欧洲联盟多层治理的理论与实践，本文主要内容关键词为：多层论文,理论论文,欧洲联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲联盟作为高度一体化的区域性经济政治组织，从其前身欧洲共同体开始，经过半个世纪的发展演变，其政治体系的结构和运作已经达到了相当完善的程度。长期以来，对于欧盟政体性质的问题，国内外学界一直存有争议。实际上，争议的根源就在于欧盟的独特性：欧盟既非主权国家，也非一般意义上的国际组织。（注：有关欧盟政体性质及欧洲一体化的性质及特点的详尽论述，参见刘文秀：《界定欧盟政体性质的几个因素》，载《欧洲研究》，2004(1)；《欧洲一体化性质及特点分析》，载《国际问题研究》，2004(2)。）适应欧洲一体化的需求，欧盟所创建的一套全新的体系运作模式使人们难以套用既有的范式对其进行界定，需要从治理模式的角度揭示欧盟运作的独特形式。
欧洲联盟的治理具有区别于传统主权国家治理模式和一般区域性经济政治组织运作的明显特征，即欧盟在不具备主权国家政治体系完全特征的同时体现了一种全方位的制度合作。欧盟作为欧洲一体化过程中的一个阶段性组织形式，在承袭欧洲共同体的制度结构的同时，发展和深化了欧洲一体化的合作领域和合作力度。（注：《马约》明确了欧盟的三大支柱：欧洲共同体、共同外交与安全政策以及司法与内务领域的合作，其中欧洲共同体作为欧盟的前身呈现出比较突出的一体化结构，而共同外交与安全政策以及司法与内务合作虽已纳入欧盟框架下，但目前仍处于政府间合作的层次上，故本文所分析之多层治理主要体现于欧洲共同体这一支柱。）20世纪80年代中期以后，随着欧洲一体化的深入发展，学者们关注的重心逐步由超国家主义和政府间主义之间的争辩向欧共体/欧盟政策制定和体系运作层面转移。这一转变展开了研究欧盟的全新视角，欧盟越来越被视为一个政治系统，学者们日益注重从政治系统的角度考察欧盟的权力配置、政策过程及其制约因素，并将欧盟体系与主权国家政府体制进行比较分析，治理的概念开始被引入欧盟的研究范畴。有关欧盟治理模式的研究，目前在国外学者特别是欧美学者中已有一定的基础，但在国内这一课题尚处于待开发的领域。
本文主要从概念的界定、相关理论分析和治理的实际运作方面对欧盟多层治理进行总体考察，这有助于揭示欧盟作为主权国家联合体在高度一体化背景下治理模式的制度创新。由于欧盟具有重要的国际地位，可以说，这种制度创新对后工业化国家的发展道路开辟了一个全新的途径，给我们提供了重要的启示，有助于在变化了的时代背景下诠释和发展马克思主义的国家学说。
一、欧盟多层治理的界定及相关理论分析
治理思想是研究欧盟多层治理的理论基础，对治理的理解关系到欧盟多层治理研究的角度、形式和实质，欧盟多层治理研究本身也可以说是对国际关系领域治理思想兴起的一种回应。
治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙（James N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”[1]。就治理的定义而言，全球治理委员会（注：全球治理委员会成立于1992年，是联合国下属的一个委员会，其宗旨为加强全球合作，保障全球安全，谋求可持续发展和拓展民主。）的定义具有较强的代表性和权威性。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[2]
