济体制改革的深入，市场机制对土地资源的作用力也逐步加大。
从我国城市土地进入市场以来，城市土地中的一些重大问题几乎都是由市场引起，并且围绕市场而展开。土地进入市场，是指土地使用权进入市场，土地使用权通常是以土地资产价值形态为等价。由此所决定，土地进入市场首先遇到的问题是土地资产的价值量确定问题，包括总量和个量如何确定。土地资产价值的决定关键在于土地价格形成机制，而土地价格形成机制的建立，最终又取决于整个土地市场机制的建立和形成。在前段时间房地产热的推动下，城市土地进入市场的实际进程大大快于土地市场机制，包括土地价格形成机制的建立。土地进入市场意味着土地资产价值的实现，土地经营者可以由此获得利润。在土地市场机制及市场规则建设滞后的情况下，势必造成土地利润的大量流失。土地是属于国家所有，对土地收益的分配，中央财政应得多少，国家已有法律规定，但从近几年土地入市交易数量看，国家应得收益与实际所得差距很大，这个差距，也就是国家土地收益的流失。有人估计，近几年土地收益每天流失1个亿。估计数字的准确性虽然有待论证，但土地收益流失的事实不能不引起足够重视。进一步的问题是，土地利润的诱惑力驱使人们把生财的希望都寄托在土地上，无论是各级地方政府，还是各类型的土地经营者，几乎都想尽办法“批地”、“圈地”、“炒地”。城市的土地“炒”得差不多了，又挤压农村耕地。结果是在城市土地热升温的同时，农村耕地骤减。一面是农民无地可种，生活无着；另一面是大片土地圈而无用，而被荒芜。我国人多耕地少的矛盾在土地市场化进程中进一步加剧；“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”，这一基本国策也在土地利润的争夺中软化了。
当然，土地财富流失，耕地减少，城市土地不能得到合理开发利用等问题虽然在土地市场化进程中出现，或者说，是在城市土地使用制度改革中出现，但并不能归咎于土地使用制度改革。土地进入市场，这是与发展社会主义市场经济的总体趋势相一致的。再就是，土地使用制度改革也是一个不断探索的过程，总不可能是一切条件都具备了才进行改革，而只能是在改革中不断创造条件，不断完善制度。鉴于土地这一资产性资源进入市场的特殊性，为了减少土地财富的流失现象，重要的是适时改革土地管理体制，加强土地市场宏观管理。
二、土地管理，权限要集中
在改革以前的相当长时期内，我国城市土地管理是按照“分散管理”模式运行。实际运行中是谁使用土地，谁就管理土地。全国没有统一的管理机构，土地使用和管理职能作为社会经济管理的附属工作被并入不同的机构。主要机构是，农业部门负责农田和林地的管理，而不涉及城市土地管理；水电、铁路、交通等部门对自己使用的土地负责管理；军队负责管理军事用地。城市建设机构，包括前国家建委及后来的城乡建设部，负责城市土地的征用、规划、使用和管理。这种管理体制的弊端是，不同部门之间和管理范围难以界定，管理的责任难以划分。结果是谁都有权对土地进行管理和使用，而谁都不负管理责任。
中央土地主管部门之间职能交叉实际上成了具体工作中矛盾的最初发源。矛盾首先波及的是地方政府。我国现行行政机构设置基本是上下对口，在这种行政体制下，中央部门之间的职能交叉必然再现在地方部门之间。但由于地方政府部门对城市土地管理和使用负有更直接更具体的责任，因此，地方政府部门职能交叉所引起的矛盾则比中央部门复杂得多。特别在城市土地进入市场以来，各种矛盾都汇集到土地利益的争夺上。而城市土地管理体制和管理办法的不完善，都直接和间接地导致土地收益的大量流失。
