战后经济转型中的价值分歧与利益之争——以国民政府《国营事业管理法》的制订为例，本文主要内容关键词为：国民政府论文,为例论文,战后论文,之争论文,分歧论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K266.9文献标识码：A文章编号：1005-605X(2008)02-0081-07
抗战胜利后，国统区经济进入一个重要的转型时期，这既有宏观上从战时经济向平时经济的转变，也包括微观上一些具体的企业经营理念与管理制度的调整。但是，随着国统区经济危机迅速爆发及经济体系的迅速解体，这一转型的进程也大受影响。关于此中之原因，学术界通常强调两个方面的因素，其一是军事方面的因素，如战争对投资能力的削弱与市场秩序的瓦解；其二是经济政策方面的因素，如外汇外贸政策的忽左忽右，在“严格管制”与“自由开放”间急剧颠覆。这些因素的确重要，从某些方面来看甚至具有决定性意义，但在笔者看来，更深层的原因显然不是这些外在环境性或操作技术性的问题，而是转型中的价值分歧与利益之争。战后《国营事业管理法》(以下简称《管理法》)的制订，就是一个很好的例子。该法的制订早在抗战胜利之初即已启动，但当其历时三年而完成时，国民政府已处于崩溃之中，没有获得实践与验证的机会，没有对其发挥任何作用，其中之原因就是此类分歧与争论。
为此，本文以档案文献为主，力求通过对其制订过程的细致梳理，再现其中之纷争与影响。至于该法之内容，限于篇幅，笔者将择机另文探讨。敬请方家指正。
一、战后经济转型与《管理法》的起草
早在抗战胜利前夕，围绕战后中国的经济建设问题，国统区思想界、理论界以及政府相关部门即展开了广泛的讨论，其中一个较为普遍的认识就是适应战后和平建设的需要，将经济体制从战时向平时转移，以提高经济效率为中心，调整经济政策，改革经营机制，这其中又以国营经济事业为焦点①。日本帝国主义宣布无条件投降后，国民政府一方面积极组织人力物力对沦陷区日伪产业进行大规模接收，另一方面也加紧了战后经济制度的构建。9月13日，蒋介石训示有关部门：“我国战后经济与贸易二种事业，必须确定制度，使能切实执行，合理发展，不再踏过去听其自然、漫无限制之覆辙”，并要求其“依据民生主义之准则及中央已定方针，分别设计具体方案，于一个月内呈报为要”②。
据此，有关部门拟定了《确立战后我国之经济事业制度》的意见书，认为欲使战后经济“谐和发展早观其成，必先确立制度，以为准绳”，而经济制度之中心问题“首先在规划经营方式，俾使中外人士有所遵循；次则树立国营事业之管理制度，使其有所规范。”③因此，意见书在简要阐述战后经济事业经营方式、国营与民营经济范围的划分原则之后，重点阐述了构建新的国营事业管理制度的原则与要点，其中又以以下三点为核心：
第一，“政企分开”，全面推行公司制。它认为，普通行政与国营事业性质不同，前者重在推行国家政策政令，而后者系营业性质，须依据企业原则“灵活运用”；将普通行政法令不加区分地通行于国营事业，必然“发生种种窒碍与弊端”；因此，建立新的管理制度关键在对两者“明白划分，毋庸混淆”，具体方法就是全面推行公司制度。
第二，以企业化为原则重新厘定人事、财务制度。人事上应实施“事业人员之专业化与永业化”，人员待遇应在同工同酬的原则下，依据时、地生活状况，分别确定薪给标准及晋级办法；财务上，以经济效益为中心，调整政府投资与企业融资方式，调整监察与审计程式，确立会计制度及盈亏分配制度。
第三，国营民营事业同等待遇，公平竞争。国营事业不论其独资或合资，凡具有商业性质者“均应与同类之民营事业享有同等之权利与义务”④。
