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我国目前就业形势是严峻的，不仅有几百万公开失业者，有几千万每年新成长的劳动力需要就业；更严重的是国有企业中大批隐性失业人员将陆续下岗分流，农村一亿多富余劳动力需要从农业中分离出来。失业已成为我国一个需要费时间解决的跨世纪大课题。现在国有企业中冗员正在剥离，再就业工程正在全国进行，与此同时在下岗职工中却相当普遍地出现隐性就业现象，这不能不引起社会各界的关注。
“隐性就业”是我国计划经济向市场经济体制转轨过程中的一种社会经济现象，是指劳动者表面上与生产资料分离，实际上通过各种方式自谋职业，获得高于当地最低工资水平收入，而政府未能作有效管理和统计的一种就业现象。有人称之为“体外就业”，即国家就业体制之外的就业。下岗职工中的隐性就业者一边作为下岗者，享受政府再就业工程的基本生活补贴及其它帮助，一边又处于就业状态，干个体、办私营企业或成为其它企业职工。有人常用一句生动的语言来形容他们的收入水平：“拿着大哥大，开着私家车来领取生活补贴。”下岗职工隐性就业后收入水平是决策依据，他们果真都有这么高收入水平吗？据我们在西安市比较深入调查，隐性就业者就业和收入状态大致有以下几类：（1）第一类是改革开放后不久，一些国有企业事业单位中少数职工， 在单位内“泡病号”、“停薪留职”，保持劳动关系；而人早已去海南、深圳、浦东等地打工、经营。这部分人约占下岗职工10%左右，其中不少人已收入颇丰，极少数成为“手拿大哥大，开着私家车”的大款。对于绝大部分下岗职工来说，隐性就业后根本达不到这种收入水平。这绝大部分人又可分两类。（2）一类约占下岗职工30%多， 是下岗后不久靠技术、资金、营销活动能力和社会关系等当个体户、出租车司机、开“摩的”、开美容美发馆、在市场上摆摊设点、办家庭托儿所、当私人企业工头、技术员等，主要活动在第三产业领域……。这类人每月收入至少500—800元，个别还更高，但达不到开私家车收入水平。（3 ）另一类约占下岗职工的40%，他们没资金、技术、社会关系和活动能力，下岗后只能为个体、私企老板打工，当营业员、服务员、清扫工、环卫工等等，与外来民工争饭吃，每月收入仅200元左右。所以， 下岗职工中隐性就业者中大款是极少数。将近一半是从事收入很低的工作，其中不少人隐性就业后生活仍处于贫困线以下。此外还有少数人从事炒股、卖血、倒外汇、三陪等活动，收入不明。总的说，如果以收入水平达到当地最低工资标准作为隐性就业的主要标准，西安市隐性就业者约占下岗职工的60%左右。收入高于原国企单位工资（不含福利保障）的约40%左右，低于原国企单位工资（不含福利保障）的约占20%左右（上面讲的第（3）类，其中将近一半左右是断断续续临时就业， 收入极不稳定，故作为就业就不计在内）。其中临时就业收入极低的下岗隐性就业人员和一部分尚未再就业而且怕与国企脱离劳动关系，而不敢进再就业中心者，生活都十分艰难，这就是后文将谈到的“特困下岗职工”。为了使他们再就业并维持最低生活，需要政府实施再就业“托底工程”，还需要社会救济。夸大隐性就业者收入水平，不符合客观事实，容易误导再就业工程的政策、措施。
隐性就业降低了社会真实下岗水平，减缓了下岗对社会冲击；它使下岗人员经受了市场洗礼，转变了就业观念，所选择职业和就业形式符合市场需要；它也为社会创造了财富。但积极作用全在于“就业”，而弊端则在于“隐性”。隐性就业弊病是：（1）使下岗人数统计失真， 容易误导国家有关的宏观调控政策，影响社会经济正常运行和可持续发展。（2）使再就业工程对象不明，投入基金分散流失，用非所当。 宏观上损害真正需要帮助的下岗职工合法权益。再就业工程大量就业服务工作在隐业就业者身上成为无效。