中国教育利益体制化格局及其社会根源和危害——兼对我国公共教育政策本质的反思，本文主要内容关键词为：中国教育论文,根源论文,格局论文,体制论文,本质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现有的带着严重的体制歧视特征的不公平的公共教育财政政策，已经成为全面提高全民素质、提高国家创新能力和生产力水平的巨大障碍。如果对此没有正确认识，就不可能明确我们的办学体制改革的方向，也不可能有一个前瞻性和全局性的、公平和谐的、真正代表国家和人民根本利益的公共教育政策安排。这已是国家和政府决策部门的一个不可延误的民生大问题。
一、现有的公共教育政策的实质是“公有制”教育政策
我国现有的公共教育政策的实质是“公有制”教育政策，是1993～2002年出现的教育利益体制化的结果。经过十多年改革开放的洗礼，出现了不同的社会利益阶层。教育与其他领域一样，进入利益多元化阶段，但又陷入姓“公”或姓“私”的僵硬的政治与经济体制壁垒对峙之中。
中共中央、国务院于1993年2月13日印发了《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》提出要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。省（自治区、直辖市）级财政、县（市）级财政支出中教育经费所占比例由各省、自治区、直辖市政府确定。乡（镇）财政收入主要用于发展教育。1994年，我国财政体制开始进行以“分税制”为核心的体制改革。分税制改革使各级政府财政收入分配格局发生了很大变化，地级市以上政府特别是中央政府财政收入迅速增长，而县乡两级所占的财政份额则大幅度下降，但义务教育的责任主要由县及县以下财政承担。各级政府的事权划分，基本上还是维持着原包干财政体制下的事权格局，即县级政府的事权并没有减轻；公共事业仍按“以县为主”的原则，占县级财政支出大头的基础教育仍然由县级政府承担。从实施效果看，“以县为主”并不能切实保证农村义务教育的实施。迄今为止，在我国缺乏规范的公共教育财政制度的情况下，60%以上的县市教育支出超过其财政支出的40%。①因此，中国的“吃饭财政”政策特别需要体制外资金的支持，而这种现状又大大强化了以首先泽惠公有体制内阶层为特征的教育利益体制化的格局。
90年代初，我国民办教育开始崛起。1995年3月18日通过的《中华人民共和国教育法》明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”1997年7月31日，国务院颁发了《社会力量办学条例》。据国家统计，全国社会团体、公民个人投入办学经费1992年为0，1993年仅占全国教育经费总投入的0.33%，1995年激增至1.08%，投入量绝对值是1993年的6倍，到2000年已是26倍了。这个阶段，国家通过市场化手段配置教育资源有了可喜的进展，但“社会力量”所办的民办学校，虽具备因“补充”了国家财政才有的合法性，却始终处于“为辅”的地位，被严格地排斥在国家“公有”的财政和政治体制之外。
尽管社会的教育需求大大增多，人们的教育选择也已经突破了姓“社”姓“资”的界限，但在现实中，公共教育财政制度仍等同于“公办教育财政制度”；教育部、教育厅局仍仅是“公办”的教育部（厅局），而不是真正的国民教育部（厅局）。国家政策法规和政府行政管理中的教育利益体制化、地方化、本位化等非国民化局面，已经成为办学体制改革和民办教育大发展的最大障碍了。在这种情况下，可以有“社会力量”办的学校，但基本上不能冠名“私立”，同时国家及其政策却又把它们全都划归于与公有制学校相对立的“私有制”范畴。在国家教育财政预算中，也从来没有考虑非公有体制范畴的教育。民办学校的主体——举办投资者、教师、校长、受教育者，虽可以得到一定保障的权益，但与体制中的公办学校同类主体相比，却有着天壤之别，他们因属“私”有制范畴而被排除在社会主义的“公办”教育财政制度之外。政府政策的制定者和执行者简单地依据公有体制内或外为标准，加上自己特有的政策理解和情感，可以随意地判断着民办教育的价值，决定着它们的生与死。
