农村土地非农开发和集体经济组织重构——基于浙江两种留地安置模式的比较，本文主要内容关键词为：集体经济论文,两种论文,浙江论文,重构论文,非农论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化和工业化背景之下，农村土地非农开发权利的重要性日益显现。围绕土地非农开发权利的重新界定，地方政府和农民之间的冲突日趋严重，征地拆迁工作成为地方政府的“天下第一难事”。全国各地的地方政府纷纷出台创新的政策措施，力图化解这种损耗社会资源的“官民冲突”，由此留地安置成为这种地方政府政策创新的重要组成部分。按照留地安置的政策，地方政府需要按照征地面积的一定比例，返还土地给被征地的农村集体经济组织或农户，用于非农用途的土地开发建设，让被征地农民分享土地增值收益。20世纪80年代之初，深圳首开留地安置政策的实践(王如渊和孟凌，2005)。随后，全国各地留地安置的政策实践不断推进，形成包括杭州模式、温州模式、长沙的咸嘉模式、厦门的“金包银”模式和惠州模式在内的各具特点的区域模式(金晓斌等，2008)。通过各地留地安置的政策实践，中国被征地农民原本不甚清晰、较为软弱的“安置要求权利”演化成为实实在在的农村土地非农开发权利，中国被征地农民可与地方政府一样实施农村土地的非农开发(曹正汉，2011a)17-61。2014年，中央一号文件首次出现“留地安置”，说明这种地方政策获得中央肯定。 中国被征地农民通过两种方式或途径行使土地非农开发权利。一是农村集体经济组织代表农户行使土地开发权利，农户个体只有借助这个农村集体经济组织才能间接行使土地开发权利。二是农户个体无需借助农村集体经济组织，通过获得留用地的开发指标直接行使。两种不同权利行使方式的实质差异就在农村集体经济组织的作用。如果农户分散实施农村土地非农开发，那么农户个体则会直接面向市场，按照市场原则进行土地资源配置，同时承受市场失灵的风险。而在村庄集体开发的方式之下，农村集体经济组织发挥更为重要的作用，既要进行留地指标的管理，更要实施留用土地的项目开发和招商引资，还要实施项目开发的收益分配。农村集体经济组织就会代替农户个体，成为直接面向市场的主体；土地资源的重新配置不是简单地按照市场原则，而是在集体经济组织的框架之下统筹配置。可见，同样作为农村土地非农开发，却是匹配完全不同的制度结构：集体主义的制度结构和个体主体的制度结构。 通过全国各地的考察，每个区域的留地安置模式之于土地非农开发的制度结构互有差异，或是实施集体主义制度结构，或是实施个体主体制度结构。其中，杭州模式是较为典型的集体主义制度结构，温州模式是较为典型的个体主义制度结构。中国采取中央集权和地方分权相互结合的“M型结构”组织模式，行政事务按照“属地管理”原则进行职责划分和管理创新(周黎安，2008)56-68。杭州模式和温州模式就是中国行政事务“属地管理”原则之下两个不同区域的政策创新(曹正汉，2011b)。1994年，温州开始实施留地安置政策；1999年，杭州开始实施留地安置政策。同时，温州和杭州同在浙江一个省域之下，两个模式之间也就更有可比性。本文即利用现实世界提供的这两个案例，通过比较杭州模式和温州模式，以便明确中国留地安置政策未来的发展方向：集体主义的制度结构和个体主义的制度结构孰优孰劣？同时，也将努力揭示两种制度结构各自适用的情况或条件。 具体来说，本文试图通过杭州模式和温州模式的对照比较，围绕农村土地非农开发和农村集体经济组织重构这一主线，探讨两种模式之间的差异本质，分析形成模式差异的原因，进而通过建立博弈模型，尽可能基于案例发现的原因推广到一般化场合，探讨土地开发与制度结构之间的匹配关系，以便明晰未来留地安置模式的演变路径和城郊农村集体土地的产权改革方向。 二、个体主义的温州模式 我们可以通过二个时间节点划分温州留地安置政策的兴衰演变。1994年出台的《温州市区国家建设征用土地补偿费和劳力安置的规定》，标志温州留地安置政策的正式实施；2008年出台的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，标志留地安置政策的实际取消。因此，1994年至2008年是温州留地安置政策的实施阶段。这一阶段，农户个体可以利用分配得到的留用地指标单独进行土地非农开发，甚至可以转卖已经获得的留用地指标，从而通过市场交易直接获得农村土地非农开发的级差地租收益。通过指标买卖获得留地安置指标的用地单位或个人虽然不是农村集体经济组织或农户，但是可以成为留地安置指标的实际利用者。由此可见，温州留地安置政策具有个体主义制度结构的鲜明特色。 (一)个体主义的默认阶段 温州早期实行“留房安置”政策。1985年，温州市政府专门建设40-50
