政府视角下省级五年规划编制科学水平对其实施绩效影响的实证研究
□ 陈 升1,2,3,4 刘 泽1成佩姗1 陆 静1
[1. 重庆大学 重庆 400030；2. 重庆地方政府治理协同创新中心 重庆 400030；3. 重庆现代省情和发展规划研究院 重庆 400030；4. 清华大学 北京 100084]
[摘 要] 基于相关文献，提出省级五年规划编制科学水平影响其实施绩效的假设，基于政府的视角，以重庆市“十二五”规划为例，对重庆市市级政府部门进行问卷调查和数据收集，建立多元线性回归模型进行分析。研究表明：规划的可行性和操作性对规划实施绩效具有极显著的正向影响，规划的客观性对规划实施绩效有显著的正向影响，规划的明晰性对规划实施绩效的正向影响不显著。最后，基于研究结果，提出相应的政策建议。
[关键词] 五年规划；规划编制；科学水平；实施绩效
引言
发展规划能够指引国家或者地区未来一段时期的发展[1]。作为一省的发展蓝图，省级五年规划是有战略、有布局、有步骤地铺陈开来，其编制往往投入了大量的人力、物力和财力，编制程序主要是在开展中期评估和组织前期研究的基础上提出基本思路并编制规划草案，在初稿形成后听取多方意见并与专项规划衔接协调，最终进行专家咨询论证。规划编制的大量投入与编制程序的民主化、科学化、制度化，一方面说明规划编制越来越受省级政府的重视，另一方面有助于保证省级五年规划编制的科学水平。省级五年规划编制科学水平决定着未来五年的实施绩效。规划编制科学，可以促进各项事业蓬勃发展，增强地方政府的宏观调控能力和政府治理能力；规划编制不科学，则会对国民经济和社会发展造成错误引导，导致公共资源浪费，对政治、经济、社会、文化等各项事业的发展和地方政府职能的发挥起到消极作用，直接影响地方政府的公共形象，因此保证省级五年规划编制科学水平至关重要。省级五年规划编制科学水平如何衡量，省级五年规划编制科学水平对实施绩效是否有显著影响，研究这些问题具有十分重要的理论和实践意义。目前对于五年规划编制的研究主要集中在回顾规划编制情况、解读规划编制程序、多元主体参与规划编制、完善规划编制体制等方面[2～5]。这些文献为研究五年规划编制奠定了基础，但大多还停留在理论分析层面，实证研究较少，关于五年规划编制科学水平及其与实施绩效之间关系的研究几乎没有。
一、文献回顾与研究假设
五年规划具备公共政策的属性，是我国最重要的公共政策之一[3,6]。研究表明，公共政策的质量直接影响最后的实施效果[7～8]，而公共政策质量则取决于政策制定的方式是否科学，丁煌认为政策科学的标准之一就是政策要客观和明晰[9]。韩志明认为是要思路上的可行性和解决问题的操作性[10]。范柏乃和张茜蓉认为是政策的明确性和可行性[11]。归纳以上研究观点，政策制定科学水平主要体现在政策的客观性、可行性、明晰性、操作性等四个方面，并且对政策执行效果有一定影响。五年规划和公共政策本质属性一样，均是未来的行动指南[12]，因此五年规划编制科学水平及其与实施绩效的关系，可以参考政策制定科学水平，从规划的客观性、可行性、明晰性和操作性四个维度进行衡量和反映。
（一）规划的客观性与实施绩效
规划的客观性是指规划内容是否充分认识并反映了客观现状和客观规律[13]。规划编制的基础是全面收集、分析信息，否则只是脱离实际的空想[14]。分析过去历史情况、现在发展基础以及新形势新挑战，是编制五年规划的认识基础和客观依据[15～29]。民主协商集合了不同主体的智慧，为编制五年规划提供了重要保障[30]。Jomella等以社区为例指出分析内部的优势和劣势有助于战略规划的实施[16]；Elbanna等研究认为包括经济、政治等外部环境往往也对规划实施绩效产生影响[17～19]；Ugboro等实证研究表明有效的规划编制应该能够根据客观环境、机遇和挑战进行灵活调整[20]；吴香芝和张林通过实证研究发现外部环境相关因素对政策绩效影响最大[21]，某种程度上也说明了要分析外部客观因素的重要性。
（2）职责：承担公共基础课——数学的教学．公共基础课是培养学生的文化素质、科学素养、综合职业能力和可持续发展能力，为学生实现更高质量就业和职业生涯更好发展奠定基础．
（二）规划的可行性与实施绩效
规划的可行性是指规划的目标任务是否有较好的预期完成效果。Drucker指出不可行的、超越性的政策目标是导致政策失败的重要原因[22]。政策方案是否能够解决实际问题是判断可行性的重要维度[10～24]。范柏乃和张茜蓉通过文献研究发现预期效果是测量公共政策制定科学水平最常见的指标[11]。此外，对规划而言，与上级规划衔接往往可以实现更加有效的实施。Scartascini等学者研究指出协调性和一致性也是政策质量的一个方面[25～26]。规划方案的可行性还包括对于上位规划的衔接，衔接上位规划可以获得更多的政策和资源支持，进而促进规划更好地实施[27～28]。