该意见书于1945年11月提交蒋介石审核批准，并以其名义电令(“戍寝府交丙代电”)行政院，要求其据此草拟实施法案。《管理法》的制订由此而开启，同时也意味着国民政府国营事业管理制度开始转型。
但电令发出时，行政院特别是国营事业的主管机关如经济、财政、金融、交通等部门，正忙于沦陷区敌伪产业的接收，彼此争权夺利，忙得不可开交，根本无暇顾及。电令发出3个月后，行政院没有采取实质性措施。因此，蒋介石又于1946年3月8日再次训令行政院：公营事业机关人事制度及其业务管理之法令“应以速制定公布为要”⑤。基于此，行政院院长宋子文于3月27日指令财政、经济两部会同交通部、社会部、农林部及卫生署、资源委员会等单位，迅速组织专人，起草法令，呈送核定。随后，上述各部门选派代表集会商讨，并在多次讨论基础上，确定了制订《管理法》的基本指导思想和基本宗旨，即“解除目前事业机关业务上之窒碍与防止流弊”⑥，并确定由主办国营事业较多的资源委员会及财政、交通两部首先负责草拟初稿。
但由于涉及许多重大的基本理论问题，例如国营事业的定义、国营事业的经营宗旨、国营事业职员的身份判定等等，《管理法》的起草极为艰难，各方之间在许多问题上争执不断，展开了马拉松式的会议。时近一年，也未能在人事、财务等关键性问题上形成一致意见。不得已，七部委遂于1947年2月将草案连同各种遗留问题、各方意见，一同提交行政院法规委员会审核。法规委员会以此为基础，参照已有之相关法律条规，对草案进行了技术性归并调整后，于5月底提交行政院政务会议讨论。政务会议在肯定草案的同时，又依据立法程序转送全国经济委员会审查修正。《管理法》草案的起草工作告一段落。
《管理法》草案，共有五章三十一条：第一章“总则”，规定了国营事业之定义、权利与义务、组织形式及主管机关之职权；第二章“财务”，规定了国营事业预决算的编制、投融资的方式、盈亏拨补的方法、会计与审计制度等内容；第三章“业务”，规定了国营事业业务计划的编定与审核、产品购销的方式与费率、经营业绩考核的方式与标准等；第四章“人事”，规定了国营事业人员任用、任免、考核的方式，经济待遇、政治权利及其与普通公务员之关系；第五章“附则”，规定了其施行时间。这些条款的基本内容主要有三个来源：
其一，部分照搬了前述《确立战后我国之经济事业制度》的内容。如其第三条规定国营事业除法律有特别规定者外，“应与同类民营事业有同等之权利与义务”⑦。
其二，部分来源于此前国营事业的一些成功经验。政企不分是传统官营事业的基本陋弊，它削弱了经营单位的市场主体性，造成生产事业的衙门化和生产效率的低下。南京国民政府成立后，也曾试图解决该问题，并在个别部门的个别领域做过一些尝试。例如，从1928年开始，建设委员会即在所属企业中推行“会计独立制度”，后来的资源委员会又在此基础上进一步提出“会内会计系统对政府主计处之独立”的意见，强调该会所有会计人员“一律由会委派，不受主计处限制”，会计制度“在形式上可尽量尊重主计处意见”，“只要求做得通，以不妨碍本会事业为原则”⑧，企图以此摆脱官僚政治的干挠，并取得了一定成效。《管理法》草案吸收这些经验，并在其第十一、十二条规定：“国营事业之会计制度由主管机关订定，送请主计机关备案”，“国营事业经费之动支、年度之决算，由审计机关就地办理，事后审计”⑨。
其三，部分来源于某些习惯性做法。例如，其第三十条规定，“国营事业之员工不得怠工或罢工”⑩。长期以来，国民政府延续了传统官办企业的思维方式，将其员工视为公务人员，强调其政治上的从属性，严格限制其参与各种异己的社会活动，特别是罢工等政治性运动。例如，1943年11月国民政府修正公布的《工会法》规定：“从事国家行政教育事业各机关之员工，及军事工业之工人，不得组织工会”(11)。因此，自其成立以来，所属国营事业即无工会组织。七部委在起草《管理法》时也对此进行了沿袭。