面积的住宅提供给用工单位，而作为交换条件，用工单位招工安置一位被征地的农村剩余劳动力。1988年，参照原先给用工单位以职工住宅或建设住宅指标而用工单位负责安排安置被征地农民的做法，直接将被征地农民劳动就业安置房指标给予被征地农村，用于其安置剩余劳动力。一个剩余劳动力的安置房指标定在55-70
之间，并且沿用到90年代。1994年，随着《温州市区国家建设征用土地补偿费和劳力安置的规定》的出台，“留房安置”政策转为“留地安置”政策，规定以行政村为单位，由土地规划部门确定被征地村的生产、生活和劳力安置房用地；同时，已实行留地安置政策的村，国家建设征用土地时一律支付劳力安置费，不再安置劳力。这一文件对留地安置面积没有明确规定，基本沿用一个农村劳力留用55-70
之间建房用地指标的操作惯例。同时，由于建房项目的主体并无明确规定，同一行政村的农户之间开始围绕建房指标进行争夺，并进行留用地的分散开发。政府并无肯定或否定的明确表示，实际上是默认了实际存在的个体主义制度结构。 (二)个体主义的承认阶段 1999年，温州颁布《温州市鹿城、龙湾区征用土地补偿标准暂行规定》。这一文件要求安排一定的用地计划，用于鼓励和支持被征地的农民集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业。留用地指标按照人均占地面积计算，留用地属于国有土地，可以采取划拨或出让方式。按照文件规定，留用土地的开发主体既可以是农民集体经济组织，又可以是农民个体；同时，留用土地的用途分为二产用地和三产用地两类。此外，还要根据地段实施土地用途的分类管制，其中一类地段留用地二产用地与三产用地之间的比例为6∶4，二类地段为7∶3，三类地段为8∶2。因此，绝大多数村级集体选择二产用地留给集体开发，三产用地直接分配到户。这一文件的落实过程之中，农户作为留用地开发的主体地位得到承认。 (三)个体主义的盛行阶段 2003年，温州颁布《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》，提出“政府采取按征用耕地面积的一定比例，安排农村集体经济组织一定数量的留用地，鼓励和支持被征用土地的农村集体经济组织和农民兴办企业，安排农民就业。”“征用耕地按照不同地段给予不同的留用地指标。符合城市规划的前提之下，留用地指标可以按7∶3的比例分别用于二产和三产，一、二、三类地段面积分别按照每亩120
、100
、80
计算。留用地指标也可全部用于三产，一、二、三类地段分别为每亩45
、40
、35
。”同时，明确允许留用地可以用于房地产开发。恰逢2003年开始，温州市区停止农村宅基地的审批，并且房地产市场蓬勃发展，于是村民个体利用三产留用地建设安置房或商品房开发。同时，相当部分村民转卖留用地指标，留用地指标的流转市场开始形成，正规的房地产开发公司收购三产留用地进行房地产开发。 随着城市房地产价格的上升，三产留用地的价值日益显现。围绕留用地的分配冲突日益激烈，留用地指标分配的规则丰富多样，或是全部分配到户，或是村级留存部分；或是一次性分配，或是分几次分配；或是按照人口因素为主分配，或是按照被征土地的承包人承包面积为主进行分配。留用地指标的分配冲突成为影响温州农村社会稳定的首要问题。另外，留用地指标的流转市场虽已形成，但缺乏相关法律规章的配套和引导，属于私下流转的隐性市场，留用地指标的流转极不规范，甚至存在大量的暗箱操作和朝价夕改，基层干部的腐败和社会矛盾冲突大量产生，严重威胁温州农村社会稳定。 (四)个体主义的衰落阶段 面对温州留地安置政策的实施困境，2008年温州修订《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》。一是取消二产留用地。温州政府认为，这些二产留用地开发收益主要是归村级集体，取消二产留用地只是涉及村级集体的利益调整，不会引起大的社会波动，取消二产留用地比较容易。二是供给三产留用地转为供给三产安置用房。按照每亩核给建筑面积60