由上可见，对民办教育的体制性歧视的根源，就在于教育利益非国民化政策。
二、教育利益体制化公共教育政策导致的教育现状
从2003年开始，我国将进入教育利益体制化与教育利益国民化相互交织的转型阶段。经过全国各界几年的艰辛努力，终于在2002年12月28日通过了《中华人民共和国民办教育促进法》（2003年9月1日开始实施），给民办教育与公办教育以同等地位，并以法律形式确定下来，开启了“教育利益国民化”新阶段的大门。但因处于社会转型期，教育利益体制化公共教育政策的惯性导致的不和谐的教育现实仍将会在相当长的时期内存在着。
（一）民办学校在紧箍的体制压力下发展之难
近十多年来，中国民办教育已为建设和谐社会作出了巨大贡献：节省了国家财政支出，提高了国家教育资源增量；积极吸纳了民间游资，缓解了国家金融运行压力；安排了大量就业岗位；扩大了大量就读学位，满足了国民的教育需求；新增了文明消费热点，拉动了其他产业的共同发展；推动了社会资源的合理配置，提高了教育运行效率；促使财政支出结构改变，有益于教育公平的实现（政府对弱势地区人群的倾斜性支付资助）；有利于现代化特色学校建设，有利于形成多元化发展教育格局，加快了教育体制变革进程，提高了国家人力资本水平，推进了和谐社会精神文明的建设。
尽管如此，中国民办教育在发展过程中还是面临着巨大的体制压力，并为此付出巨额的体制成本。
民办学校为政府财政节省了大量教育经费，却不能从国家财政“盘子”上分到一分钱，土地征用出让金、工程招标费、预算审查费、建设项目前期费、地方性附加费、水电通讯费及服务性和经营性收费等，都不能与公办学校一样享受减免。民办学校作为非营利、非企业的公益机构，却不能依国家财政部、国家税务总局发布的《关于教育税收政策的通知》纳入“预算内管理”，也不能纳入“预算外的资金专户管理”，即使是从事学历教育的民办学校，也要缴纳企业所得税（有的还要交营业税）。
民办学校与公办学校一样，本也应是一个“事业”单位，但其教师、干部却被列为人事局、劳动局、教育局都不管的非编制内人员，不能拥有国家资助的社保、医保、房贴、家属福利、业务进修等平等权益，他们的退休金也只能是同等资历资格的公办教师的一半。民办学校的教师不能同公办学校教师那样获得政府资助的研究课题，不能正常申报职称评审。不管在任职属地工作了多少年，想要获得教师资格证或报评职称都必须回原户籍（单位）。
民办高校的招生份额、范围、学费定价是国家计划限定的，招生只能限在第三、四批B类学生中录取，而且录取的只能是由政府安排的降到只有300多分的考生。即使是基础教育阶段的公校办的“民校”，也可以独立、提前、跨地域范围招生。公校办的“民校”、独立学院的配套政策，也充满了体制性歧视和教育利益地方化或本位化的倾向。民办学校的学生可以说是国家的“二次纳税人”，但连坐交通车的待遇都不能与公办校学生同等，毕业证含金量也低人一等。这种不公平现象，使得学生在选校时摇摆不定，也使民办高校难以提高生源质量。而评价标准却不分生源基础水平，不分教育需要差异，不分不同级类，完全与公办学校统一，并人为地抬高入门标准。
民办教育承受着如此巨大的体制压力，导致办学风险成本高扬，投资者信心不足，办学质量难以保证。体制性歧视的制度催生着投机者，这反过来也使政府的管理风险增大。如果不改变这状况，民办教育很难有大发展，高等教育大众化难于实现，教育现代化只能是海市蜃楼！
（二）在国家公共教育财政制度外的外来工子弟之悲
中国有1亿2千万流动人口，其中育龄妇女就占外来人口的41%，这些人都面临着结婚生子的问题。广东省户籍人口7000多万，却有2300～2800万外来人口，占了全国外来人口总数近1/3。庞大的城市外来人口中，约有15%是带着需要在所在城镇接受中、小、幼教育的子女。这意味着全国的城镇需要增加15000所具备6个年级24个标准班的普通中小学校，其中广东省的城镇就要增设2875多所，且这一比例会逐年增大。②