大多数高校医院缺乏预算调整，使预算未能随着医疗市场和学校内外部环境的变化及时调整而失去其应有的指导作用。高校医院领导也没有将预算考核指标纳入各科室的年终绩效考评，使医院各科室缺乏控制意识，容易造成预算超标。
（三）规划的明晰性与实施绩效
本文的核心自变量是规划编制科学水平，主要体现为规划的客观性、可行性、明晰性和操作性四个维度。根据五年规划的基本内容及其编制实施的一般逻辑，将五年规划编制科学水平细化为规划在现状认识上的客观性、在未来思路上的可行性、在内容表述上的明晰性和在目标任务实施上的操作性。
（四）规划的操作性与实施绩效
规划的操作性是指规划目标任务的完成途径和保障措施是否量化明确。政策方案的操作性在于行动规划的具体化，能否转化为政策执行行动以及能否获得配套的政治、财政支持等保障条件[10]。规划必须具有可操作性，考虑目标任务的优先顺序和优化资源配置，以提高实现目标和完成任务的效率[1～7]。研究认为目标可量化、战略和项目优先次序明确的战略规划更能得到有效的执行[32,37～38]。Allison等则提出规划的有效执行离不开相关的保障措施[18]，和相关配套政策[39]。
本文主要采用因子分析和回归分析两种方法对问卷数据进行分析。分析结果如表1所示：对规划的客观性、可行性、明晰性、操作性和规划实施绩效的问题项分别进行验证性因子分析，发现适当量数（KMO）分别为0.583、0.631、0.763、0.735和0.847，检验的显著性水平均为0.000，适合进行因子分析和主成分分析；内部一致性系数（Cronbach’s Alpha）分别为0.858、0.772、0.841、0.826和0.903，信度系数均接近或大于0.8；各（子）因素变量标准载荷值都大于0.7；各维度所抽取的共性因子对各维度总方差的最后总累计贡献率均大于60%；问卷总信度为0.945，说明量表的信度和效度基本是合适的。
二、数据、变量和方法
（一）数据
按照我国现行法律，发展规划是由各级政府编制。孟芊对我国发展规划编制中的多元主体发挥作用的比较进行实证研究，发现对省级“十二五”规划而言，政府部门的作用显著高于专家和公众[4]。因此本研究从规划编制实施的主导者——政府这一视角进行数据采集。
本文以重庆市“十二五”规划为例，选取重庆市“十二五”规划（包括规划纲要和市级重点专项规划）编制及实施的重要牵头部门作为调研对象，对包括重庆市发展改革委、重庆市人力社保局、两江新区管委会等在内的31个市级部门进行了问卷调查和数据采集，以保证样本的代表性。本次调研的被试者为市级政府部门工作人员，包括规划编制实施的主管领导。被试者结合“十二五”规划编制实施的亲身经历，就规划的客观性、可行性、明晰性和操作性进行回溯和评估，并对规划实施绩效进行评价。
由于被试者均是政府工作人员，为了提高调研效率和减少对被试者正常工作的影响，我们从31个部门里分别抽取3个及以上工作人员参与问卷填写。其中每个部门至少有一个规划编制实施主管领导参与问卷填写。为了减轻被试者的顾虑，保证问卷填答的真实有效性，问卷完全匿名，每份问卷事先装入信封发与被试者，被试者填写完毕将问卷重新装入信封进行回收；填答现场相对孤立；在问卷指导语中标明并于发放时特别强调该问卷仅限学术研究。本次调查一共发放了120份问卷①，其中回收有效问卷99份，回收率为82.5%。本次问卷调研中，就工作年限而言，进入调研样本单位的平均工作年限是6.9年，最短的是0.5年，最长的30年；就职级而言，处级、科级和科员分别占47.3%、45.2%和3.2%，其余占4.3%，说明样本发放具有广泛性和代表性。
（二）变量
建议：对“健康”患者采用中度限制输液，对高危患者采用目标导向输液；对极端头低脚高位体位患者应限制输液，但恢复体位后应注意容量补充。
规划的明晰性是指规划内容的表述是否明确清晰。政策的明晰性是影响政策有效执行的前提条件[29]。丁煌和Halperin在各自研究中都发现政策内容含糊不清很容易引起执行人员的误解或曲解，进而造成执行的阻滞甚至是失败[9,31]。同样，规划内容表述明确清晰也是规划顺利实施的重要条件，研究认为规划的指导思想、发展目标、发展战略、发展任务措施等内容足够明确才能指导规划的正确制定[15,18,32～41]，而我国规划编制的不足之处包括规划内容的要素描述不明晰[36]。
一是规划的客观性，具体指规划在现状认识上的客观性。规划应该客观认识内外部环境形势和发展现状。对内部的优势、劣势和外部的政治、经济环境以及机遇挑战进行深入分析，有助于了解和反映客观现实情况。本文选取规划是否对内部形势和外部形势进行了深入分析作为衡量规划在现状认识上的客观性的两个指标，共包含三个问题项（见表1）。