的住宅用房安置指标取代留地安置指标，温州“留地安置”政策重新转回“留房安置”政策。这一文件要求住宅用房安置指标若是转为商品房开发的，需由市国土资源部门通过公开方式转让，转让收益归农村集体经济组织或者村民委员会所有，表明政府要求村级集体收回农户个体利用三产留用地用于房地产开发的收益。三是限制农户个体的土地开发权利。要求开发面积不足2000
的，应当实施集中的联合开发建设。四是政府主导土地开发的力量开始增强。通过统一规划集中建设三产安置用房，要求村民凭政府核给的三产安置用房指标进行购房。指标计划之内的，政府仅按建筑成本收费；增购部分，政府按市场价收取。 同时，2006年开始，温州推进社区型土地股份合作社建设，辅导村级集体对留用地项目的选择和开发，重点发展村级集体物业经济，鼓励村级集体建设包括标准厂房、民工公寓、农贸市场和酒店商铺在内的物业资产，并以出租方式获取物业租赁收入，力图通过构建集体主义的制度结构消化已有的留用地指标存量。 三、集体主义的杭州模式 杭州留地安置政策最初用于“撤村建居”涉及的征地安置。通过“撤村建居”，传统村级集体经济组织转变为现代社区型土地股份合作社，传统“村民”转变为现代“股民”①。根据杭州市区29个被征地的土地股份合作社调查，2010年至2012年社区股份合作社的固定资产总额年均递增27%，2012年社均资产达到1.1亿元；社区股份合作社可支配收入年均递增29%，2012年达到2899万元；股民分红年均递增19%，2012年人均分红达到9354元。留用地的开发和经营则是成为这些社区型土地股份合作社获得资产增值和经营收入增加的关键因素。通过依靠农村集体经济组织重构，杭州留地安置政策坚持只有社区型土地股份合作社才是留用地开发权利的受让主体和行使主体，对内要求农户个体必须通过集体经济组织间接参与留用地开发，对外要求留用地项目合作开发的股权和利益分配必须符合相应规定。 (一)集体主义的形成阶段 1998年，杭州正式开展大规模“撤村建居”试点工作。凡是列入“撤村建居”的村庄集体土地通过征用后收归国有，同时推进社区股份合作制改造，社区所有或使用的土地实施再集体化。为了推动“撤村建居”工作，1999年，杭州颁布《“撤村建居”集体所有土地处置补充规定》，提出可转为建设用地的农用地面积的10%作为留用地，留用地应由村级集体经济组织提出申请，严格按规定用途使用，不得转让和出租；政府按照行政划拨方式向村级集体经济组织供地。 2001年，杭州下发《进一步加强国有土地资产管理的若干意见》，提出留用地由行政划拨方式变为有偿使用方式，但是土地出让金可以部分或全额返还给村级集体经济组织；同时禁止村级集体经济组织利用留用地进行经营性房地产开发。包括留地主体、供地方式和用途管制在内的留用地基本政策得到明确。 2005年，杭州出台《加强杭州市区安置用地管理暂行意见》，再次明确留用地指标只核发给村级集体经济组织，专项用于发展村级集体经济，不得转让给村级集体经济组织以外的建设用地单位或个人使用。同时，为了鼓励留用地的开发利用，留用地开发项目的受让主体可以为村级集体经济组织，也可为村级集体经济组织通过招商成立的项目公司，并且合作开发的安置留地项目，村级集体经济组织占有项目公司的股权比例原则不得少于50%。这一意见排除农户个人直接参与安置留地项目的开发，要求留用地开发项目必须进行高成本投入。 (二)集体主义的修正阶段 2006年，为了推动留置用地的开发利用，杭州出台《关于完善杭州市区安置用地管理的补充意见》，放宽留用地开发主体的相关要求，提出因招商引资需要合作开发，且村级集体经济组织经济相对薄弱、控股50%以上股份确有困难，村级集体经济组织可相对控股；同时，村级集体经济组织确有困难，不能自主开发建设或通过招商引资合作开发建设留用地项目的，可将留用地项目所占用地予以出让。 (三)集体主义的巩固阶段 2008年，为了规范留用地项目的合作开发过程，杭州出台《关于加强村级集体经济组织留用地管理实施意见》，明确土地受让主体，必须先由村级集体经济组织统一受让政府出让的留用地，领取土地证后方可成立项目公司开发建设；明确合作开发转让政策，所有合作方累计所占比例不超过49%；多家合作开发的，其中一家村级集体经济组织所占股权必须超过外来合作方(公司)相加所占的比例。同时，凡留用地项目合作开发、转让、抵押的，须经村(股)民会议过半数以上成员同意；留用地合作开发采取作价出资入股形式，土地资产入股之前必须经过评估且价格须得到区级政府确认。 2014年，杭州颁布《市区村级安置用地管理办法(试行)》，重申留用地是以村级集体经济组织为单位专项用于发展村级集体经济的土地，留用地指标核发给被征地村，以村为单位对留用地指标建卡造册，实行动态台账管理。留用地开发方式可以自行选择；选择合作开发项目，除了村级集体经济组织所占股份应不低于51%之外，还应分别持有不低于地上总建筑面积(不含物业用房面积)51%的房产和地下空间51%的建筑面积。 总之，杭州力图通过集体主义制度结构，确保留用地实现村级层面统一开发，防止村级领导班子盲目开发、恶意开发和违规开发，不让普通个体农户直接参与留用地开发，形成“村级集体班子开发+股民代表大会监督+开发收益社区股份分成”的格局。2004年到2010年，杭州市区办理留用地项目用地审批202宗，出让土地面积4540亩。 四、影响模式生存的机理 相比温州模式，可以发现杭州模式更具生存能力。究其根源，这种生存能力差异来自两种模式对中国国情的适应能力。快速城市化和农村集体土地所有制是影响两种模式生存的最为关键的因素。持续快速的城市化导致原先农村用地变成城市用地，这些城市用地如具有集中开发的规模经济优势，更能方便解决外部经济问题。同时，留地安置政策系由农村集体土地所有制派生的，每个具有集体经济组织成员的身份都可直接或间接拥有留用地或者留用地指标，有效地分配留用地成为影响模式生存的重要因素。 (一)规模经济比较 城市用地开发与农村用地开发的要求完全相反。城市生活紧密近邻关系使得任何作为简单产权划分的基础假设失效，单个个体使用自己财产对他人财产的效应具有越来越大的重要意义，任何一件财产的可用性部分取决于财产所有人的直接近邻如何使用自身的财产，各个单个主体几乎不能有效利用土地(哈耶克，1997)115-123。随着中国城市化持续快速地推进，原先农村地区转化成为城市地区，留用地作为城市用地的特性日益明显。 通过杭州和温州两地留用地开发的比较，可以发现杭州模式之下留用地开发更有优势，集中开发更有效率。一是开发项目性质具有差别。由于杭州模式具有集中开发土地的特点，留用地项目多以高星级酒店、五A级写字楼以及高档购物中心为主，可以较好遵守既定的城市规划；温州模式则是分散利用土地，留用地指标虽然核给村庄，但是村庄分散利用，缺乏统一规划和布局，无法实现土地利用规模效应和节约利用，容易造成城市用地功能混乱。二是土地开发价值存在差异。杭州留用地开发项目获得更高土地开发收益，市区主要留地安置项目的抽样调查显示，每个项目年均产生效益约925.5万元，已占所在村级集体经济总收入的50%-80%。相比之下，温州留地安置土地的分散开发，每个开发项目投资较小，只有个别村庄利用留用地兴办宾馆和酒店物业。单个农户获得的三产留用地多数用于兴建住宅，按照正常情况每户农户已有宅基地，又在三产留用地兴建住宅，造成土地利用上的浪费。三是温州模式之下采取代建方式面临组织障碍。通过代建取得集中开发的规模经济，但是分散开发模式之下农村集体经济组织作为代建的发包方，缺乏必要的激励约束机制，并不具备与开发商洽谈的能力，或者落入合同陷阱，或者村民感觉吃亏，或者权利义务不甚明确，导致村民对村级集体经济组织的不满，引发社会矛盾。 (二)分配优势比较 留用地是因农村集体土地征收和征用而获得的，需要进行集体范围之内的分配。杭州模式的办法是由村庄先进行留用地再集体化，接着进行土地股份制改造和留用地集中开发，之后进行开发收益集中分配，以实现“分土地”向“分股份”的转化。因此，杭州模式实施之初，就需支付一笔用于建立社区型土地股份合作制的成本开支。