但是，城市里的外来工子弟受教育被排斥在国家公共教育财政制度之外。面对如此现实，相当大的一部分外来工身处两难境地：把孩子留在老家读书，却难以顾及孩子生活、学习和安全；带在身边，在当地公办学校或民办学校入学，又交不起择校费、借读费或学费。在教育利益非国民化的公办教育财政制度下，北京近10万流动人口子弟，入学率仅为12.5%，还有87.5%的孩子望“校”兴叹。广东省对粤北山区农村158名留守儿童的调查显示，近40%的儿童没到过父母打工的地方，近30%的孩子与父母通电话、通信每月不足一次。另有调查显示，目前父母在外打工的农村儿童中约80%由祖父母辈抚养；19.6%的留守儿童觉得自己不如别人，11.4%觉得受歧视，9.5%有过被遗弃的感觉，还有1%左右想离家出走甚至自杀！③
这说明，城乡分割的非国民化的“公办教育财政制度”下的义务教育制度，断送了多少孩子的上学梦！
（三）农村义务教育问题是中国公共教育财政制度之外的国民之痛
当前农村义务教育问题，也是徘徊在国家公共教育财政制度之外的国民之痛。2001年的统计数字显示，农村小学生的人均公用经费1年是28元。一所村级小学，就算100人的规模，1年大约只有2800元的公用经费，仅用于水电费、维修费和其他必需品，也不够开支，办学条件的改善更无从谈起。据有关部门调查，一些省市初中辍学率达5%以上，有的地区甚至达15%以上，实际数字比这要高得多。
在财政束缚下，各地县级政府只好拼命地控制甚或压缩教育编制，大范围地撤并农村中小学校。如湖北省某县，农村税费改革后财力总缺口达4500多万元，其中农村义务教育经费缺口达850万元，还有3488万元的‘普九’债务需要分年偿还。为此，该县大力调整教育布局，撤并农村中小学176所，占50.3%；共精简教职工1521人，精简率为20.1%。这就导致师资力量薄弱，班级过大。由于政策的限制，农村中小学校教师年龄普遍老化，知识更新困难。据报道，截至2004年底，我国西部12省、市、自治区的代课教师共有50.6万人，约占西部农村教师的20%。我国基础教育中大班额现象比比皆是，其中农村更甚。湖北省某县三阳镇初中在校学生2387人，平均每班七八十人，最多的一个班有100多人；全校有123个教师（其中代课教师27个），师生比为1:19。④
（四）案例：广东省财政预算体现出的教育利益国民化水平
广东省是个率先改革开放的经济大省。从广东省2005年度财政预算与教育支出的比较情况，可看出体制壁垒也是非常坚固的，其教育利益国民化水平不高。⑤
2004年，广东财政一年拨款3600万给5个机关幼儿园，其中某省级幼儿园年度拨款1470余万元。据悉，2005年省级财政对该幼儿园的拨款更增到1500万元。相比之下，2002～2004年，省财政共安排9.552亿元专项资金，改造广东省3184所老区、山区薄弱小学，平均每所小学仅有30万元。
三、教育利益体制化格局的社会根源及其危害
为什么教育利益体制化壁垒及其政策的惯性如此强大？究其深层的社会根源，我们可以看到：一是我国实行的是以“分税制”为核心的财政体制，以及在它之下的国家“公办教育财政制度”；二是国家教育资源总量严重不足，优质资源尤为贫乏，城乡之间、地区之间的教育发展很不均衡；三是半个世纪多的历史沿革，使公有体制内的教育利益群体自我保护和强势排外的意识强化；四是农民以及近些年才形成的公有体制外的其他教育利益群体属于弱势阶层，自我保护意识及能力差，尚没有强力话语权；五是已有的对公有体制内利益集团的各种体系化的规章政策相互联动牵制，形成了强有力的稳固的政治和经济利益堡垒；六是政府对国家财政支付使用和官员政绩的评估体系中的公有体制化存在偏差；七是由此而来的教育利益地方化、本位化的强化，等等。
毫无疑问，教育利益体制化格局下的公共教育政策有下述的几大危害：
直接导致教育不公平的后果 “初级阶段”的中国，弱势群体社会阶层的人，要获得个人和家庭的“翻身解放”，最根本的出路，只能是通过教育。但在现有的教育利益体制化格局中的“公有”教育政策下，国家没惠及他们。越穷困越需要教育，却越得不到应有的教育，教育不公的差距就只能越来越大了。