上述做法，从积极角度来看可以说是兼采众长，从消极方面看则有良莠不齐之嫌，因而导致进一步的争论也就不可避免了。
二、全国经济委员会的审查修正及其纷争
全国经济委员会于1947年5月31日接到审查修正《管理法》草案的任务，10月28日完成并将其修订稿送返行政院。期间，围绕该案的审议，纷争不断，一波三折，不断集会，其中提交全体委员会讨论者就有四次。
(一)全国经济委员会第十五次会议。
全国经济委员会根据会议程序，首先将草案交给了该会委员俞鸿钧签注意见。但迟至9月初，俞氏才完成签注手续，并对其中的若干条文提出了异议，其中最主要者是国营事业机关人员待遇问题。
在许多国营事业领导人看来，确保员工待遇是吸引优秀人才、确保国营事业发展的前提条件。早在抗战时期，钱昌照即撰文呼吁：“我们固然希望有无数人立志终身为国家服务，但在国家立场，应该予以相当保障”(12)。抗战胜利后，面对通货膨胀加剧、国营事业人心浮动的局面，他又公开表示：“对各位的待遇，一定要彻底调整，毫不犹豫”，否则，优秀的人才会迫于生活而“另谋出路”(13)。与此同时，各国营事业单位也尽其所能，努力改善职工福利待遇，其中固有合理之处，亦不乏浮收滥支之弊。所以，从抗战后期开始，国民政府党政机关公务人员以及社会舆论，对国营事业机关市场化的工资政策提出了强烈批评。为此，国防最高会议曾于1947年8月制订实施《国营事业机关人员待遇办法》，对其待遇严格限制，例如，它规定除薪金公费及津贴外“不得有任何变相之给与”，且其所得总额不得高于各级公教人员相当等级所得总额的30％(14)。但《管理法》草案并未遵守这一要求，而是规定其待遇“比照当地同业人员一般待遇标准规定之”。对此，俞氏认为与上述办法抵触，应予删除。
9月19日，全国经济委员会开始讨论草案及俞氏签注。鉴于其对草案的质疑，会议决定由俞鸿钧、楼桐荪、翁文灏、陈启天、俞大维等7人组成审查小组，全面审查草案。9月30日，审查小组举行第一次会议，并邀请主管公务员管理的铨叙部派员参加。会议对原草案进行了逐条研讨，提出了新的修正本，特别是去掉了关于职员待遇的明确规定，只是模糊地表示：“国营事业人员之管理法规由主管机关会同铨叙部订定之”(15)。
(二)全国经济委员会第十七次会议。
10月2日，全国经济委员会再次集会，讨论审查小组所提交之修正本。会议解决了上述待遇问题，但又在国营事业员工的罢工权、国营事业会计与审计制度问题上发生激烈辩论。
就前者来说，部分委员如潘序伦、俞鸿钧、傅汝霖等人认为，国民政府刚刚颁布的《工厂法》规定“罢工怠工为工人之权利”，且《管理法》草案自身也规定国营民营事业享有同等权利与义务，这其中当然包括双方员工享有同等的罢工与怠工权利；草案禁止国营事业员工怠工罢工，既与现有法律矛盾，也有自相矛盾之处，应予删改。但部分委员如刘振东、黄伯庆等人以及国营事业主管机关的代表认为，“加入比较好一点，表明国营事业是不应罢工的”，其原因：(1)国营事业与普通生产事业不同，关系国家太大，尤其在“动员戡乱”时期，其稳定尤为重要；(2)国营事业待遇比民营事业好，员工有意见政府自然会考虑到，没必要用怠工罢工的方法来解决，特别是在政府面临困难的时候。最终，在张群等人调和下双方同意修订为“国营公用交通及军需事业之员工，不得罢工、怠工”(16)。