二是规划的可行性，具体指规划在未来思路上的可行性。一个可行的规划，其目标、任务应该有很好的完成预期，并且可以与上级规划衔接。本文选取规划中目标任务的预期完成情况和与上级规划衔接情况作为衡量规划在未来思路上的可行性的两个指标，共包含三个问题项（见表1）。
概率洪泛算法由约阿夫萨森［4］最早提出，被证明是存在于自组网络中的一种有效的信息传播技术。传统的洪泛算法要求移动广播消息要尽可能快地到达目的地，但这种方式将会产生大量数据包的碰撞。在传统洪泛方法中将节点接收到广播消息的概率值设置为1，而在概率洪泛算法策略中节点接收到广播消息的概率为0＜P＜1。根据渗流理论，当P增加时，数据包传送率将经历一个从0到1的突然过渡。这就是说，会存在一个临界值Pc，当洪泛概率超过该值时，传播的速度将不会再有明显提高。
三是规划的明晰性，具体指规划在内容表述上的明晰性。内容表述明确清晰是对规划的基本要求。根据已公布的规划纲要和发展规划的相关著作，五年规划一般包括指导思想、发展战略、发展目标、任务项目以及政策措施等内容。本文选取规划的指导思想、发展目标、发展战略和任务措施是否明确清晰作为衡量规划在内容表述上的明晰性的四个指标，共包含四个问题项（见表1）。
四是规划的操作性，具体指规划在目标任务实施上的操作性。规划只有通过实施才能实现其作用和价值，规划得以实施的前提是规划要可操作，主要体现在对规划目标、战略、任务以及相关保障措施的量化明确上。本文选取规划发展目标的量化程度、发展战略的优先次序、项目实施的优先顺序、保障措施的明确程度作为衡量规划在目标任务实施上的操作性的四个指标，共包含四个问题项（见表1）。
（三）方法
根据以上文献综述，提出以下研究假设：规划的客观性对规划实施绩效有显著影响，即规划对现状的认识越客观，规划实施绩效越好（H1）；规划的可行性对规划实施绩效有显著影响，即规划目标任务的完成预期越好，规划实施绩效越好（H2）；规划的明晰性对规划实施绩效有显著影响，即规划内容表述越明晰，规划实施绩效越好（H3）；规划的操作性对规划实施绩效有显著影响，即规划目标任务的实施越容易操作，规划实施绩效越好（H4）。
本论文提出运营商融合D P I（D e e p P a c k e t Inspection 深度包检测）采集方案，统一提取现有网络中源数据，通过标准化数据格式，快速为各个政府部门和运营商提供数据。
表1 问卷量表及信度效度分析
三、实证分析结果与讨论
（一）分析结果
规划的客观性对规划实施绩效有显著影响（Beta=0.184，Sig.=0.053），假设H1成立。公共政策执行的成功与否，在很大程度上取决于政策本身是否客观[40]。一个能够反映客观现实条件的发展规划，既承接过去五年的发展基础，又分析未来五年的发展环境，在一定程度上有利于提高规划实施绩效。
表2 回归分析模型
表3 共线性诊断
从回归分析模型可以看出，四个自变量的因子系数均为正。规划的可行性（Beta=0.415，Sig.=0.000）和规划的操作性（Beta=0.307，Sig.=0.001）对规划实施绩效的影响系数分别为0.415、0.307，在5%的显著性水平下存在正向影响，说明规划的可行性和操作性对规划实施绩效具有最大解释力。规划的客观性（Beta=0.184，Sig.=0.053）对规划实施绩效的影响系数为0.184，在10%的显著性水平下存在正向影响，说明规划的客观性对规划实施绩效具有较大解释力；规划的明晰性（Beta=0.038，Sig.=0.678）对规划实施绩效的影响系数为0.038，但系数不显著，说明规划的明晰性对规划实施绩效的解释力较小。
（二）结果讨论
回归分析模型拟合度（R2）为0.646，调整R2为0.630，说明本文设定的自变量对因变量具有解释力。一般来说，容差（TOL）大于0.5、方差膨胀因子（VIF）小于2，则共线性较弱。从表2可知，规划的客观性（TOL=0.455，VIF=2.197）和规划的明晰性（TOL=0.471，VIF=2.121）两个自变量可能存在共线性，但从表3可以看出，由于各维度的特征值都大于0.3（大于0），条件指数小于3（小于15），可以排除多重共线性问题。
规划的可行性对规划实施绩效有显著影响（Beta=0.415，Sig.=0.000），假设H2成立。政策效果预期的好坏决定着政策执行的高效和低效[40]。可行的规划不仅有良好的预期而且可以与上级规划衔接，规划衔接是保障各级各类规划相互协调、发挥“1+1＞2”效果的关键环节。省级规划与国家级规划充分衔接，有利于为提高省级规划实施绩效提供政策保障。