当然，如果把土地收益流失的原因一概归之于政府主管部门职能不顺，则未免显得过于笼统。在城市土地管理体制中，行政主管部门及其职能设置，是管理体制的基本构架，而支撑这个体制框架的具体内容是土地使用制度和技术方法。由于体制构造上的不足，必然导致具体制度和技术上的问题。从土地使用制度来看，突出的问题是，城市土地所有权和使用权关系不明晰，更缺乏法律界定。我国土地使用制度的一大特色，就是众多的政府部门和准政府部门拥有着大量土地；在有些城市，土地管理机构或市政府实际上成了土地所有者，在缺乏有效管理和监督的情况下很容易导致土地的低效利用或土地收益流失。在土地市场交易中，兼有土地所有者和土地管理者两重身份的大大小小政府部门，有条件也有可能将土地使用权以很低的价格转让给“关系户”或隶属于自己的开发企业。这种情况在土地交易中，特别是前两年的“房地产热中”，可以说是司空见惯。
再从土地管理的技术和方法看，问题主要是：土地信息系统不发达，城市地价评估体系不健全，以及土地管理专门人才较缺乏等。发达的土地信息系统、科学的地价评估体系和拥有相当数量的土地管理专门人才，这是规范的土地市场形成的基本条件。反过来，这些条件不具备，必然影响土地市场的发育，导致土地市场竞争的不公平。
进一步的问题是，城市土地集中管理究竟应该管什么？用什么手段和办法来管？借鉴国外城市土地管理经验及国内一些城市土地管理的做法，我们认为，加强土地管理，实行土地集中管理，需要确立的基本原则是，土地管理要有利于合理使用土地，有利于社会经济发展。合理使用土地的一个重要标准，就是要合理保护耕地，这是我国基本国情所决定的。从土地管理的基本原则出发，根据土地作为资源和资源性资产两重属性，土地管理的主要内容应该是管好两方面，一是资源，二是资产。对资源，管理的目标是实现城市土地合理配置；对资产，管理的目标是合理分配土地收益。这也是政府对土地管理的基本目标。
我国实行社会主义市场经济，市场经济是法制经济。土地管理法制化，要以法治土，依法用地，无论是宏观管理，还是市场交易，都必须有相应的法律保证。
在依法对土地进行管理的同时，明确管理者的法律地位是至关重要的，按照我国宪法规定，城市土地属于国家所有。为了保障土地使用者的合法权益，就必须明确，国家不仅是土地所有者，而且是土地管理者，管理土地是政府的重要职责和权力。从法律意义上说，土地和管理权限不能分散，或者逐级下放，而必须要集中。从土地的两重属性看，土地作为生产要素，要进入市场进行交易，但交易的只是土地的使用权，而不是所有权。
根据土地权属的法律关系，政府管理土地的重点是土地使用。应该说，城市土地使用的行为规范是国家现行已颁布的宪法和土地管理各种法律法规，但法律并不能代替具体管理。对城市土地的管理，政府的手段主要是两个，包括行政手段和经济手段，也就是要充分利用计划机制和市场机制达到城市土地的合理配置。在管理方法的选择上，行政手段主要应发挥城市规划和计划指标的作用，计划和规划要力求民主化、科学化，并建立在土地市场供求规律之一。运用经济手段的重点是要发挥价格的作用，以地价来调节土地供求关系，达到土地收益的公平分配，保护土地所有者和经营者的合法权益。
规划和计划土地价格，这是政府土地管理的基本内容或重要手段，尽管政府土地管理的内容还有很多，但只要管好和管住了这两方面，当前土地管理中的许多问题也就会大大缓解。究竟怎样才能管理规划和计划土地价格，这是需要进一步深入研究的问题。
三、土地占用，计划指标不能失灵
改革开放以来，随着经济发展的加快，城市化进程也不断加快，城市迅速发展与农村耕地急剧减少几乎成了鲜明对比。1985年我国耕地净减少1512万亩，除了大跃进年份外，这是我国经济发展正常时期耕地减少的最高记录。严峻的事实引起了社会各方面的广泛关注。国务院提出要把土地利用计划纳入国民经济计划，并对土地实行计划管理。1987年，在国家土地局的主持下，制定了中国第一个土地利用计划，规定了全国耕地和非耕地控制指标，旨在控制耕地及农村土地减少趋势。实践表明，土地利用计划对控制耕地减少，产生了积极作用。1988年以来，建设用地占用耕地的规模逐年减少，1990年降到400万亩左右。