隐性就业又使尚未再就业的下岗职工盲目攀比、仿效，增加再就业工程难度。它事实上已成为下岗职工管理中的一个突出难点，再就业工程的严重障碍。（3）阻碍国企改革。 由于隐性就业、失业、下岗严重性被过高估计，国企破产、兼并和下岗分流，往往受到政府行政干预，使国企冗员不能彻底分离，达不到减人增效，三年脱困和现代企业制度建立的目标难以实现。国企为根本不给本企业干活的职工发工资、补贴，解决子女入学、福利住房等各种福利保障；在职职工有人工资还达不到下岗职工生活补贴那样水平，心理极不平衡，甚至主动要求下岗，人心涣散；国企还为非国有企业无偿支付基本生活补贴、社保费用，提高人工成本，无法在市场上平等竞争；更有的隐性就业者窃取原来国企垄断的专利技术、商业情报为对手所用，使国企损失惨重。（4）使劳动关系模糊。隐性就业职工收入量增加， 但没有劳动合同、同工不同酬、工资低、没有福利、社会保障等，合法权益得不到保障。往往就业不久又失业，劳动争议增加。但没有职工集体利益代言人，无力与财大气粗的老板打官司，隐性就业者往往只能成为劳动争议的败诉方。在隐性就业中真正得实惠是新用人单位，既可以低工资、别人代付福利保障，雇用熟练工，不订合同试用3—6个月甚至一年，试用期将满时借口辞退，又新雇一批，以降低人工成本；又可获得热心支持再就业好名声，获得雇用下岗职工种种政策优惠。总之，隐性就业弊大，影响全局、久远，利小，利只是暂时，只在个人。非法雇工总要被查处，积极影响也就随之消除，对社会安定更有害。因此，为了改革、发展和安定，必须使隐性就业显性化。
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隐性就业实质上是在经济体制转轨过程中，新用人单位利用提供就业岗位和制度缺漏，来获取本单位利益和一部分下岗职工个人利益的一种“寻租”行为。隐性就业这种“寻租”行为之所以能在全国下岗职工中相当普遍存在，有体制原因，有劳动法规、制度不健全原因，也有劳动就业管理工作缺陷和舆论混乱等原因。正因有这些客观条件才使新用人单位追求利润最大化，隐性就业者追求个人利益最大化得以实现。
（1）我国计划经济向市场经济转轨过程中， 城市里两种劳动力资源配置体制的磨擦、冲突，现在集中反映在下岗职工再就业上，特别反映在下岗职工不愿将隐性就业显性化，不愿脱离国有企事业单位的“恋母情结”上。
国企劳动力是计划配置体制。长期以来这是城市居民全面就业制度主渠道，冗员多。据八十年代后半期我们在西安大型国有企业调查，冗员约占职工25%左右。改革开放，直到1995年仍未大触动。与就业体制相应，低工资、高福利、高保障互相结合。社会保障至今基本上只为国企职工享受。住房、直系亲属医疗、子女入托、入学（中小学直到职大、夜大……）厂办食堂、交通、水电补贴等等。企业越大，福利保障越多越好。社会保险和住房制度改革以来，对职工利益触动还是不多。这次调查一家濒临破产大厂，人均月工资304元，以60%发放，加上社保、 福利，人均月实际收入为338.56元，这在西安市并不高。但人工机会成本高。因西安市大型国企均地处东、西、北效，生产、生活、居住集中，形成两、三代人聚集的“城中之城”，过去是“一荣俱荣”，现在“一损俱损”，离经济繁荣地段远。下岗职工要外出打工、摆摊，每月公共交通费加一顿午餐要花240元，再就业机会成本至少是578.56元。 为保住原单位福利房，也为保住养老、医疗保险，多数年龄偏大的下岗职工心理预期更超过上述机会成本。利益驱动使下岗职工留恋国企，不愿将临时就业长期化、隐性就业显性化。非国有企业就业则是另一番天地，它们一般是劳动密集型企业，本靠劳动成本低取胜。只雇实际所需劳动力，决不多用一个闲人。除劳动力市场供求决定工资外，至今没有其他福利保障。现今中国劳动力市场高素质者不足，低素质者过剩，他们必以高价吸收高素质人才，对普遍工人则以进城民工为主要来源。