就欧盟多层治理概念本身而言，西方不少学者给予了界定。欧盟多层治理的概念最早由加里·马克斯（Gary Marks）引入欧盟研究，其“最初是集中于处于中心位置的国家和欧洲层面的机制相互作用所产生的派生物，以及或多或少与之伴随发生的决策权力向次国家权威的分散，从而使它们有权力介入和影响欧盟的政策过程”[3]。马克斯进一步通过对决策权向欧洲机制和次国家权威两个向度的分析拓展了欧盟多层治理这一概念。“欧洲一体化是一个政体创建的过程，在这一过程中，权威和对政策制定的影响被多层政府分享——次国家的、国家的和超国家的。在国家政府是欧盟政策制定强大参与者的同时，控制权已从它们手中滑向了超国家机制。国家已丧失了一些先前对其各自领土上的个体的权威控制。简言之，政治控制的中心已发生了变化，国家主权被欧盟成员国间的集体决策和欧洲议会、欧盟委员会及欧洲法院的自治角色所稀释。”[4]
查利·杰弗里（Charlie Jeffery）力图在马克斯的基础上完善欧盟多层治理理论的体系结构。杰弗里指出，马克斯主要关注欧盟多层治理中的国家间及国家与欧洲机制间的互动，多层治理的传统解释虽然也意识到多层治理的形式由于欧盟内次国家权威的多样性而各有不同，但并没有提出一个有益于理解欧盟政策制定过程中次国家权威行为的整体框架，因此，包含着次国家行为体的国内环境的作用减弱。杰弗里认为，影响欧盟决策更为重要的渠道和因素存在于成员国国内，现存的关于欧盟多层治理的思想有必要对国内因素做系统的考量，这将有助于完整地理解多层治理，也有助于从一个更全面的框架对次国家参与的动因做出解释。杰弗里对多层治理结构中次国家权威的强调适用了一个新的视角，即由下至上（bottom-up）的参与模式。他指出，传统多层治理理论中关于次国家领域的解释是一种由上至下（top-down）的模式，在这种模式中，次国家权威只是在国家间及国家与欧洲机制间的互动中消极地作为，其作用的发挥依赖于国家或欧洲机制给予的机会。由下至上的模式则在国家权力的非集中化大背景下，肯定了次国家权威积极的参与能力，这也就在欧盟政策制定过程中增设了一个新的有活动能力的角色。杰弗里对次国家权威的深入研究，使欧盟多层治理理论得以完整地呈现出来。
托马斯·里斯—凯本（Thomas Risse-Keppen）在分析比较各种理解欧盟的理论框架时，提出了超越新职能主义和政府间主义之争的必要性。他指出，学者们在欧盟概念的理解上日益达成一项共识，即“欧盟是一种多层治理结构，其间私人、政府、跨国家和超国家角色在密度、广度和深度不断变化的复杂网络中相互交往”[5]。凯本从国内结构的影响和欧盟制度的影响两个方向来分析欧盟的治理结构。就国内结构的影响方面来说，一方面，国内结构呈现的是一幅复杂的图景，有必要区分政治制度结构、社会利益的形成和聚合、国家和社会的关系，以及政治文化内在的准则和价值观；另一方面，有必要将国内结构与问题领域建立联系，因为不同的问题领域对不同的国内结构有着不同的介入价值、介入途径、介入成本和介入合法性。就欧盟制度的影响方面而言，欧盟在不同的政策领域有着不同的介入程度，这种介入通过欧盟自身的一系列制度安排来运作。欧盟制度上的安排包括一套精致的准则、规则和决策议程，它们控制欧洲理事会、部长理事会、委员会、欧洲议会和欧洲法院。凯本的国内结构和欧盟制度的二元分析结构，有助于深化对欧盟多层治理的理解。
上述对欧盟多层治理概念的探究，主要限定于治理结构的最大特征也即多层性上。西蒙·希克思（Simon Hix）则在多层性特征的基础上拓展了欧盟多层治理的内涵。希克思认为，欧盟是一个新的多层面的治理制度，这种治理呈现以下特性：“首先，治理的进程不再排他性地由国家来引导，而是包容了所有可指导、掌控或管理社会的社会政治和行政角色的活动。其次，这个进程中的国家与非国家角色的关系是多中心的和非等级的，而且是相互依存的。第三，关键的治理职能是社会和政治风险的规则化，而不是资源的重新分配。”[6]希克思在此突出了治理区别于传统政体的诸多方面，即治理框架中的权力配置、角色间关系、规则运作和政策结果都体现出新的特征。“这个超越国家的治理，并不必然意味着是在国家之上的治理，仅仅是在更高的政治层面上以其组成因素重新组织国家。欧盟不是重新回到早期创造国家的进程和政策。相反，它是一个由共享的价值与目标、由共同的决策风格所集中在一起的成员国和超国家的制度网。”[7]