这一成本支出之后获得的好处在于，消除了村民之间由于争夺留用地而产生的利益冲突，通过讨论和协商建立相对公平的土地开发收益分配方案，避免了留用地指标多次分配诱发的多轮社会矛盾冲突。 温州模式则是允许把留用地或指标分到农户，实行留用地的分散开发。相比而言，留用地的分散开发需要地方政府发挥更好作用，一是需要引导和规范留用地指标的合理分配，二是需要引导处于分散状态的留用地开发实现规模经济，三是需要加强留用地开发和利用的监管措施。只有这样，才能最大限度避免留用地分散开发的各种弊端。但是，温州地方政府没有发挥应有的作用。围绕留用地或指标的集体内部分配，各个村庄存在不同做法，并且缺乏实施细则，更有村规民约明显违反法律和政策，由此引发纠纷，上访不止。其他的问题还包括：部分村庄留用地或指标的分配明显没有采取公平公正的方式，村庄干部获得超出正常应得的份额；留用地开发利用局面较为混乱，面积指标、位置、土地开发的用途及产业比例，缺少规范的标准和指导性的政策；由于缺乏有效的法规监管，安置留地指标用于大肆热炒倒卖，由此引发群众不满。调查显示，绝大多数土地被征地农户留地或留房(指标)分配争议较大，对留地政策不透明、随意性大和土地征用补偿的部分资金留存村级集体带来的腐败极其反感。留用地开发和分配成为温州影响社会稳定的“头号隐患”(孙民，2007)。 杭州模式对温州模式具有分配优势。这种优势的来源在于杭州模式对留用地开发利用和收益分配的规定更为清晰，减少容易造成社会冲突的产权模糊。那么，这里出现一个非常关键的问题：为什么温州地方政府没有进行留地安置政策的配套建设，用来完善和细化留用地分配、开发和转让规则？ 主要原因有二：一是没有意愿。留用地指标的私下流转，房地产开发公司收购三产留用地指标，用于房地产开发。显然，完善和细化留用地分配、开发和转让的规则会更大程度地冲击或者降低地方政府土地出让收入。处于地方政府的自身利益考虑，就没有意愿进行基于个体主义制度结构的配套措施建设。例如，针对2010年留用地指标的转卖热潮，温州下辖的瑞安市没有基于完善个体主义制度结构的思路，明确承认已经存在的留用地指标转卖权利，反而转向集体主义制度结构的思路要求村级集体作为留用地分配的责任主体，直接负责留用地开发收益的分配方案，并且负责留用地开发项目的组织、督促建设事务，事实上也就取消了房地产开发商收购留用地指标的权利，从而降低了政府土地财政受到的潜在冲击。 二是没有能力。农村土地集体所有制是国家政策，部分农民认为虽然留用地的土地性质是国家所有，但是留用地是基于征用农村集体土地而返回的土地，返回的主体应当还是村级集体。因此，国家层面看，杭州模式是基于村级集体之上的集体开发和收益分享，较为符合农村集体土地所有制的原则，也就容易出台细化的政策配套建设。而温州模式则是基于个体主义制度结构，违背现行农村集体土地所有制的原则，如果对其分配、开发和转让进行详细的政策规定则会引发集体土地私有化的争论，地方政府进行政策配套建设的政治风险较大，采取这种没有详细规定的模糊策略也就成为地方政府的首选。 五、模式何以不同的原因 中国作为大国采用“治官权”和“治民权”分离的上下分治的治理体制。作为下级的地方政府只要没有违背上级政府所定的大政方针，均可因地制宜地行使其治民权，灵活处置所管辖地区的民众事务(曹正汉，2011b)。留地安置则是地方政府为了化解与农民的利益冲突，除了中央政策之外自主发明的一项地方政策。温州政府采取个体主义制度结构的留地安置模式，杭州政府采取集体主义制度结构的留地安置模式，最终温州模式出现失败，杭州模式则保持了较强的生存优势。现在我们探讨这两个地方政府最初何以会有不同选择的原因。 (一)约束条件不同 留地安置政策的出台之时，约束条件的最大不同在于城市发展阶段的差异。温州留地安置政策出台之初，地方政府主要考虑的目的就是为了快速征地，获得即期的经济发展。同时，由于城市化程度相对不高，留用地开发存在的负向“近邻效应”较小，土地集中开发的规模经济较小，因此允许农民自己进行留用地开发，用于建造满足自己需求的住房。1999年，留地安置政策要求实施区分土地用途的留地安置方式；同时，工业化发展取向明显，二产留用地要求集体开发，主要用于村级集体发展工业，继续满足中小企业对工业发展用地的需求，三产留用地农户自主开发。