下岗职工大多数文化低、技能单一，只能作为一般劳动力与进城务工农民竞争。西安市外来民工（老板包吃住）一般每月工资200 元（市最低工资标准）。下岗职工衣、食、住、交通、水、电、气、暖等消费基础条件高，生活开支不可能突然降低。且家中上有老下有小，全靠其工资收入，与家有土地保障单身进城的民工无法相比。按照市场经济规律，现在能吸纳劳动力的主渠道—非国有企业不可能支付过高工资来吸收下岗职工。下岗职工中很多人不适应市场就业规律，工作就难稳定。于是，隐性就业就是他们兼得新就业单位工资和原单位福利保障的一种选择。
下岗职工中多数人能以非国有企业低工资勉强维持生活，但对没有养老、医疗保障和住房、子女入学补贴则十分不安，这也是他们隐性就业根本利益所在。要使隐性就业显性化，重要措施是建立覆盖城镇所有劳动者的社会保障体系。同时还要完善社会救济体系，对已经再就业，家庭人均收入仍低于当地最低生活保障线的下岗职工实行子女入学、医疗、住房等方面的社会救济。对西安市国有大企业远离闹市的地理区位特点，建议对上述特困下岗职工再就业过程中公共交通费用实行非货币形式补助。随着就业市场化、就业形式多样，养老社会保险不应以自然年龄作为享受年龄标准，应与交费年限挂勾，使权利义务一致避免养老基金过重负担。
（2）就业市场化、就业法制化没有充分贯彻。 劳动合同制作为市场就业法律依据流于形式，使下岗职工与原单位脱离劳动关系、与新单位建立劳动关系都缺少法律依据，没有以法规范就业、失业，使隐性就业显性化缺少法律规范，也就无法监督、处罚非法雇工等违法行为。
计划经济是身份社会，市场经济是契约社会。计划经济下不同所有制。不同就业形式职工有不同权利和义务，往往“公”的身份有特权，而“私”的身份则不被承认或只是恩赐、限制权利的对象。计划经济下国企固定工身份有一次分配定终生，享受相应的工资、福利、保障的特权。私企职工（即使是公有化程度略低的集体职工）工资标准低，几乎没有福利和社会保障。市场经济下就业市场化、法制化。劳动者在劳动市场上平等竞争。职工和企业双向选择，普遍采用劳动合同来确定劳动关系和进行劳动管理，它是职工与企业劳动关系法律依据，保障双方合法权益。我国1984年开始实行劳动合同制，从此国企职工就由国家职工变成企业职工，此后进入国有单位者一般为合同工。1992年开始推行全员劳动合同制，合同期分一项工作期、有限期、无限期三种。西安市大企业一般定为五年、十年、无限期三种。十年合同期满，本人要求可续订为无限期合同。这些年来，劳动合同作为市场就业法律依据，没有在干部群众中充分宣传、点明叫响。干部群众都认为国企内劳动合同仅仅是一种形式。并不认为由此引起劳动管理根本性变化，不知道为什么要订合同，合同制、非合同制有什么区别。实践上，西安很多企业劳动合同到期也没有续订、变更或解除。有的企业走了形式，有的连形式也没有。普遍宣传的只是合同工干满十年可以转为正式工。完全可以设想，如果劳动合同制严格执行，合同期满就可解除，就不致有富余职工集中一时下岗的严峻形势，也不致国有企业要与固定工脱离了劳动关系缺少法律依据，更不致国企职工总存在着自己是“某某厂的人”这种人身行政直属关系的观念，缺少与原单位脱离劳动关系的思想准备。市场经济下，企业间竞争激烈，风险大，用人数量必然经常变动，我国正处于产业结构、经济结构剧烈变动时期，如果用工制度僵硬，劳动合同期过长，劳动管理必然十分被动。我国正处于社会主义初级阶段，生产力水平低，劳动就业容量有限。现在和今后相当时期的城镇就业将采取多种形式（间断就业、临时就业等）。规定劳动合同期五年、十年已为时过长。终身合同在国外非一般职工可享受的崇高荣誉，为数极少（如美国终身教授、日本终身职工等）。我国劳动合同的规定，忽视了国际经验，也不符合国内实际。市场经济下，企业自主用工，劳动合同期限一般应由企业和职工自主商定，劳动管理部门应只作原则规定，合同期不宜过长。劳动合同期可能高限定、低放开。社保关系随劳动关系迁转，前后累计计算。普遍宣传合同工如何转为正式工、固定工，宣传无限期合同，都是旧劳动体制的痕迹，都是劳动管理制度不适应体制转轨的表现，都是没有充分认识市场经济下就业必须市场化、法制化的表现。