就后者来说，主计部部长徐堪等人认为，草案关于审计与会计制度的规定，涉嫌单独放宽对国营事业之管理，与主计法相矛盾，破坏主计制度统一，并认为正是由于此前主计制度的不完善，才使得国营事业“动支用人随便”、“经营不问盈亏”，要通过《管理法》的制订及时予以纠正，加强监管，而不是继续置之不理。潘序伦、陈启天、薛笃弼等人则坚决反对，认为将一般行政机关的会计审计制度适用于国营事业，只能造成衙门化，降低经营效率(17)。争吵中，徐堪对潘氏诸人的观点表示了部分认同，但仍坚持：由国营事业主管机关拟定的会计制度，必须报请主计机关核定而不是简单地备案，对其经费动支的事后审计必须包括所有开支，“以防止流弊”(18)。
考虑到徐氏态度，同时也担心《管理法》无法获得立法院通过，在主席张群的提议下，第十七次会议决定“本案重付审查，除原审查人外，加邀审计、人事、会计各主管机关参加，并加推翁文灏、徐堪、陈方、黄元彬、刘振东、潘序伦5委员，参加小组，由翁委员文灏召集。”(19)据此，审查小组在10月14日举行了第二次会议，并做出了相应的调整。
(三)全国经济委员会第十九次会议。
10月16日全国经济委员会依据审查小组第二次审查报告，继续讨论草案。但会议刚开始，主题即被导向国营事业考核标准尤其是盈亏拨补问题上。
国营事业之经营，以服务社会为宗旨还是以赚取利润为目的，是个长期争论不休的问题。南京国民政府成立后，许多朝野人士就把国营事业的经营宗旨定位在服务层面，认为其“唯一目的即在服务，而并不在乎利润”，不能像私有企业那样以财务上的盈亏来考量其成败，决定其存废(20)。政府相关部门也大多把“不以赢利为目的”作为其所属事业的经营方针，其中又以抗战时期的资源委员会为最。该会在“以事业养事业”的名义下，实行盈亏拨补统筹办法，即所属企业盈余并不上缴国库，而是先在其系统内综合平衡，以此企业之盈余补他企业之亏损；如仍有剩余，留转下年度政府预算拨款，并不上缴国库(21)。从其自身来讲，这种制度的优点是确保了企业资金周转的灵活性，促进了国营企业的整体发展。但从政府角度来讲，则不堪重负，它虽然不断地以财政预算的方式向国营企业投入大量资金，但却不能享受国营企业所创造之利润。更为社会所批评者，大量官僚资本借助“国营”的种种名义，坐守垄断之利，贪腐浪费严重。所以，从抗战中后期开始，围绕国营事业盈余的解缴问题，各方争论不断。各国营事业及其主管机关以增强企业自主权为借口，反对盈余解缴。而国民政府财税、审计等部门则以维护预算体制统一、防止贪腐浪费、增加财政收入为目的，坚持全部上缴，并拒绝为其盈亏拨补办法备案、认可(22)。
《管理法》草案受资源委员会的影响，没有顾及上述反对声音，仍力图延续已有的模式，因而遭到财政、审计等多方面的批评。李傥认为，“国营事业应该赚钱，至少要自力更生”；王云五认为，国营事业的考核理“应以赚钱为标准，自足自给为标准”；陈方主张“国营事业企业化，国库资本隔年应该收回”；陈立夫认为，国营经济不是慈善事业，必须建立“企业化”的观念，将投下的资本收回来，才会获得发展，“这个思想不建立，事业一定失败”。特别是具体到国营事业盈亏归属问题，他们认为，如果由国营事业主管机关统筹盈亏，则“坏的事业永远不得关门，好的事业盈余也得不到国库”，不但国家投资无法收回，还将助长各种腐败，故“竭力主张盈亏归国库”，以达到政府管理之目的。但经济、交通等部门及资源委员会作为国营事业主管机关，坚持认为只有由其统筹调补所属事业的盈亏，才能使其资金运用灵活，否则，盈余统归国库，调剂补助亦由国库掌控，繁文缛节，“旷日持久”，势必影响其正常运转，也不利于激发企业的责任心与工作热情(23)。