根据有关学者对欧盟多层治理的理解，我们认为可以从两个方面来界定欧盟多层治理：
（1）独特的治理结构。主要表现为：权威的来源多样化，不再局限于政府；权力运作的向度呈现上下互动的特征，主要通过合作、协商、确立认同和共同目标的方式实施治理；治理结构突破了特定的民族国家的领土界限，显现超国家色彩；治理结构的权威基础体现为一种认同与共识，而非完全的强制性统治。
（2）多层性。欧盟治理结构的多层性从两个角度反映出来。首先，参与影响治理结构的角色呈多层性，即超国家、国家和次国家角色构成欧盟治理中的三大主要行为体。其次，从政策功能的视角来看，治理结构的多层性还体现在功能过程的阶段性上，即政策的制定与执行两大主要的政策功能过程。多层性的上述两个方面是相互联系的，即行为者与功能过程是彼此渗透的，行为者通过功能过程实现自身的预期和利益，功能过程也只有在行为者的参与下才能达到预设的目标。
二、欧盟多层治理的运作模式
欧盟治理结构的制度安排，主要体现在欧盟五个主要机构的性质和职能上。欧洲联盟理事会（也称部长理事会，简称理事会）主要由成员国的部长级代表组成，欧洲理事会由成员国国家元首或政府首脑构成。这两个机构是欧盟的主要立法机构，系政府间性质，主要代表成员国的利益。欧盟委员会（简称委员会）、欧洲议会和欧洲法院是欧盟的超国家机构，主要代表欧盟的整体利益。委员会是欧盟的行政执行机构，欧洲议会拥有部分立法权和咨询与监督的权力，欧洲法院是欧盟的最高法院，主要从司法角度保证欧盟法律的有效贯彻实施。（注：委员会、欧洲议会和欧洲法院的超国家性质主要体现为：委员会委员、欧洲议会议员和欧洲法院法官不代表他们所来自的成员国政府，不接受任何成员国政府的指令。他们是欧盟整体利益的代表，在履行其职责时，在理论上是完全独立的、无利益偏见的。当然，在实践中完全的独立性和无偏见往往很难做到。）
鉴于欧盟多层治理是在超国家、国家和次国家层次全面展开的，且欧盟治理主要表现在其政策过程（注：政策过程包括政策制定和政策执行。政策制定即决策， 包括政策创议和政策形成两个阶段。）之中，本文主要从决策和执行两个层面分析这三个层次的权威分配与互动过程。
1.决策层面的多层性分析
决策层面的多层性主要指在欧盟政策创议和政策形成过程中欧盟层次（委员会和欧洲议会）、国家层次（部长理事会和欧洲理事会）以及次国家层次（地方政府、地方当局和社会利益集团等）共同参与、相互影响，对最终的决策结果均有影响作用。虽然各层次行为体发挥作用的方式、程度和主次有很大不同，但欧盟的决策过程体现了多方利益的汇集以及多元行为体的参与、协作和互动。
（1）政策创议过程的多层次参与。政策创议过程的多层次参与主要指欧盟层次、国家层次和次国家层次对欧盟政策创议过程的参与。
欧盟层次对政策创议过程的参与主体主要是欧盟委员会。政策创议是欧盟政策制定过程的首要环节，根据欧盟法律，欧盟委员会拥有正式的政策创议权。委员会在欧盟决策过程中，与其他机构相比，拥有更为广泛的信息资源、技术资源和社会资源，保证了委员会能够充分履行其作为欧盟主要立法创议者的职责。委员会作为议事日程的安排者掌握了欧盟政策制定前期的创议权，使欧盟多层治理的超国家层面凸显出来。