许多国企和再就业中心干部都感到清理隐性就业操作很难，缺少法律规范。我国至今没有就业法，对什么是市场就业至今只有个原则，即劳动年龄人口的劳动者不论通过什么渠道、采取何种形式，参加有收入社会劳动，收入不低于当地最低工资水平者，即为就业。我国城镇居民收入水平很难了解准确，收入不低于当地最低工资水平者，即为就业，且隐性就业多数断断续续，究竟连续就业多长时间才算就业，没有法律规范。隐性就业显性化关键，就是用法律规范就业和失业界限。对于劳动年龄通过各种途径已经合法就业（有劳动合同、营业执照等法律依据）收入达到当地最低工资水平以上者视同就业。对其中尚未有法律依据者则是临时就业，收入水平低于最低工资标准者，应视为失业。失业或临时就业仍可享受下岗、失业职工待遇，分清界限后，隐性就业者就可公开就业行为，纳入法制管理中。通过立法规范、执法监督和违法处罚，就可建立起就业、失业登记，失业金和下岗生活补贴发放管理制度，对违反就业失业登记、非法雇工、骗取失业金和下岗补贴的行为依法处理，加大非法雇工和隐满真实就业情况的成本。现在，西安市一些企事业单位，钻就业法律、法规、合同制度不健全的漏洞，趁非国有企业内部尚没有工人组织显示集体力量之际，对下岗人员不签合同先试用几个月甚至一年，试用期将满时，找借口解雇。这样，不仅能降低成本、谋取高利，且使下岗人员增加心理压力，感到自己是没有能力与老板讲就业条件、随时都可能被解雇的一个“散兵”，还不如以“同乡”联成一体互相帮助的进城民工。也就使他们不敢轻易与原单位脱钩，不得不隐性就业。
总之，当前将劳动合同制作为就业市场化、法制化切入口，制度相应政策，以此处理下岗职工与国企脱离劳动关系、与新单位建立劳动关系，进而可以从两个侧面促使隐性就业显性化，十分必要、十分迫切。非国有企业（行业）建立工会组织，代表职工合法权益，也是就业市场化、法制化迫切需要。立法规范就业、失业界限才能执法监督、违法处罚，清理隐性就业、非法雇工和市场就业中其它违法行为。
（3）下岗职工与国有企业脱离劳动关系应有高额补偿的舆论和实践是隐性就业一个重要原因。
传媒上常报导下岗职工与国企脱离劳动关系应有补偿。理由是职工劳动中积累了养老、医疗、住房费用，与国企脱离劳动关系时，应以经济补偿形式发给个人。并认为这样做才符合《劳动法》。《劳动法》规定用人单位在濒临破产、法定整顿期间或生产经营严重困难时，可以与职工解除劳动合同。但目前大批职工下岗与此不同：1 ）现在下岗集中于长期严重亏损企业，职工劳动产品早已无法在市场上实现价值，多年发不出工资，交不了社保费用，没有一笔可供补偿的资金。于是只能由政府、社会、企业三方来承担经济补偿；2 ）《劳动法》规定的经济补偿是针对由于企业原因造成职工失业的困难。目前下岗则是长期计划经济下隐性失业在转型期必须解决的难题，也有经济结构调整原因；3 ）《劳动法》规定补偿后企业再不负其它责任。经济转型期，政府对下岗职工全面负责，负责到底，一方面通过下岗职工基本生活保障制度——失业保险制度——城市居民最低生活保障制度这样三条线保障下岗职工基本生活；另一方面针对下岗职工再就业难原因，着眼通过培训提高素质，进行职业介绍等就业服务。在这较长时期内，总体来算，经济补偿远高于破产企业给予失业者的补偿；（注：按西安市标准下岗职工进中心三年，每人将获得：
