关键词：国有划拨土地；管理；问题；对策
1、分析铁路国有划拨土地管理存在的一些问题：
1、1部分从业人员法律意识淡薄：
铁路系统各铁路局（集团公司）、合资铁路公司、各段（站）系统内从上到下都有一套比较完整的土地管理机构，大部分人是专职的，少部分人是兼职的。就现阶段而言，由于学历或工作经历的不同，个别人对国有划拨土地管理的认识及了解还不够充分，有人没有全面理解划拨土地利用管理的相关法律法规及政策，认为划拨土地的使用权与出让土地使用权是一样的，但实际上两种使用权方式有很大的不同。个别单位存在重征地、轻管理的问题。有的单位还出现没有依法批准就将划拨土地擅自转让的违规违法现象，给后续土地管理埋下隐患。
1、2系统内缺乏监管力度：
对于铁路部门来说，新建铁路所需的土地都是划拨的，取得土地的代价较小，其后续监管力度还有待进一步强化。如有的单位对租赁出去的院子（包括房子、围墙和院内土地等）没能积极落实跟踪管理，承租方或者在土地上搭建新的建筑物、或者擅自拆除既有建筑物、或者大面积开挖造成塌陷进而危及行车安全、或者违反规定转租、擅自改变土地用途，且对于违规行为没有及时给予制止，如果又遇政府拆违、或铁路部门清理沿线违建，极可能产生法律和经济纠纷。还有些铁路沿线的林场（苗圃），一片土地往往就有几十亩，管理方因盘活闲置资产的需要，为提高自身的利益，通过各种途径将建筑物进行扩建，亦或是转租给他人修建房舍用于出售（或出租），也极有可能衍生出环保、违建或者其它法律问题。这在一定程度上降低了国有划拨土地管理的质量[1]。
1、3铁路划拨土地管理近年来比较突出的几个方面：
1、3、1建设铁路，不论是国有铁路、还是合资铁路，其特点都是点多线长、带状地界。在区间，平均宽度20来米，而且呈锯齿形。而在车站，建有生产和生活区，小站土地一般是一、两百亩，大站则会在一、两千亩以上。由于难以将边界全部封闭起来，导致四周零星土地不断地被蚕食，而且时间越久，损失越大，清理起来十分困难，造成国有划拨土地的流失，这种情况在我们铁路沿线较多。光靠国土证和红线图是难以管控的。这就为我们新线建设提出了一个新的课题，在办理征地拆迁手续时，对有条件的车站，能否征地手续办妥后立即封闭。这样做建设初期会增加一些投资，但待车站周边繁荣起来后，封闭围墙或栅栏对防止土地流失会有很好的作用。
1、3、2铁路因提速对既有普速线进行技术改造后，通过截弯取直，原有的很多区间或者车站废弃了，土地荒芜，村民随意种植、建房，或被当地政府改建成乡村道路，这部分土地成了事实上的失控资产。由于铁路管理部门没有实际的跟进措施和保护手段，导致资产损失较大。而自身能够利用起来的也仅是很少一部分。这种情况在作者所在的合资铁路公司十分突出。
1、3、3随着近年来高铁的发展，我国已经成为了名副其实的高铁大国。高铁大多建在高架桥上，对于桥下20余米宽（特指复线桥）的征地线（河流主航道、国有道路除外），由于交通及人民群众生活等原因，往往是不可能进行封闭的，在这种情况下，附近居民或者单位，就会私自在桥下堆放杂物、建围栏、建作坊、或者搭建临舍用于经营，这种情况在城郊比较容易发生。这样，对我们的工务、安监、土地管理部门的工作提出了更高的要求。这实际也是国有划拨土地的流失，并造成了行车安全隐患。
1、3、4有的铁路单位，尽管是依法将区域内划拨土地进行了处置（如政府收储、拆迁补偿等），但不及时对土地证和红线图进行变更，仅凭一纸合同留证。这样做，给以后土地管理埋下了很大的隐患，若干年后，随着时间的推移，还可能发生权属纠纷。
1、4行政管理不够清晰：
现阶段而言，对于国有划拨土地，还未全面实现统一管理，往往多个部门或同一部门的上下级都有一定的权限，包括政府的建设、国土、规划、房管、环保、财政等部门，加之管理内容涉及较广且受先后政策的不同等因素的影响，增加了违规违法行为出现的几率。作者所在的合资铁路公司近10多年土地确权办证既有省国土资源厅颁发的，也有当地县、区国土局颁发的，互有重叠，解释权也有不同。对红线坐标而言，前些年采用的是里程加宽度的“铁路专用坐标”，后来由属地国土部门发证时，采用过“80西安坐标系”，近年来又升格为“2000国家坐标系”。由于坐标参数的不同，近年来我们在处理铁路地界时，和属地的土地管理部门屡有分歧，给正常工作造成了困难。且近年来由于政府机构改革，将国土、规划、房管、建设等职能合并成一个局，在新老机构交叉过渡期，也容易出现土地违法问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
2、改善国有划拨土地管理的有效对策：
2、1强化规范划拨土地管理的法律意识
各级铁路土地管理部门，应严格按照科学及可持续发展的要求，强化对土地管理法律、法规及政策的学习，促使广大铁路从业人员进一步认识到国有划拨土地管理的重要性，树立正确的法律观念及意识，不断强化对国有划拨土地的管理力度，以提高国有划拨土地管理的规范性，规避违规违法行为的出现。