国家层次对政策创议过程的参与主体主要为部长理事会和欧洲理事会。这两个机构的政府间性质，使其政策取向通常被认为是成员国政府意志的集中体现。一方面，理事会可以要求委员会进行理事会认为是实现共同目标所需的任何研究，并向它提交任何适宜的提议。因此，欧盟委员会在起草提案时往往会听取部长理事会的意见。事实上，在决策过程中，委员会和部长理事会间的合作愈益密切，传统的提案者与决策者的分野也逐渐模糊。另一方面，由于委员会委员一般由其所在国推举，在实践中，其独立性受到所在国国内政治和国家利益的制约。成员国政府基于各自国家利益的考虑，也往往以各种正式和非正式途径影响委员会的政策创议过程。
次国家层次对欧盟政策创议过程的参与主体主要为地方政府或地方当局以及利益集团等。一方面，地区政策的发展使得地方政府和欧盟有了直接对话的平台，地方政府的利益相对来说更能在欧盟层次上得到关注；另一方面，各种各样的国家、地方组织和公司在布鲁塞尔进行政策游说活动。（注：布鲁塞尔是欧盟主要机构所在地，故人们通常以布鲁塞尔指代欧盟。）
从正式规则和政治实践来看，委员会享有法定的创议权，在政策议题设定中有决定性的权力。成员国政府、地方政府或地方当局以及各类利益集团通过对委员会施加影响间接参与政策创议，其中部长理事会和欧洲理事会作为欧盟的政府间机构对政策创议具有最重要的影响。地方政府或地方当局、利益集团等对政策创议缺乏控制手段，在其中发挥的影响力相对有限。
（2）政策形成过程的多层次介入。 以欧洲议会为代表的欧盟层次和以部长理事会为代表的国家层次是决定欧盟政策形成（也即政策立法）的主要行为体，其中部长理事会具有相对优于欧洲议会的决策权，次国家层次（地方政府、利益集团等）由下而上对欧盟政策形成施加影响。
——欧盟层次。欧洲议会是政策形成阶段欧盟层次的主要参与者。欧洲议会在欧盟政策形成过程中的作用，依据不同的政策制定程序而有所不同。自《欧洲联盟条约》生效以来，咨询程序、合作程序、共同决策程序和同意程序成为欧盟四大主要的立法程序。在前两种决策程序中，立法提案的最终决定权掌握在部长理事会手中；在共同决策程序中，立法提案的最终决定权由部长理事会和欧洲议会行使；在同意程序中，欧洲议会拥有立法提案的最终决定权。自20世纪80年代中后期开始，欧洲议会的立法权不断扩大，已从一个主要为咨询和监督的机构发展为与理事会分享决策权的决策主体之一。政策形成是欧盟多层治理过程中一个至关重要的环节。在引入共同决策程序且适用范围不断扩展后，欧洲议会有权作为欧盟的超国家机构对欧盟立法进行全面介入，并具备了一定的否决权。在多层治理结构中，超国家机制获得了对成员国这一传统强势角色的平衡力量。欧盟不同政策领域的一体化程度有很大区别，因此，对不同政策领域政策形成过程中欧盟层面作用的评测结果也不同。总体而言，欧洲议会作为欧盟的超国家机构在政策形成过程中的影响力不断增强，表明欧盟层次的治理能力不断加强，欧盟层次已深入参与到政策形成过程之中并推动欧盟一体化政策的发展。
——国家层次。部长理事会和欧洲理事会作为欧盟的主要政府间机构，主要代表成员国政府的意志，故将其划归为国家层次。部长理事会中各国的部长级代表被授权代表各国政府，部长理事会所达成的有关协议对成员国政府有政治和法律上的约束力。部长理事会是成员国基于各自国家利益在欧盟层次讨价还价的主要机构。虽然共同决策程序在欧共体政策领域内的适用范围和部长理事会使用特定多数原则进行表决的范围不断扩大，但在关系重大国家利益的事务上仍需要各成员国的一致同意，部长理事会而非欧洲议会是相关事务的最终决定者。