a基本生活补贴：（191×12）+（191×80%×12）+（191×64%×12）＝5 592.48元。
b代交社保金：289×41.5%×12×3＝4 317.7元。
三年后如果未就业再领两年失业金：176×12×2＝4 224元。
再两年后仍未就业，享受城市居民最低生活保障（如果是10 年）105×12×10＝12 600元。
下岗职工基本生活保障和社会保障金达26734.18元。再加上培训、职业介绍、咨询等，加上对吸收下岗人员的企业政策优惠，下岗人员办个体、私营企业的政策优惠等，再就业工程给每个下岗人员经济补偿远远高于劳动法规定的破产企业对失业者的补偿。）它比按工龄平均发放，不问是否已再就业，不问有无再就业技能的办法更科学、合理。如果象有人建议那样，每个下岗者平均补偿2—3万元，一则企业一时负担不起，二则造成更大不公平，甚至鼓励犯罪，并引发社会不安定。按国企现在下岗人数1 500万，今后3 000万计，光是国企就要6 000亿—9 000亿巨资。长期以来，参照国企办理工资、社会保障的区县以上集体企业下岗职工，鉴于他们在职时工资、福利（尤住房）更低，似乎更应补偿。国家、企业哪里来这笔巨资以供补偿。现在一些小型国企以改制名义，将国有企业土地、固定资产出卖，所得款项大头为经办人、承包人私吞，小头以“经济补偿”名义分给下岗职工买断工龄。而敢于去领取经济补偿者有的是已隐性就业者，有的是有技术、有营销能力、有社会关系，易找就业门路的年青人，而无技术、无能力、无社会关系的中年以上下岗者则不敢问津。现在各地、各行业、各单位自行其是，这样的经济补偿引起矛盾、摩擦，容易引发政治问题。西安某大厂工人闹事就因为听说报上登载咸阳机关干部下岗每人每年工龄给补贴八千元，四十多岁的人可拿到二十来万，尚不肯下岗。已进中心领取生活补贴的工人哗然说：“干部位置含金量这么高，我们只求每年工龄补贴几百元都不可能。”当时情绪激动，一轰而起，把城门堵住。
经济转型期对下岗职工经济补偿中央必须有统一、明确的说法，应重申它是通过再就业工程中的基本生活保障三条线、转岗培训、职业介绍就业服务等这样特殊的社会保障来进行。对此全国必须统一认识，统一政策，不能各行其是。不能双重套用两项政策，获得双重利益，引起思想混乱、国有资产流失、中饱私囊犯罪行为和社会不安定。
（4）对下岗进中心这件大事，缺少正确、深入的思想工作。 管理工作存在滞后、断裂现象，使隐性就业更严重。
劳动力要从计划配置、半计划配置转为完全由市场来配置，涉及的不是商品，而是人，是国企产业工人。没有深入细致思想工作、管理工作，思想不好转变，矛盾容易激化。对下岗这种特殊失业现象，如何从理论、实践上予以解释，国家、企业如何通过再就业工程给下岗职工特殊社会保障等问题缺少正确、深入、思想舆论工作。西安闹市大街公益广告赫然写着“下岗不是失业”，既然下岗不是失业，如何要与国企脱离劳动关系，舆论宣传简单化，易使人反感，效果适得其反。一些职工只是听干部宣读中央、省、市文件，光记住“国家发生活费了”，“三年后要和原单位脱离关系”，至于下岗后为什么进中心，中心性质、作用，三年与国企脱离劳动关系为什么可能，原来的住房、福利怎么办等与职工切身利益攸关之事，工人不明白，一些干部也不明白。他们熟悉计划就业，不熟悉市场就业，转轨过程自己也有不少疑问，急待解决。“以其昏昏，使人昭昭”是不可能的。