在双方争执不下的情况下，陈立夫提议：此前的审查小组成员出自国营事业者太多，所拟条规偏于事业而忽略政府利益，“保护有余，监督不够”，应该“找几个不是主管国营事业的人，审查一下”。会议接受了陈氏建议，推选王云五、陈立夫、陈方、吴蕴初、徐堪、潘序伦、楼桐荪等人组成新的审查小组，重新审查之，并提出“本案关系基本政策，无时间性，可详尽讨论”(24)。10月22日，由王云五等人组成的新的审查小组举行了《管理法》草案的第三次审查会，并根据“保护与监督并重”的原则，对其进行了部分修正(25)。
(四)全国经济委员会第二十次会议。
10月23日，全国经济委员会继续开会并讨论《管理法》草案问题，鉴于此前已曾多次论争及修改，所提意见已多有采纳，会议对其略加讨论后即“照审查意见修正通过”(26)，并于28日将其送返行政院。全国经济委员会的审查修订工作至此结束。
11月18日，行政院政务会议议决通过该草案，并提交国民政府审议。12月31日，蒋介石与行政院院长张群联署训令立法院，要求其按照“严格划分普通行政系统与国营事业系统、增强国营事业的企业精神、既要解除其业务上的发展窒碍也要防治其各种流弊”等原则，立即审议《管理法》草案(27)。《管理法》正式进入立法程序。
三、立法院审议：权力重构中的搁置与修正(28)
但《管理法》草案发交立法院审议时，恰逢国民政府推行“行宪”体制的关键时期，立法院正为此而忙得不可开交。其中最重要的是自身改组的问题。理论上，立法院是国民政府的最高立法机关，但长期以来受“训政”体制的约束，虽有其名，并无其实。“行宪”体制推行后，情况有所改变。根据1946年12月国民大会通过的《中华民国宪法》规定“立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行使立法权”，它有决议“法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案，及其它重要事项之权”，立法委员得连选连任，立法院院长、副院长“由立法委员会互选之”(29)。立法院在国民党政治架构中的权力与地位有了大幅度的回升，因而围绕立法委员的席位分配与立法院长人选问题，党内外展开激烈争斗，迁延达数月之久(30)。此后，为配合宪政实施，它又将主要人力、精力投入到相关法律法规的清理修订工作中。因而，草案被送交立法院后，搁而不议达10月之久。而在此期间，国营事业因种种原因正被推上风口浪尖。
先是抗战胜利后，国民政府违反其战前允诺，以对沦陷区敌伪产业接收为契机，继续扩大国营事业经营范围，并在纺织、制糖、造纸、蚕丝、植物油等轻纺工业系统，建立起垄断或准垄断的地位，引起民间舆论的普遍不满。接着，国民政府为挽救经济危机，先后颁布《经济紧急措施方案》(1947年2月)和《财政经济紧急处分令》(1948年8月)，提出出售部分国营生产事业资产，以增加政府收入，充实货币发行准备，稳定财政金融形势。此举招致朝野各界广泛争论，要不要民营，如何民营，争吵不止(31)。此外，因管理制度不完善而造成的种种浪费、贪腐乃至官僚资本的泛滥，也使国营事业陷入众矢之的的境地。这其中，又以立法院的质疑与批评为最。
随着立法院改组的完成及其角色定位的转移，其民意代表的性质开始显现，在许多议题的讨论中发挥着“代民喉舌”的作用，并力图透过各种管道影响国民政府的相关决策(32)，特别是国民党C.C.系对立法院的掌控，使得这种干预企图更加强烈。1948年8、9月间，立法院审查《国营事业机关三十七年度下半年度营业概算》时，对国营事业提出了猛烈批评，指责其概算编制粗糙，经费互为流用，人员设置浮烂，巧立名目，截留盈余，浮收滥支，要求各国营事业必须将所有盈余“悉数解库，不得自行留用”，必须“严格执行审计会计制度”；此外，它还特别提议组织国营事业调查委员会，对其进行“全盘检讨，彻底整顿，纳入正轨”(33)。国民政府做出出售国有资产的决定后，立法院对此提出了强烈批评，认为是“前后颠倒，草率从事”的下策，“既违背了民生主义，又违背了宪法之规定”，是“开倒车”(34)。