欧洲理事会是欧盟的最高决策机构。由于欧洲理事会会议系由成员国国家元首或政府首脑构成，并与部长理事会有着密切的联系，故欧洲理事会也为在国家层次上对欧盟政策施加影响的主体之一。《欧洲联盟条约》D条规定：“欧洲理事会应为联盟提供其发展所需的动力，并确定欧盟的总体政治方针。”欧洲理事会和部长理事会的合作关系主要体现为：欧洲理事会为政策制定提供总的政治路线和基本指导方针；欧洲理事会解决一些部长理事会难以解决的问题。欧洲理事会和部长理事会所进行的立法活动，实际上是在集体行使成员国让渡出来的主权权力。欧洲理事会和部长理事会的政府间性质，保证了在欧盟层次上集合主权权力的行使是牢牢地掌握在成员国手中的。
尽管欧洲一体化的深入发展使国家层次政策制定主体在欧盟政策制定过程中的控制权呈弱化的趋势，但其主导地位仍是明确的。特别是在欧盟的第二和第三根支柱——共同外交与安全政策以及司法与内务合作这两个政府间领域，国家层次的决策模式限制了欧盟超国家机构的参与。
——次国家层次。近年来，欧盟成员国的地方政府在欧盟政策形成过程中的影响逐渐增强，其施加影响的主要渠道为：在布鲁塞尔设有某种形式的办事处和代表，这些办事处的任务包括游说、收集信息、与有关决策者建立并保持联系以及作为欧盟与地方的中间桥梁；通过欧盟的地区委员会使欧盟的决策者能够了解并采纳地方代表的观点和主张等。成员国地方政府对欧盟政策形成过程的参与，打破了成员国对国内事务特别是地区政策的垄断权，在欧盟与国家两层对话机制间加入了新的对话层次。各式各样的利益集团也是次国家层次中影响欧盟政策形成的行为体之一，利益集团往往在国内层次和欧盟层次施加其对欧盟政策形成的影响力。在欧盟范围内有诸如欧洲企业家联盟、欧洲工会联合组织、跨国环境组织等超越国家范围而进行活动的利益集团，它们通过各种各样的游说活动来保障其在欧盟层次上利益诉求的实现。
随着超国家力量的逐渐增长，地方政府和利益集团可以更容易地在超国家和国家两大层次的互动中找到自身利益表达的途径。
从上述欧盟决策层面的多层性分析看来，欧盟多层治理的权威来源不再限于成员国政府，权力运作也呈现出上下互动的特征。合作、协商和确立认同成为欧盟多层治理的重要内容。
2.执行层面的多层性分析
政策过程包括政策创议、政策形成和政策执行三个阶段，执行是政策过程中至关重要的一个环节。作为一个政治系统，欧盟的政策输出是经过多方行为体讨价还价的结果。同样，在欧盟治理过程中，政策的执行需要多方行为体特别是各成员国的合作，因为欧盟作为一个主权国家联合体尚不具备完全独立执行其政策的能力。然而，随着欧洲一体化的发展，政策执行也日益打破国家模式，呈现出超国家层次和国家层次分享执行权的特征。以下主要从欧盟层次、国家层次与次国家层次分析欧盟多层治理在政策执行环节的主要形式。
——欧盟层次。欧盟委员会法定的行政执行权（包括制定行政立法的权力）和欧盟政策实施的监督权是欧盟层次政策执行的主要形式，也是欧盟委员会超国家职能的重要体现。委员会代表欧盟层次在政策执行方面的职能主要为：其一，制定具体的执行细则或行政立法，以增强政策立法的可操作性。其二，管理欧盟财政。这种掌控欧盟钱袋的权力对深度介入欧盟政策执行具有重要意义。其三，监督欧盟政策的实施，以确保欧盟政策执行的效率和效果。（注：委员会尚不具备全面履行繁杂的行政执行工作的能力，需要与国家层次和次国家层次执行机构分享执行权。为保证欧盟政策执行的统一性，委员会便具有了对国家层次和次国家层次执行机构的监督权。）委员会行政监督权的行使是欧盟层次介入欧盟政策执行过程的主要方式，只有在竞争政策等少数特定政策领域中，委员会才从事直接的行政管理，大多数政策执行工作都是由各成员国的有关机构来实施的。因而欧盟层次在政策执行上的权力较为有限，委员会尚未成为实施欧盟政策的主要行为体，但委员会所具有的行政执行权和监督权仍使欧盟层次的政策执行在总体政策执行中占有重要的分量。