下岗，市场就业，急需劳动力市场完善并发挥作用，同时就业工程具体操作要跟上。而目前再就业工程具体操作中存在不少问题，一是时滞，二是断裂，“时滞”是指再就业工程已进入第二个年头，而隐性就业清理工作还未提到日程上来；还指转岗培训工作还未大规模、有组织地进行。“断裂”是指有组织劳动力市场没有充分发挥其桥梁作用。如西安市有组织劳动力市场近200个，但不少是为本单位创收， 而非为下岗职工解难，常为谋利互相拆台。没有认真组织信息员，开拓空岗信息渠道，以至信息短缺、陈旧，门庭冷落，更谈不上全地区就业信息网络化。与此同时非正规劳动力市场十分红火。非国有企业纷纷私招乱聘，没有法规制约。对求职者条件苛刻，一般要求一轻（年龄轻，会计也要25岁以下），二高（学历高，服务员要求大专以上，一般业务员要本科以上），三长（试用期3—6个月或更长），四低（工资低，某大宾馆洗床单、窗帘体力活，每天8小时以上，日工资8元），不愿招用下岗职工，（西安市大饭店服务人员80%，用外来劳动力）……劳动力市场这种无序状态，使再就业难，下岗职工就把隐性就业，保留与国企关系作为当然选择。
下岗是我国就业体制转轨大变革，加强思想舆论工作，加强劳动管理干部关于就业市场化、法制化的教育、培训工作十分迫切，十分必要。
（5）隐性就业者存在两种就业状况， 两种截然不同隐性就业观念。政府有关政策和舆论应从实际出发，区别对待。
一种是下岗职工中多数人，过去长期在国企勤恳干活，对市场就业不熟悉不习惯，隐性就业时间不长，收入不高。长期养成强烈依赖性缺少离开国企思想准备。一则因人到中年，对旧体制熟悉，突然要从产业工人变成打工仔、个体户缺少信心，常常感到现在干的活是临时的，长久下去无法与年轻人竞争。二则因原来技能单一，对长期脱离原工作岗位去干别的工作缺少信心。三则长期工作中形成较固定的人际关系，面对陌生的市场环境，常常手足无措。再加上已就业或临时就业收入低，又无福利、无住房，故主观上并不认为已经就业。认为只是在原单位困难期间干点活补贴家用，两三年后工厂好转就可以回来，没有离开国企思想准备。下岗职工这种对旧体制依恋对闯市场胆怯的表现，与企业领导态度直接相关。凡企业小，没给下岗职工什么幻想、后路，职工下岗就积极寻找再就业岗位，努力使临时就业变稳定就业，相反，企业大，表面看来好，企业领导给各种许诺，职工就越不敢去闯，越要把就业隐蔽起来，这似乎已经成为规律。
另一种隐性就业者人数不多，能量较大，他们熟悉市场就业，早已隐性就业，收入不低，又十分关注国家有关政策动向，注意寻找有利于自己的政策和制度中的缺漏，从中获利。再就业中心刚建立，众多细则还不完备时，他们就以下岗人员身份首批涌入，领取基本生活补贴和享受代交社保金，此后一些企业对自谋职业者发放经济补偿，又率先去领取；原单位要求脱离劳动关系，又到劳动部门要求再领两年失业救济金等。他们领取生活补贴、失业救济金，并不全在乎这一百多元钱，而是在乎一百多元背后国企福利保障及政府一系列从下岗职工实际利益出发的政策中的含金量。把就业隐蔽起来，就是企图将计划就业，市场就业及转轨中种种利益都拿到手，拿得越多、越长久，越好，认为“反正是国家的，不拿白不拿”。甚至认为原单位全部财产是包括自己在内的现在全厂职工创造的，离开它，就该把它全部分光。“不然，十几、二十年岂不白干”。他们这些错误看法、做法一定程度影响其他下岗职工。
劳动者由计划就业改为市场就业，是“脱胎换骨”长过程，国企改革不允许长期拖延，政府只能以社会稳定为目标，起到应起、能起的作用，从再就业工程角度说，为使隐性就业显性化，必须采取以下措施：
其一，建立再就业“托底工程”，对年龄偏大，文化偏低，下岗一年以上，家庭人均收入低于全市最低生活保障线，对工作、待遇不挑剔的“特困下岗职工”，将全市市区、街道、居民小区的公益事业岗位，及其它就业岗位，尽早、尽最大可能提供给他们，使之及早就业，消除社会不安全隐患。
其二，通过再就业中心，对其余下岗职工强化管理，强制培训，职业介绍，并与享受下岗生活补贴、失业救济金挂勾，提高隐性就业成本，清理隐性就业。
其三，拒不接受职介、培训、管理者一部分可视为自愿失业，一部分就是隐性就业。
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