然而，我们在充分肯定土地利用计划所产生的积极效应的同时，也应冷静看到，1990年前后，正是我国经济进入治理整顿时期，在经济紧缩的大背景下，城市建设和发展速度必然有所降低，建设用地的需求必然受到抑制。因此，我们对土地利用并不可抱乐观态度，更不可以认为，有了土地利用计划，土地问题就可以万事大吉了。1991年以来耕地净减少的数字表明，这种担心并非没有道理，1991年到1993年，全国耕地每年减少500万亩，1994年耕地减少数量又上升到600万亩。土地利用计划为什么难以产生预期效果？计划指标为什么没有权威？如何才能切实保护好耕地，合理利用好土地？人口增多，耕地减少的尖锐矛盾不能不使人们去深刻反思这些问题。
不可否认，对于尚处在工业化发展过程中的我国来说，城市发展需要占用农村土地固然有其客观性的一面，但这个占用量并非是无限制的。我国人多地少，人均耕地资源更是有限，耕地减少，意味着人类生存空间的挤压。从这个意义上说，城市发展应该也必须受到耕地的制约，并且这个制约不仅仅是在耕地的直接供应数量上而且在城市发展资金上也要有所约束，要把城市发展资金转移一部分到农业投入，发展农业，保护耕地。这样才能使农业为经济发展和城市发展提供切实的保障。据有关方面分析，1994年的耕地减少主要在于两个方面，一是建设项目大量占用耕地，再是自然灾害毁地。自然灾害毁地面积达185万亩，占整个耕地减少总量的17.2%，要能尽可能地减少自然灾害毁地数量，增加农业投入，提高农业抵抗自然灾害的能力是带有根本性的出路。而农业投入资金的出路，重点应该选择城市发展资金的部分转移。这种选择的意义是双重的，不仅直接增加了农业投入，增加了农业自身抗灾能力，而且有利于抑制城市的过度发展所伴随的占用土地的需求。
当然，面对耕地迅速减少的趋势，特别是要短期内遏止住耕地减势，最有效的措施还应该是严格控制城市建设用地。按常规道理分析，城市建设用地已经纳入土地利用计划，具体建设项目都必须申请用地计划指标并得到批准后才能开工。从道理上讲，在这种计划管理体制下，建设用地不会出现数量扩张现象。看来道理难于解释实际现象之谜，谜底就在于土地利用计划。计划指标对实际不具有约束力。其中原因既有体制上的问题，也有计划方法的问题，还有土地市场对土地计划管理的冲击。
土地管理体制，正如前面所分析，主要问题是分散问题；土地利用计划方法主要是如何力求符合实际，使计划更具有科学性和客观性。应该说，体制和计划方法都是土地利用计划的内在问题，通过完善可以进一步维护土地利用计划的权威。而对土地利用计划的构成威胁的主要来自市场，来自对怎样搞社会主义市场经济的模糊认识。
相对国民经济其他各项计划而言，土地利用计划尽管编制较晚，但也许是生不逢时，这项计划既是经济体制改革的产物，也几乎成为改革的的对象。我国市场取向的经济体制改革从一开始就是以计划体制为改革对象，并且随着改革的不断深入，市场意识的不断增强，计划意识逐渐淡化，似乎成了可有可无的东西，土地利用计划也概不例外。客观而论，传统的计划体制非改不可，但符合市场经济发展的计划却不可不要。无论是我国改革的实践，还是国外市场经济国家的经验都表明，计划管理与市场经济发展两者不可分离。尤其是土地利用，世界大多数市场经济国家无不按政府计划严格控制，并且都通过立法予以保证。相比之下，我国人地矛盾更为突出，对国家土地利用计划，则更应维护和严格执行。显然，那种带着对传统计划体制的偏见来看待土地利用计划是极其不正确的。
在端正认识的基础上，进一步需要回答的问题是，在社会主义市场经济条件下如何切实强化土地利用计划。我们认为，当前应该着重强化以下三个方面工作：
第一，进一步完善土地集中管理体制。土地利用计划得以落实的体制保障关键，是要把好批地这个关口，要由市长一支笔批地。而市长批地的原则和依据是土地利用计划及计划指标。