与此同时，围绕国营事业的经营管理问题，部分立法委员还提出了一批重要议案，并为此展开了广泛审查讨论，举其要者：
其一，“国营事业用人案”，即《凡国营事业之用人今后应按宪法规定迅以分区考试方法录取俾各省人才均有参加之机会案》，是由刘友琛等23名立法委员提出的。他们认为，国营事业用人不公开竞争考试，不按省区分配名额，违反了宪法规定，致其“庸者久居要津，能者怀才不遇”；提出“欲收拾人心，必先改进制度”，依法立即对其现任人员进行甄别考试，定其去留，或调整工作岗位与环境；对甄别后所缺之额及所需人员，“按分区考试办法录取当地人员充任”(35)。
6月11日，立法院院会议定由经济及资源、交通、教育文化等三委员会组成联席会议审查该案，并推举刘振东、程天放等11名委员组成初审小组；10月7日，联席会议根据初审小组意见议决：“国营事业机关原有人员一律送铨叙部办理铨叙，如有不合格者，应参加公开考试，其余照初步审查意见通过”(36)。但鉴于其审查过程中没有听取政府相关职能部门的意见，10月22日，立法院会又责令其重新审查。11月3日，联席会议举行第二次审查会，并邀请工商、交通、铨叙等部及资源委员会代表列席参加。会议根据上述代表意见，决议将“国营事业用人案”与《管理法》草案并案审查(37)。
其二，“国营事业加价案”，即《国营或公营之交通运输邮电及水电等之供应为人民生活必需之基本条件应请政府体念民艰不得任意加价必要时须经民意机关之通过方可增加案》，是由王泽民等28名立法委员联署提出的。该案批评说，国营或公营公用事业“系民生必需之基本条件，性属公益”，但却领导物价上涨，“一年或数月之间动辄加价数倍”，严重威胁民众基本生活；因而呼吁政府必须对此进行限制，明确规定其“不得任意加价”，即使有必要，也必须获得立法院或相应之省、县、市民意机关同意(38)。该案也于6月11日经立法院会议决，先交所属交通委员会审查，后因其与“经济及资源委员会执掌密切”，进而改为由交通委员会与经济及资源委员会联席审查(39)。两委员会成立了由朱贯三、束云章等8人组成的初审小组，并在初审小组及工商部、交通部等职能部门意见基础上，多次联席讨论。
其三，“统制生产分配案”，即《发展国营管理工商统制生产分配督导人民工作实行民生主义以克服当前危机案》，是10月12日由黄统等33名立法委员联署提出的。该案认为，民生日用皆为公营既是“民生主义之正鹄”，也是世界经济发展大趋势，而战后国民政府“开倒车，反革命”，积极推行私人资本主义政策，致使国家失去对经济的控制，民生日益凋敝，政府崩溃“计日而待”；方案认为，解决危机的根本办法只有调整政策，“将所有生产物资完全统制，尽量归国家经营，然后按人民所需，公用所给，加以严格分配”；方案还特别强调立法院要发挥其“决策主政”的职责，采取措施，限令政府实施(40)。该案经立法院会决议后，交所属经济及资源、财政金融、粮政和社会4个委员会联席审查。联席会议首先成立了由钱云阶等18名委员组成的初审小组，开展审查(41)。