规划的操作性对规划实施绩效有显著影响（Beta=0.307，Sig.=0.001），假设H4成立。量化发展目标，分清发展战略、任务的优先次序，明确任务实施的保障措施，增强规划的操作性，不仅可以促进相关部门更好地履行职能，提高相关部门工作效率，促进有关规划项目落实，还可以在一定程度上防止规划执行者肆意变通，减少“上有政策，下有对策”的现象。
规划的明晰性对规划实施绩效没有显著影响（Beta=0.038，Sig.=0.678），假设H3不成立。该结果由目前掌握的数据很难做出科学解释，但本文尝试解释为：规划的指标和项目已经将规划主要内容进行量化和层次化，即在操作层面明确细化了主要内容，规划内容的表述是否明确清晰对规划实施绩效的直接影响相对弱化。当然，规划在内容表述上的明晰性对规划实施绩效影响不显著，其原因还需更深入的研究，以提供更加具有说服力的解释。
本文的因变量是规划实施绩效。规划实施绩效包括效率和效益两部分，效率主要指规划实施的结果如何，包括规划目标是否达到预期标准，规划目标的各项指标是否完成；效益主要指规划实施结果造成的影响如何，即规划实施对整个系统的积极或消极影响[1]，包括对组织的工作效率、公众形象、受重视程度等方面带来了正面或负面的影响，以及对有关项目的落实带来了推进或阻碍作用。本文所研究的规划实施绩效偏向于效益方面。基于此，本文选取实施规划对单位自身的影响和规划实施对单位工作的影响两个指标来衡量规划实施绩效，实施规划对单位自身的影响体现在部门的公众形象、受重视程度和获上级支持程度等方面；规划实施对单位工作的影响体现在部门的工作效率、履行职能情况、提供公共服务质量和有关规划项目落实情况等方面，共包含七个问题项（见表1）。
四、政策建议
本文以重庆市“十二五”规划为例，通过实证研究甄别规划编制科学水平对规划实施绩效的影响，并据此对省级五年规划的编制提出相应的政策建议：
If (A is a) and (B is b) then (C is c) and (D is d) and (E is e) and (F is f)
客观性是基础，要加强规划在现状认识上的客观性。一是客观认识过去五年的发展基础，通过中期评估和前期研究，深入分析省内经济和社会发展的优势和劣势，总结经验教训，认清问题与不足。二是充分把握未来五年的发展环境，深入分析省外政治经济等因素，正确认知面临的机遇和挑战。
可行性是关键，要增强规划在未来思路上的可行性。一是科学制定发展目标，从客观实际出发，总结省内经济和社会发展规律，把握发展趋势，使年度调控指标与发展规划指标紧密衔接，以保证规划目标的完成具有良好的预期。二是加强规划衔接，省级五年规划要与国家五年规划在指导思想、战略方针、主要指标和战略部署上衔接协调，主动接近国家目标，寻求地方与中央目标的匹配，更好地完成国家规划设定的目标[41]。
操作性是保障，要增强规划在目标任务实施上的操作性。一是目标可达性，不仅要有定性目标，还要有定量指标，指标要可观测、可定量、可比较（包括历史比较、地区比较和国际比较）、可评估（包括中期评估和后期评估）并且时限明确（5年或10年）[42]。逐一分解细化一些完成难度大的指标任务，形成年度指标。二是任务层次化，要从战略性任务到战术性任务，再到战役性任务，最后具体到战斗性任务，一级落实一级[28]。三是保障措施明确化，明确政策保障，根据规划目标任务的需要，实行相应的产业政策、环境政策、人口政策、土地政策等；明确资金保障，为规划实施提供专项资金，列入政府财政预算，使政府投资和财政预算更好地为规划服务。
明晰性是基本要求，要保证规划在内容表述上的明晰性。回归模型显示，规划的明晰性对规划实施绩效的影响虽然不显著但仍有正向影响。要在一定程度上保证规划在内容表述上的明晰性，明确表述指导思想、发展目标、发展战略以及发展任务等规划内容。
本组患者中，糖尿病史与急性胰腺炎病史在MCN-nIC组与MCN-IC组间差异无统计学意义。有研究[8,12-13]表明，MCN-nIC中无症状者较多，MCN-IC中腹痛、腹胀、食欲减退、体重下降、乏力、糖尿病、胰腺炎等相对较多，尤其是腹痛更为常见，其发生与MCN-IC膨胀性生长挤压周围组织或神经浸润等有关。本研究单因素分析结果显示腹痛及食欲减退是MCN-IC的预测因子，提示MCN出现上述症状者合并浸润性癌的风险增加，宜尽早接受手术治疗。
需要说明的是，本文采用的数据来自调查对象的主观感知，调查结果可能受到个人特征、主观偏好等影响，并不必然代表客观实际情况；规划编制科学水平衡量标准不一，本文选取标准可能不够全面。本文只是对重庆市“十二五”规划编制科学水平与实施绩效关系的初步探讨，未来的研究可以采用更加全面、客观的调查方法，对省级五年规划编制科学水平与实施绩效的关系进行更加深入的研究。
注释