铁路土地管理专业人员,除了要全面熟悉国家层面的相关政策外，还应掌握国铁集团和所在集团公司相关的文件和规定，并在实际的土地管理中将政策用到实处，促进铁路国有划拨土地管理的规范化、制度化。
2、2各级行政管理部门应强化执法监督：
在实际的管理过程中，对于经调查存在违法行为的使用者或使用单位，需严格依照相关法律对其实施处罚，全力打击违法行为。铁路部门在查处土地违法行为的同时，应积极争取属地行政部门的支持和帮助，必要时开展路地联合执法。例如，划拨土地非法入市、或更改为建设用地、没有审批手续就违规搭建、侵占国有划拨土地等，在基于土地管理法的基础上，根据实际情况进行处理。铁路企业土地管理人员应按照租赁合同（协议）的要求，坚持定期进行现场检查，了解土地使用状况，发现苗头马上处理，防止问题扩大。同时，职能部门还需强化自身对划拨土地监管的主动意识，加强对划拨土地的管理力度，对于擅自侵占、改变划拨土地现状及性质等违法行为，经各相关政府部门批准后，需依法将土地使用权收回，并追究相关责任人的法律及经济责任［2］。
2004年国务院颁发的《铁路运输安全保护条例》经修订后于2014年更名为《铁路安全管理条例》，该条例对保障铁路安全、尤其是高铁的行车安全，起到了至关重要的作用。条例规定，路堤坡脚、路堑坡顶或者桥梁外侧向外10米为高铁安保区，8米为普速铁路安保区，这个数字与铁路征地线大致相当。由于中国人口众多，铁路沿线人口密度较大，铁路两旁或桥下经常有搭建房屋（轻质房顶对电气化铁路安全隐患较大）、挖沙取土现象，给行车安全造成隐患。作者所在的成都局集团公司为此在近年来已经开展了几次高铁沿线、桥下安全整治。往往是整治几个月后又出现反弹，总是不能根治。这项工作要做好，还需要铁路安全和土地管理部门更加深入、扎实的工作。
2、3规范铁路企业划拨土地使用权处置程序：
针对一些在改革过程中擅自更改划拨土地性质的铁路企业，需依法给予相应的处置，此过程中需在基于国有资产管理部门的相关要求基础上进行公开处置，可采用拍卖，亦或是挂牌的方式，在产权交易所进行转让，此过程土地管理交易机构需参与，之后由竞得人提出土地用途申请，经过批准后，然后再按照相关规定完成全部手续进而进行开发。在进行内部流程时，应严格按照铁路总公司关于土地综合开发的审批权限和各单位“三重一大”审批权限进行处理，严禁越权审批。
2、4铁路企业对划拨土地的开发利用应符合属地政府相关政策：
针对铁路企业而言，其划拨土地的开发利用需要政府和本企业上级主管部门进行主导，而对于因改制或者单位折并等原因需要盘活的划拨土地，亦或是为了满足城市的发展需求，要将闲置的划拨土地变更为建设用地的，均需由政府将这些土地进行收回并储备（收储），然后政府再基于社会发展需求的基础上，以公开的方式出让，但需严格遵守相关政策规范，从而有利于进一步提升土地的利用，增加国家财政收入，确保土地充分发挥其自身的效益［3］。多年的实践证明，通过土地收储和“招拍挂”，在增加地方财政收入、经营城市、改善基础设施方面，起到了积极的作用。
特殊情况下，铁路企业需要在原址开发利用的，必须依法向所地人民政府申请，完善法律手续，足额交纳出让金，变“生地”为“熟地”，再依法进行开发报批。
2、5强化规划执法管理力度：
在开展国有划拨土地管理的过程中，需进一步强化与政府规划、国土部门的沟通，与他们互相协作，严格对辖区内改变用途的项目予以规划审核，发现问题还应及时提交给行政执法部门，严格按照法律法规给予查处。对于允许改变用途的项目，需将文件提交给国土部门，完成申请、审批手续［4］。
2、6加强巡查力度：
在国有划拨土地管理过程中，不仅要有效落实清查处理，还需与属地土地管理、城管执法机构一道，强化对日常土地自用和租赁的管理力度，不断完善、健全相关政策，采取科学、合理的方法引导单位或是个人严格遵守相关法律法规，合法用地，严格履行土地使用有偿制度。
3、结语：
综上，要进一步提高铁路企业国有划拨土地管理效率及质量，广大员工、尤其是土地管理从业人员需不断强化相关法律观念及意识，完善、健全划拨土地管理制度，严格执行相关法律法规，加强巡视检查力度，规避违规、违法行为的出现，促进铁路企业划拨土地管理的健康、可持续发展。
参考文献
［1］岳小武.当前土地资产管理的若干问题。
［2］吴次芳.潭永忠.制度缺陷与耕地保护。.
［3］潭术魁.中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究。
［4］金丽国.刘灵伟.城市化快速发展过程中土地的节约集约利用问题研究。
论文作者: 曾令建
论文发表刊物:《工程管理前沿》2020年4期
论文发表时间:2020/4/14
标签：土地论文; 铁路论文; 土地管理论文; 违法行为论文; 力度论文; 政府论文; 属地论文; 《工程管理前沿》2020年4期论文;