一时间，扰攘纷争，众说纷纭。国营事业左右为难，进退无据。迫于形势，1948年11月3日，行政院院长翁文灏亲自致函立法院，督催其尽快审议并完成立法程序，以应国营事业管理之亟需(42)。在此情况下，立法院终于在1948年11月9日召开的第二会期第十八次会议上，将《管理法》草案正式列入其议事日程，决议交其所属经济及资源委员会负责审查，与草案内容紧密相关的交通和财政金融两委员会，也各推派代表一至三人参加(43)。11月17日，立法院劳工委员会又因草案关于职工权利待遇的规定，与其职掌相关，请求派员参加审查，并获允准(44)。以此为准，经济及资源、交通、财政金融和劳工四委员会(以下简称“四会”)首先成立了由卢郁文等19人组成的审查小组，进行初审。
与此同时，立法院还于11月9日通过了关于“国营事业用人案”的联席审查意见，决定将其与《管理法》草案并案审查；11月22日，通过了关于“国营事业加价案”的联席审查意见，议决凡铁路、轮船、飞机、邮电、水电等国营事业如必须加价时，“须经立法院之通过”，此项原则应“于国营事业管理法内予以规定”，并于26日函令将其与“国营事业用人案”、《管理法》草案三案并案审查；12月17日，又进一步决定将“统制生产分配案”与上述三案并案审查(45)。
审查小组以《管理法》草案为基础，参酌加价、用人、统制三案之精神，并邀请相关职能部门的行政首长或代表如社会部部长谷正纲、农林部部长左舜生，以及财政、工商、交通、铨叙等部及资源委员会代表，列席会议，提供质询，参加讨论，到12月中旬最终完成了初审及修正工作。12月22日，“四会”联席讨论通过了审查小组的意见，并提交立法院会讨论。31日，立法院第二会期第三十三次院会讨论了联席会议修正案，除对个别内容略做修正外，其余照原意见通过。由此，立法院完成了《管理法》的审议立法程序。《国营事业管理法》的制订工作也告结束。
1949年1月20日，蒋介石以总统令正式颁布施行《管理法》。如果从“戍寝府交丙代电”发出算起的话，其时已经过去三年有余。三年时间并不太长，但对于政策反复不定、苦撑待变的国营事业来说，已经是相当漫长了。更为重要的是，《管理法》颁行之时，正是国民政府崩溃之日，它已经没有施行与验证的机会了。该法颁行一周后，蒋氏本人宣布下野，不久国民政府也宣告垮台，它在各地的各种国营事业陆续被新政府所接收。耗费诸多心血而完成的《管理法》，没有对其产生任何积极性贡献，这显然不在其意料之中。对此，从外在的环境因素(如战争的冲击)或立法的操作程序上分析原因，确有其必要性。
但上述立法过程的详细梳理已经表明，在各个阶段的争论中，参与者极少从军事方面考虑问题，质疑立法程序与技术者也不多，所讨论的更多的是公平、效率、权利等问题。在此之中，既包括普遍意义的价值判定与实现方式问题，例如国营事业是以公共服务为宗旨还是以经济效率为先；更在这些美丽的幌子下掺杂了大量的部门间、行业间、公私营企业间的利益之争与权力之争，例如，关于其人员录用与待遇、盈余的解缴、审计与会计制度的制订等等。正是围绕这些问题的纠缠与纷争，造成《管理法》久议不决乃至决而无用的局面。进而言之，价值理念的分歧与利益的争夺，决定性地影响了战后国统区经济转型的进程，这使其徒然拥有比战时更为庞大的国有经济体系、工业生产能力和金融资产，却未能发挥像样的支撑作用，反而在胜利后的第三年即陷入全面危机而轰然解体。
注释：
①有关抗战胜利前夕国统区对战后中国经济建设问题的讨论、国民政府对战后经济发展的规划，请参阅拙作：《传统经验与现代理想：南京国民政府时期的国营工业研究》(齐鲁书社2004年出版)，第316-370页。
②转引自郑会欣：《从统制经济到开放市场：论战后初期国民政府对外贸易政策的转变及其原因》，第五次中华民国史国际学术讨论会，浙江·溪口，2006年7月。
③④周开庆主编：《经济问题资料汇编》，台北京华书局1967年版，第81、82页。