显然，同一范围之内，三产留用地和二产留用地相互邻近，可能产生的“近邻效应”仍然没有引起地方政府的重视。这也从另外一个侧面反映，此时留用地的城市用地性质不强，个体主义制度结构之下留用地分散开发的规模劣势和分配劣势尚未显现。 1999年，杭州推行“留地安置”政策，主要是为了“撤村建居”需要。当时杭州城区面积仅为683平方公里，由于西湖景区的保护，杭州城市用地形势非常紧张，需对城郊结合部土地加以重新开发利用。因此，除了考虑加快征地速度之外，还要考虑如何可以利用留用地，更好体现城市用地的特点，城市经营的理念开始影响城市政府。2001年，《关于扩大撤村建居改革试点、推行农转居多层公寓建设的意见》提出，要求留用地需要打破乡镇、村设的界限，应由区级、乡镇政府统一组织协调，体现留用地开发应当避免负向“近邻效应”的要求。城市快速发展阶段决定杭州留用地更有城市用地的性质，集体主义制度结构之下的留用地集中开发更有规模经济，这就导致集体主义制度结构的留地安置模式成为杭州政府的最优选择。 每个政策的出台都有时代烙印，更多反映的是当时存在的主要问题。杭州留地安置出台之时，城市发展面临“撤村建居”的要求，城市之中土地低效利用非常突出，留地安置模式的选择应当考虑快速城市化趋势，要求土地实现规模开发的需求比较强烈，集体主义制度结构的留用地模式更加适合这样的要求。而在温州出台留地安置政策之时，没有面临或者感觉杭州这样的约束条件，留地安置模式的选择更多考虑工业化趋势，因此就有更大可能选择个体主义制度结构的留地安置模式。 (二)短视行为影响 浙江地区普遍实行土地承包经营方式，每个农民对自己的承包地具有清晰的认识，由此形成了征地返回的留用地到底应该归谁的争论。解决这个问题的第一个办法就是征了哪个农民的地就把返回的留用地给他，这个办法比较简单，而且容易理解，农民也是最易接受。第二个办法则是无论征了哪个农民的地，返回的留用地均由村级集体所有，并由村级集体统一开发，开发收益统一分配，实现土地再集体化。显然，采用第一个办法是温州模式，采用第二个办法的是杭州模式②。两个地区对同一问题的不同回答，既有留地安置出台之时面临的约束条件不同，也可能受地方官员的短视行为影响。 基于上文中的比较，在中国快速城市化和农民集体土地所有制的背景之下，集体主义制度结构的留地安置模式看起来更具有生存能力，对整个土地非农开发价值的挖掘和农民收益也更为有利。如果地方官员基于长期考量，那么他们应该选择更具生存优势的模式。但是，实施或推行这种集体主义制度结构的留地安置模式，无论地方政府，还是村庄农民均需先期支付村庄改制成本。但因为村庄改制成本是要先期支付，留用地开发成效则是后期取得，地方官员就可能会基于短期利益的考虑，而选择生存优势较小的个体主义制度结构的留地安置模式。 造成短视行为的原因众多，其中之一便是地方官员任期制。地方官员任期有限，任职期满必须异地任职，或者升迁转任。因此地方官员的理性选择，就是在任期内施政有政绩，工作不出事。推行留地安置政策可以加快土地征收速度，尽可能把土地资源变成任期之内的财政收入和经济绩效。而在浙江地区，由于普遍实行土地承包经营方式，如果配合留地安置实行土地再集体化，则会马上产生社会稳定问题。与其如此，地方官员不如选择尊重现行制度安排的土地承包经营方式，实行个体主义制度结构的留地安置政策。而个体主义制度结构的负面效应则由后任地方官员承担。 六、解释逻辑的简单模型 围绕留用地的开发利用，地方政府进行农民资源开发规则的政策供给，农民则决定是否采纳这种土地资源开发规则，类似地方官员(记为A)与农民(记为B)进行“资源开发”的博弈。 (一)博弈结构 留用地作为一项资源(记为R)，资源实际开发利用权利掌握在农民手中，农民集体或个体依靠这一资源获利。地方官员可以通过制定政策影响土地资源开发行为，以便获得自己最大的政治收益。地方官员具有二种选项：或是出台集体主义制度结构的政策(记为
)，由于需要实行土地再集体化，因此地方官员需要即时付出政策供给成本(记为
)；或是出台个体主义制度结构的政策，由于农村集体土地实行承包到户的经营方式，这种政策即期供给成本可以设定为零。在下一任期，如果留用地开发与政府土地经营产生冲突，地方政府就会采取措施限制留用地的土地开发权利。若地方政府出台的是集体主义制度结构的政策，那么就会限制留用地的开发用途和商业转让比例。这在农民集体获得土地开发权利之时，地方政府和农民已经取得协商同意，因此社会冲突成本可以设定为零。若地方政府出台的是个体主义制度结构的政策(记为