第二，要强化城市规划对土地利用计划的指导和约束作用。城市规划是一项反映经济、社会、人口、环境、传统等多种因素的综合工程，对城市发展具有长期性和决定性的影响作用。由于城市规划具有长期性的特点，因此，规划中对土地利用一般不宜具体量化，而只应根据城市功能主产业发展导向作出土地使用方向上的规定。土地利用数量则通过土地利用计划进行控制。土地利用计划是城市规划的具体体现和落实。从规划和计划的关系看，要保证土地利用计划的权威性，首先必须要有城市规划的权威性。参照国外的做法和经验，我国应该尽快把城市规划纳入法制轨道，各个城市都应制定规划法，以法律来保障城市的合理发展，同时也保障土地利用计划的有效落实。
第三，土地利用计划要强化指标管理。实践表明，计划如果离开了指标管理，则往往是难以落实的。强化指标管理，关键是要把指标定的合理。而指标是否定得合理，关键又在于能否寻找出占用土地的合理的数量界限。我们认为，占用土地数量界限的着眼点，应该放在切实保护耕地上。因此，保证我国人均占有耕地量的不下降，应该是我国土地利用计划指标确定的基本界限和原则。
四、土地市场，关键是要管好地价
在社会主义市场经济条件下，更明确一点，在城市土地进入市场以后，运用计划和规划加强土地管理固然十分重要，但计划和规划毕竟只是政府的意图，这个意图最终如何体现为土地利用，一个不可愈越的环节，就是流通，也即土地市场。加强城市土地市场的管理，无疑也是政府土地管理的一项重要内容。一方面政府的土地利用计划和规划要充分体现土地市场的内在要求，主要是反映土地价值和价格规律；另一方面，政府要直接调控土地市场，运用市场机制来达到土地资源的合理配置。在这里，很重要一点必须明确，政府在土地市场中究竟应该起什么作用，或者说，政府管理土地市场究竟应该管什么。从土地市场形成的主要因素及其内在关系来看，土地价格是土地市场最重要也是最关键的因素。从这个意义上说，政府管理土地市场的关键就是管好地价。
当然，管好地价的一个重要前提，就是土地市场必须规范化。而规范的土地市场的形成，无论如何是离不开政府行为的引导和管理。因此，政府要管好地价，首先必须管好地产市场。在这个问题上，我们的教训是很深刻的。前几年的房地产热，由于土地市场中政府行为不到位，甚至错位，有些政府部门为了自身的局部利益，直接或间接地参与房地产经营活动，“裁判亲自带球上场”，使得本来就不够规范的土地市场更加混乱，不仅导致了土地收益的大量流失，也进一步激化了城市土地占用与农村耕地减少的矛盾。于是形成了农民无地可种与城市土地大量荒芜的局面。珍惜耕地，合理利用土地迫切呼唤着加强土地管理。1993年下半年中央加强房地产宏观调控的初步效应显示，土地市场的建立和规范，强化政府的宏观管理不可缺少。对加强房地产宏观调控的过程略作回顾，不难发现，“房地产热”降温的同时，政府管理的角色也逐步归位。归位的主要表现是：（1）混乱的金融市场得到了治理，炒地皮的主要资金来源——银行向非银行金融机构违章拆借资金的行为得到了遏止；（2）政府办的经营性公司实行脱钩；（3）规范土地市场行为的系列法律法规相继出台；（4）政府与土地市场的利益关系逐步清晰，等等。这些政府行为的形成，很大程度上是带有应急性的，对土地市场来说，重点在于治乱。治乱，既是总体经济保持协调稳定发展的需要，也是土地市场走向健康和规范发展的基础。为进一步促进规范化土地市场的形成，政府管理的重点应放在土地市场制度建设的基础性工作上。根据我国城市土地市场的流转和交易程序，城市土地市场可分为三种类型，即土地一级市场、二级市场和三级市场。政府管理土地市场的重点是一级市场和二级市场。
在当前我国土地交易活动中，一级市场的交易形式主要是四种，包括行政出让，协议出让，招标和拍卖出让，在这四种土地交易形式中，前者是行政划拨，后三者是有竞争地出让。不管是行政划拨还是竞争出让，都属城市土地资源的初次配置。要实现城市土地的合理利用，政府必须管好土地资源的初次配置。从这个意义上说，政府要高度垄断城市土地一级市场。政府垄断土地一级市场的基本要求和做法是，城市土地资源的初次配置要严格按城市规划的要求进行，并且要按照国家产业布局和产业结构的要求进行配置土地。对于垄断条件下的土地供应方式，是可根据城市规划的要求进行灵活选择。一般说来，城市公益事业用地，可采用行政划拨的方式出让；对于工业或商业用地，则应采取招标拍卖的方式出让。借鉴国外城市土地管理的经验和做法，城市土地一级市场的竞争者，应尽可能地让政府部门直接管理的城市建筑公司进入，而尽可能地不让一般的房地产公司进入。只有这样，才能确保城市土地资源的初次配置严格按照城市规划的要求进行。