⑤⑥《行政院秘书处公函》(1947年5月31日)，中国第二历史档案馆藏全国经济委员会档案44-266(以下档案资料均出自该档案馆，故略)。
⑦⑨⑩《国营事业管理法草案》(法规会整理本)，全国经济委员会档案44-1404。
⑧郑友揆等：《旧中国资源委员会(1932-1949)——史实与评价》，上海社会科学出版社1991年版，第328页。
(11)《工会法》(1943年11月20日)，《资源委员会公报》第6卷第2期，1944年2月16日。
(12)钱昌照：《重工业建设之现在及将来》，《资源委员会公报》第3卷第3期，1942年7月16日。
(13)《钱副主任委员训词》(1946年4月18日)，《资源委员会公报》第10卷第5期，1946年5月16日。
(14)《照抄国营事业机关人员待遇办法》(1947年8月7日)，全国经济委员会档案44-1404。
(15)《国营事业管理法草案》(审查小组修正本)，全国经济委员会档案44-1404。
(16)(17)(18)(19)《全国经济委员会第十七次会议速记录》(1947年10月2日)，全国经济委员会档案44(2)-141。
(20)巫宝三、杜峻东：《经济学概论》，上海商务印书馆1939年版，第850-851页。
(21)(22)参阅郭红娟：《资源委员会经济管理研究：以抗战时期为核心的考察》，南京大学博士学位论文2004年，第70-71、72页。
(23)《全国经济委员会第十九次会议速记录》(1947年10月16日)，全国经济委员会档案44(2)-141。
(24)《全国经济委员会第十九次会议速记录》(1947年10月16日)，全国经济委员会档案44(2)-141。
(25)《国营事业管理法草案第三次审查会记录》(1947年10月22日)，全国经济委员会档案44-1404。
(26)《全国经济委员会秘书处公函》(1947年10月28日)，全国经济委员会档案44-266。
(27)《前国民政府训令》(1947年12月31日)，立法院档案10(2)-150。
(28)本节之撰写，部分受惠于日本九州大学久保亨教授之意见与资料，谨此说明并致感谢。
(29)转引自殷啸虎：《近代中国宪政史》，上海人民出版社1997年版，第329页。
(30)朱宗震、陶文钊：《中华民国史》第3编第6卷，中华书局2000年版，第56-57页。
(31)赵兴胜：《战后国民政府国营生产事业的民营化问题研究》，《江海学刊》2002年第3期。
(32)(日)久保亨等：《1930-1940年代中国之政策过程》，日本信州大学人文学部2004年，第98页。
(33)中国第二历史档案馆编：《国民政府立法院会议录》(以下简称《会议录》)，第31册，广西师范大学出版社2004年版，第335-342页。
(34)中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编《财政经济》(5)，江苏古籍出版社2000年版，第432-434页。
(35)(38)《会议录》，第29册，第112、113-114页。
(36)(37)(40)(45)《会议录》，第32册，第182、108、98-102、271页。
(39)《会议录》，第30册，第72页。
(41)(43)《立法院经济及资源委员会财政金融委员会劳工委员会交通委员会函》(1948年12月23日)，立法院档案10(2)-165。
(42)《行政院公函》(1948年11月3日)，立法院档案10(2)-150。
(44)《立法院劳工委员会函》(11月17日)，立法院档案10(2)-154。