)，下一任期地方政府限制土地开发权利的最好办法就是选择模糊策略，缺乏对留用地开发和转让的具体规定。而这会加剧社会矛盾冲突，进一步造成地方官员
的政治收益损失。
图1 地方官员与农民之间的“资源开发博弈”
(三)主要推论 留用地性质和土地开发价值的不同将会导致不同的博弈均衡。如果留用地性质是农业用地或留用地性质是城市用地并且开发价值大于
，此时形成的博弈均衡都会达到社会福利最大化。但是，留用地性质是城市用地并且开发价值小于或等于
之时，此时形成的博弈均衡没有达到社会福利最大化。因此，随着快速城市化进程的推进，留用地性质和土地开发价值将会发生改变，三种博弈均衡将会依次发生。土地开发价值较低之时，留地安置采用个体主义制度结构的模式更为适用，社会福利达到最优；但是，随着土地开发价值继续上升，留用地性质从农业用地转为城市用地，农民要求集体开发，但是政府政策供给仍然停留在个体主义制度结构上面，引发农民抗争，此时的博弈均衡偏离社会最优，留用地利用效率低下。只有土地开发价值继续上升达到一定程度，地方政府才会考虑留地安置转向集体主义制度结构的调整。这种制度结构之间的调整成本将会非常巨大，将会导致留用地的开发陷入持续低效利用的陷阱。所以，留地安置政策的推行需要因地制宜。对于未来留用地开发价值变化不大、未来将会长期属于农业用地的区域，可以推行个体主义制度结构的留地安置模式。但是，对于未来留用地价值将会快速上升、未来将从农业用地转为城市用地的区域，应当推行集体主义制度结构的留地安置模式，避免因为当前阶段留用地开发价值较低而采用个体主义制度结构，防止出现
的政策锁定，确保留用地得到长期高效利用，实现社会福利的最大化。 七、土地开发的制度结构 通过留地安置，农村土地非农开发可以采取两种制度结构：个体主义和集体主义。家庭联产承包责任制的推行，村级组织负责的经济职能受到削弱，但是农民个体则是比较完整地掌握农地的使用权和用益权。随着农村土地非农开发价值的日益提升，中国被征地农民通过留地安置政策最终分享农村土地非农开发权利的背景之下，农民一家一户独立、分散开发利用土地的方式已经不再能够适应现实需要。为了更好地发展土地经济，农村面临一个组织创新的问题，通过组织创新实现土地资源的整合。由于中国实行农村土地集体所有制，土地产权未能真正明晰到户(非私产)，利用市场配置资源的方式交易费用太高且受到各类法令或明或暗的诸多限制；另一方面，地方政府出于发展区域经济，将会加强土地的统一规划和管理的施政考虑，积极推动和诱导农民和农村集体经济组织采取后面一种方式——利用已有的村级党支部、村委会的组织架构，通过不断地收集农民土地产权，借助留地安置政策获得土地开发权利，再次重构集体经济组织，逐渐形成集体主义制度结构的留地安置模式(陆雷，2008)。 国家征用作为农地转为建设用地的模式遭到愈来愈多的批评，其中最大问题在于农民土地所有权被永久性地剥夺，农民无法分享土地非农开发的增值收益。留地安置政策的出现则是弥补国家征用农地模式的不足，让农民分享农村土地非农开发权利。为了更好地实施留地安置政策，集体经济组织将被重构，形成异于传统国家征地制度的社区型农村土地股份合作制。这一集体主义制度结构的留地安置模式受到好评，认为这一模式“可以屏蔽国家征地制度对农民权益的侵害，有利地方工业化，可让农民分享工业化进程之中土地级差增值收益”(蒋省三和刘守英，2003)；“极有可能成为这些地区农地制度选择的普遍模式，并昭示着其他地区农地制度创新的前景”(傅晨，1996)；甚至认为集体主义制度结构的留地安置模式将是家庭联产承包责任制之后农村改革的第二次飞跃(张琼和齐源，2006)。 同时，集体主义制度结构的留地安置模式受到质疑。集体主义制度结构的留地安置模式最大意义在于解决“集体非农建设用地的转让权”或者集体非农建设用地合法进入土地市场的问题，但是这种集体非农建设用地合法进入土地市场可让农民得到的好处或分红微不足道(周其仁，2004)83-121。