城市土地二级市场，也是土地使用权的转让过程，实际上也是城市土地资源的再配置过程。土地的交易是在土地使用者之间进行，交易的形式通常有：政府拆迁拨用、以地换房、出售出租房地产，转让已开发的土地等。对城市土地二级市场，政府管理的重点应当是以下三个方面：（1）把住产权登记关。通过土地使用权变更登记，审查土地转让是否符合土地出让合同规定；（2）充分利用优先购买权。土地转让价明显偏低时，政府要利用优先购买权，以防止转让中隐报地价，偷漏税费等行为；（3）加强土地转让的监督检查，及时制止和纠正土地交易中的违法行为。概括起来，政府管理土地二级市场的目的，主要在于保障土地市场竞争的公平和公正。
对于城市土地三级市场，虽然政府不应该直接管理，但政府并不是放任不管，管理的重点主要放在发展和培育地产市场的各类中介组织，充分发挥市场中介组织的作用，以保证土地市场竞争更加充分和有序。
上面是从土地市场运行规则的角度分析了政府对土地市场管理的重点。但是，对于土地市场来说，无论是哪一种土地市场形式，也无论是土地资源的初次配置还是再配置，要达到土地资源的合理配置，最终都要建立在土地市场价格合理化的基础之上的。因此，政府对土地市场的管理，从本质上看，首先必须管好土地价格。
管好土地价格，关键是要解决好土地价格的形成机制问题。以往时期我国土地市场出现的混乱现象，从根本上说，也就是土地价格的混乱。以处于地价主导地位的征地费和拆迁费看，这两种地价在近年中的上涨幅度是相当惊人的。1988年以来，沿海大中城市地价年平均上涨幅度都在50%以上。这里姑且不去论证地价上涨幅度合理与否，仅仅就价格上涨的依据作些分析。毫无疑问，以往时期征地费和拆迁费的上涨并无什么客观依据，既不是市场竞争的产物，也不是土地价值评估的结果，而是在人为垄断权力的基础上产生，这种价格决定因素对社会经济发展的不利影响是无可置疑的。突出的问题是，很容易推动地价上涨，引致“泡沫经济”现象。因此，解决土地价格形成机制重点应该是，尽快改变沿用多年的征地、拆迁补偿费的确定办法，对于经营性的非公共用途的土地，即以赢利为目的的用地，一律改行土地估值和市场定价。具体来说，就是在土地交易前，先由专业的土地价格评估机构对土地进行估价，然后土地交易双方以估价为基础进行协商，最后形成地价或租金。这种地价形成机制需要有两个支持条件：一是尽可能充分的土地价格信息，二是地价应在充分竞争的基础上形成。
客观评价，这种定价方式是建立在土地现用现议的基础之上。换言之，如果某块土地暂时不用，则这块土地也就不知值多少。这种定价方式带有明显的局限性，也难以最大限度地发挥土地资源的效用。从长期来说，土地价格形成机制应该建立在土地资源性资产的全面普查的基础上，或者说土地资产的充分显现的基础之上。为此，国家要象普查国有企业资产一样，组织专门机构专业人员对城市土地进行全面估值。估值遵循的理论依据，就是马克思的级差地租理论。这个估值显示的应该是土地的内在价值，这个土地价值，也应该可以视作全国统一的土地价格。无论土地使用与否，这个价值是始终存在。土地一旦进入使用，则土地的价格还应根据土地市场供求情况具体确定。同时，每年土地价格变化情况，国家要纳入全国价格管理体系，要编制土地价格指数，定期公布，以便有效地管理和监督土地价格。
全国统一的土地价格要纳入城市规划。土地的使用不仅要考虑土地资源的物理形态，而且要考虑土地资源的价值形态，要从土地的价值量多少来确定土地的使用方向，这样才能真正实现土地资源的最佳配置。