——国家层次和次国家层次。成员国政府及其地方政府分别代表国家层次和次国家层次，是欧盟多层治理中政策执行的主要承担者。成员国政府及其地方政府所具有的欧盟政策执行权的法律基础，主要是欧盟的条约和二级立法。但在实践中，成员国政府和地方政府履行欧盟政策的执行职责受到多种因素的制约，主要有：其一，欧盟政策所涉及的范围十分宽泛，成员国要对其准确把握有一定难度；其二，欧盟各项立法代表的是欧盟的整体利益，在某一政策领域某些国家为保障其既有的相关利益，有可能出现执行不到位或被动执行的现象；其三，国内利益集团和地方政府对有损其利益的政策，在不违反欧盟法律的限度内可能采取某种消极抵制的态度，从而影响了对欧盟政策准确有效的执行。从上述对欧盟政策执行的多层性分析可以看出，欧盟多层治理在政策执行阶段仍表现出较强的政府间色彩，委员会的行政执行权和政策实施的监督权较为有限，且受到成员国的制约。但有一点是明确的，即委员会、成员国政府及其地方政府在欧盟政策执行过程中均发挥着重要的影响，这一影响力或依据正式的规则体系或依靠施加影响来实现，其结果是在超国家机制和政府间机制之间构建了一种动态的平衡。这种平衡为欧洲一体化性质所需要，是欧盟的一种制度创新。
此外，像主权国家一样，欧盟体系也设置为立法、行政、司法三权分立格局。所不同的是，立法权由政府间机构与超国家机构分享，政府间机构占据优势地位；行政权由欧盟层次、成员国层次及次国家政府层次共同分担；司法权由欧洲法院独立行使，不受成员国司法体系的干扰或监控。关于欧盟多层治理的法律保障机制，限于篇幅这里不拟详加阐述。但需要指出的是，在欧洲一体化的渐进性发展过程中逐渐形成了一整套欧盟法律体系，多层治理的法律保障体现于欧盟法律对超国家机制和主权国家在欧盟治理中权力分配（立法、行政和司法）的界定，以及欧盟法律在欧盟整体层次、成员国国家层次和地方政府层次的适用性。欧盟法律的直接效力和优先性原则保证了欧盟超国家机制的行为能力，欧洲法院是欧盟多层治理法律保障的实施主体。欧盟多层治理的法律保障机制为欧盟的制度表述和制度实践的统一提供了基础，并成为推动欧盟多层治理发展的重要前提。
综合对欧盟多层治理的考察分析，可以得出下述结论：
第一，欧盟多层治理强调参与主体和权威来源的多元化，多元行为体（超国家、国家和次国家）间的互动呈现协调与合作的特征。
第二，治理的权力运作改变了以往由上至下的单一向度，欧盟层次、国家层次和次国家层次（包括地方政府或当局及利益集团等）的上下互动是治理权力运作的新特征。
第三，国家层次和次国家层次是欧盟政策执行的主要行为体，但接受欧盟委员会和欧洲法院的监督，欧盟层次的治理也受制于成员国层次的约束，从而形成了一种新型的行政权力制衡关系。
第四，在不同的政策领域，欧盟多层治理的力度和形式有所不同，但总体而言，以欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院为代表的欧盟层次在政策过程中的影响力日益增强，这种趋势与欧洲一体化的深化特征成正相关关系。
第五，治理的权威基础体现为一种认同和共识，合作、协商成为有效治理的重要方式。
第六，欧盟多层治理拥有明确的制度框架和有力的法律保障，这是治理按规则有效运作的重要保证。
欧盟多层治理是欧洲一体化发展进程中的一种制度创新，其重要意义将随着欧盟国际影响力的迅速提升而日益显现出来。目前，欧盟多层治理仍处于动态发展之中。在政治体制的意识形态色彩相对弱化的今天，撇开对欧盟体制旷日持久的争论，研究欧盟独特的治理模式，对国际政治的理论和实践都具有重要价值。
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