集体主义制度结构的留地安置模式之下，集体经济组织不仅收入渠道单一，而且农民股权收益水平较低，还会遭遇代理人侵害。集体主义制度结构的留地安置模式可能是个得不偿失的不可逆过程，农民并不能从集体主义制度结构的留地安置模式得到好处(刘愿，2008)。 但是，除了集体主义制度结构的留地安置模式之外，还有更好的选择吗？以温州模式作为代表的个体主义制度结构留地安置模式出现，则让两种模式之间比较的纯粹思想实验转化成为政策实践竞赛。通过个体主义制度结构的温州模式和集体主义制度结构的杭州模式之间比较，可以发现温州模式之下，土地开发缺乏规模经济优势，人们对土地收益的分配或争夺缺乏有效规则进行引导。现有农村集体土地所有制的背景之下这种制度结构的竞争劣势明显，使得温州模式出现衰落。 正如科斯《企业的性质》(1937)34-57认为的那样，人们之所以需要组织，并且通过组织与市场打交道，是为了将与市场打交道时的外部成本内部化，通过组织内部的相对低的经营成本代替组织外部相对高的交易成本。为了顺应农村土地非农开发的需要，集体主义制度结构的留地安置模式通过集体经济组织重构，最大程度降低集体经济组织内部运营成本，使得集体经济组织再次成为土地开发利用的主体，并且通过集体经济组织这一中介实现土地非农开发，达到稀缺资源优化配置的目的。 集体主义制度结构的杭州模式可能存在种种缺点，却能不断得到完善和调整。相反，个体主义制度结构的温州模式却是遭遇挫折。造成两种模式命运差异的根本原因在于单个农户掌握的土地产权并没得到地方政府保护，哪怕这种留用地的土地产权已经属于国有土地性质。这也启示我们，农村集体所有土地转成建设用地过程之中，通过村庄改制实现土地再集体化可能是必不可少的或者不可逾越的环节。因此，需对集体主义制度结构的杭州模式作为代表的土地再集体化进行再次反思，正确认识土地再集体化具有的可能作为中国土地产权变革的桥梁作用。 同时，由于地方政府拥有作为土地产权界定和保护的外在影响，何种土地开发模式更为高效需要进行内外结合的综合分析。通过土地再集体化的土地集中开发将会受到集体产权代理人侵害，如果单个农户的产权得到平等的对待和保护的条件之下，无疑这种集体主义制度结构将是低效率的。但是，现在如果现有单个农户的产权实际上面没有得到平等对待和保护，那么推行个体主义制度结构的留地安置模式将是低效率的，推行集体主义制度结构的留地安置模式反而能够取得相对的高效率。当前，既要呼吁中央政府和地方政府同等地保护好所有的土地产权，实现对所有的土地产权一视同仁，又要重点选择城市郊区地带允许和鼓励实施集体主义制度结构的留地安置模式，推动农村土地非农用途的高效利用。这将是两条推进中国农村集体土地产权改革的重要路径。 ①中国农村土地股份合作制分为三类：自主经营性、内股外租型和社区型。其中，自主经营性土地股份合作制的主要动因是增强区域农业的竞争力；内股外租型土地股份合作制是保障农民土地承包权长期受益的最佳选择；社区型土地股份合作制是推进城镇化、工业化和城乡一体化的需要(张兰君和赵建武，2013)。杭州通过“撤村建居”，把原来的农村集体经济组织转变成为社区型土地股份合作社。社区之内集体经济生产资料集体所有的没有改变的前提之下，社区内部的集体经济财产部分和全部的折股量化到每个成员之上，并且按照股份制的组织治理结构成立股份合作组织，保持统一经营，实行民主管理，资产经营获得的收益按股分红。 ②珠三角地区具有桑基鱼塘的生产方式，“桑基”作为基本的生产单位，土地不可分割。中国改革开放的进程之中，珠三角地区率先开发，首先面临农村土地非农开发的客观需要。珠三角地区集体经济组织原本已经拥有较多的土地管理和利用的主动权，村庄实施再集体化改制的成本较少。由此，地方政府顺势而为，率先实施集体主义制度结构的留地安置政策(刘宪法，2011)68-132。所谓的杭州模式其实并非杭州首创，而是杭州学习珠三角地区经验的结果。
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农村土地非农开发与集体经济组织重构--基于浙江省两种征地安置模式的比较_温州模式论文
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