导致可悲的经济后果 教育不公的差距越来越大，只能导致贫富差距越来越大。教育不脱贫，经济也很难从根本上脱贫。大家都知道，民办学校中的教职工、农民、城市外来工以及非公有制职员，与所有城乡中的公有制劳动者一样，都是国家财富的创造者。每一个劳动者在获取了劳动收入（第一次利益分配）后，都同时又为国家创造了“剩余价值”。国家用这些“剩余价值”对社会公共事业（包括教育、卫生医疗等）的投入，其实就是对全体国民利益上的第二次分配。但是，我国的第二次分配，特别是教育、卫生医疗，却基本上是向城乡中所有公有制机构的劳动者及其家庭倾斜。在教育利益非国民化理念的“公办教育财政制度”下，城市教育部门所制定的政策及其行为，基本排除了民办学校中的主体、农民和城市外来工子弟以及非公有制职员的子弟的“教育利益”再分配。特别是其中的贫困者，没资金、没物业、没知识、没能力、没机会、没致富希望，怎么办？
可能导致令人担忧的政治后果 教育不公，首先是国家的公共教育政策不公。这一体制性歧视制度最可怕的且已被证实的政治后果是，将可能培育出更多的反社会倾向者——国家不爱我，凭什么让我爱国？！既然社会主义的阳光泽惠不到我，我又为什么要为社会负责呢？！
我们不能不引起警示的是，我国青少年犯罪一直就是一个很严峻的社会问题。青少年犯罪总数已经占刑事犯罪总数的70%以上。据统计，过去的5年间，14～16岁青少年在全部青少年犯罪中所占比例呈逐年上升。其中十五六岁少年犯罪案件又占到了青少年犯罪案件总数的70%以上。应在学校读书却闲散在社会的青少年群体违法犯罪凸显。团中央对2361名青少年罪犯调查后发现，闲散青少年为1445人，占61.2%，成为青少年犯罪的主体。在大中城市，流动人口中的青少年违法犯罪问题也比较严重。据最新统计，该群体违法犯罪占一些城市违法犯罪总数的60%左右，而且杀人、抢劫、强奸、恶性伤害等案件所占的比重愈来愈大。⑥难道我们在痛心疾首的同时，还不应该从国家的不公平的带着严重的体制性歧视的公共教育政策去检讨、警醒吗？国家和地方的公共教育政策的制定者、执行者们，难道不应该到这些属于弱势群体的社会阶层中去听听他们的呻吟之声吗？
政府不能是某部分人的利益政府，而只能是公平的全民政府。但是体制性歧视的公共教育政策，拉大了公民教育利益的差别，扩大了阶层对立倾向；强化了“城市政府”、“户籍政府”、“利益政府”的本位价值取向。政府官员以行政周期作为自身利益的“倒计时”，而不顾教育事业长周期的短期行政行为，严重地危害了应有的公平的国民政府形象，进而严重地危害了我国公民对社会主义祖国的认知和感情。千条万条爱国主义教育的口号，绝对不敌一条歧视性公共教育政策所产生的后果。
我国教育政策以及教育利益格局必须重构，必须彻底摒弃不公平的、带有严重的体制性歧视的公共教育政策。这不仅仅是能否大力发展民办教育、能否真正实现教育公平的关键前提，更重要的是实现社会和谐、稳定发展的长远大计。我们如不从这一角度去重构我国公共教育政策以及教育利益格局，将成为历史的罪人！相信这一判断是一点都不为过的。
注释：
①课题组.落实教育均衡发展的十条政策建议[N].中国教育报，2005.9.21
②张铁明.论中国教育需求趋势与巨大市场空间[J].教育科学研究，2004(11)
③王石川.两千万留守儿童说明了什么.中国经济时报，2005-08-25 吴理财.地方财政约束下的农村基础教育问题.支农网，2004-09-23 农民外出打工县政府照看留守孩子.news.dayoo.com，2005-02-06 张琴、郑天虹.留守孩子谁来保护你平安？广州日报，2005-11-20
④程刚.人大常委会委员呼吁政府加大农村教育经费投入.中国青年报，2003-08-27 皮曙初.李鹏翔.基础教育谁买单——湖北监利农村义务教育改革调查.新华网，2004-7-6 吴理财.地方财政约束下的农村基础教育问题.支农网，2004-09-23 王轶庶，代课教师艰辛执着震动人心.南方周末，2005-11-03 13年一人撑起一所学校.南方周末，2005-11-03
⑤今年2028多亿元的财政支出将怎么用？南方网，2005-2-07 广东：教育投入偏低？教育厅负责人答疑，LEARNING.SOHU.COM，2005-2-23。
⑥扶民，汪同瑛.青少年犯罪的特点及预防.清风檐法律网，2004-5-9