司尔特负责人表示，公司为此次订货会做足了充分准备，精准把脉市场需求，推出多项针对性的优惠举措，可以有效激发经销商、农户的预订积极性，同时，司尔特的产品质量及精细化的农化服务也获得众多客户的信任。
① 本研究的调查对象范围仅限于相关的市级政府部门，问卷调查发放问卷总量不多，但是已经全面涵盖了重庆市“十二五”规划纲要及其重点专项规划所涉及的市级牵头部门，即31个市级政府部门。
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In the Perspective of the Government an Empirical Research on the Influencing of Planning-Making Scientific Level on Implementation Performance of Provincial Five-Year Planning
CHEN Sheng1,2,3,4 LIU Ze1 CHENG Pei-shan1 LU Jing1
(1. Chongqing University Chongqing 400044 China;2. Local Government Collaborative Innovation Center Beijing 400030 China;3. Chongqing Modern Provincial Development and Development Planning Institute Chongqing 400030 China;4. Tsinghua University Beijing 10084 China)
Abstract Based on the related literature, this article puts forward a hypothesis that the scientific level of planning-making has an effect on implementation performance. From the perspective of the government, taking Chongqing's 12th five-year plan as an example, through the questionnaire among the municipal government departments and data collection, this article set up a multiple linear regression model. The research shows that：the feasibility and operability of planning have a very obvious positive effect on the implementation performance;the objectivity of planning has a significant positive effect on the implementation performance;the positive influence of the clarity of planning on the implementation performance is not significant. Based on the research results, the corresponding policy recommendations are proposed.
Key words five-year planning;planning-making;scientific level;implementation performance
[中图分类号] C93-0
[文献标识码] A
[DOI] 10.14071/j.1008-8105(2019)-1109
[收稿日期] 2018-03-25
[基金项目] 国家社会科学基金重点项目（15AZD016）；中央高校基本科研业务费（2018CDJSK01XK05；2018CDJSK01PT07）.
[作者简介] 陈升（1974- ）男，博士，重庆大学公共管理教授、博士生导师，清华大学博士后，清华大学中国发展规划研究中心兼职研究员；刘泽（1989- ）男，重庆大学博士研究生；成佩姗（1996- ）女，重庆大学硕士研究生；陆静（1998- ）女，重庆大学硕士研究生.
编 辑 邓婧
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