金融新局——从国家主体向市场主体的金融体制演进，本文主要内容关键词为：市场主体论文,主体论文,金融体制论文,金融论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年1月19-20日，第三次全国金融工作会议的胜利召开标志着中国金融体制改革进入了一个历史性的转折时期。之所以把此次会议作为一个转折点，是因为与前两次全国金融工作会议相比，中国的金融改革方法论出现了根本性变化。回顾1997年11月17-19日和2002年2月5-7日的两次金融工作会议，改革的主导者依然是国家，主要任务是防范金融风险和整顿金融秩序。如，第一次会议的背景是1997年亚洲金融危机，改革的对象是国有银行、监管体制和中央银行等国有和行政部门。第二次会议的背景是国有银行和农村金融机构的大面积亏损及资本金严重不足，改革的对象依然是国有银行和事实上由国家管理的农村金融机构，改革的方式是“花钱买机制”——中央银行投入了600亿美元和1650亿元专项票据，分别解决国有和农村金融机构的历史包袱，因此，改革的主导者依然是国家。随着中国金融市场体系和机构体系的逐步健全，以及中国日益融入金融全球化进程，改革的基本方法论发生了实质性改变，改革主体正由国家向市场主体演进。一方面，金融资源配置主体由国家向市场主体演进。自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》颁布以来，我国形成了政策性、商业性和合作性的“多层次”金融体系，但三类机构法人治理高度雷同，事实上从属于各级行政部门，成为国有或准国有金融机构。在本次金融工作会议上，无论是国有银行继续深化改革、政策性银行的商业化改革还是农村金融体系建设，都体现了真正发挥市场主体的金融资源配置权力。这应该是市场化改革的基本出发点，但由于我国的金融资源配置模式长期集中于国家，国家干预以及由此导致的机构垄断严重阻碍了金融体系的效率，同时也没有真正获得预期中的资源配置公平。因此，国家的金融宏观调控、国有金融资产管理乃至金融资源配置都必须遵循市场规律和市场原则。另一方面，风险化解的主体由国家向市场主体演进。根据基本的权责对称原则，金融资源配置主体基于对自身行为的负责，必然承担因此造成的风险责任。由此，我国长期以来由中央财政和中央银行在事实上负担金融运行的风险成本，因此造成了金融机构较高的道德风险。在国有银行完成海外上市和股份制银行引进战略投资者进程中，中国的金融风险正由封闭向开放演化，原有的单纯国家化解风险模式已经远远不能适应开放条件下的风险防范要求，风险管理的主体将是金融机构自身。这体现在本次金融工作会议监管体制改革的争论上：监管是否是真正的风险管理主体，监管是否可以遏制金融创新?结论是，监管的重要性固然不容怀疑，但风险管理和防范主体只能是金融机构。
因此，第三次全国金融工作会议对中国金融改革的重要意义并不在于各方预期的出台各种金融改革措施，毕竟，“国家出台措施”是行政当局多年来的权力导向型的行为习惯，也是经营主体多年来不具备真正经营自主权的心理习惯，还是公众多年来对行政权力在市场中运行的心理预期。恰恰相反，会议出台的是改革原则，是宏观调控部门对市场发展的预期，这充分体现了整个国家金融调控面临的深刻转型。温家宝总理在本次金融工作会议上提出了下一阶段金融体制改革的六项主要工作，归纳起来，说明了金融改革方法论的两个方向性转变：一是金融资源配置的市场化，二是金融风险管理的微观化。其根本出发点是金融制度从国家为主体向市场为主体的演进。
金融资源配置模式面临更为彻底的市场化变革趋势
金融资源配置模式的市场化是整个金融体制改革的基本方向，当前的核心问题是国有金融资产管理应遵循怎样的模式。长期以来，我们的思维定式是，国有金融资源与市场金融资源并不相同，国家的转移支付职能应该充分体现于金融资源分配，而国有金融资产似乎与个体拥有的金融资源存在从运作目标到管理模式上的本质差别。本次金融工作会议关于国有商业银行、政策性银行、农村金融体系和直接融资形式的思考说明了中国的金融资产配置模式将向更为彻底的市场化方向演进，其中的关键是国有金融资产管理体制可望改革以往的管理方式，从行政管理向市场管理迈进。
(一)国有银行的商业化改革奠定了新的国有金融资产管理模式
金融工作会议就国有银行改革这一重大问题提出的思路是继续深化国有银行改革，加快建设现代银行制度。温家宝总理的总结讲话着重提及“关键是继续完善公司治理，加快转变经营机制，深化分支机构和基层改革”。中国银行业的公司治理难点在于两个层次。
一是整个法人层次的权力配置问题。即通常所说的股东、董事会、高级管理层的委托代理设计问题。银行业作为高负债企业，还不可避免地涉及到大量的外部债权人和外部监管者的权能分配问题。从2003年来的改革可以发现，在中国工商银行、中国银行、中国建设银行和交通银行完成境外上市后，尽管社会的关注焦点仍集中于银行的安全性、效益性和流动性等财务指标层次上，但更为深层次的潜在现象是，中国的国有金融资产经营管理模式发生了跳跃式发展。其本质含义是，国有金融资产与社会个体所拥有的金融资产在本质上并无二致，在市场交易面前拥有平等地位，其目标都是为实现所有者权益最大化，即我们通常所说的国有资产保值增值。因此，真正的经营机制转变实际上就是国有商业性金融机构的经营目标转化问题，一旦其不再真正承担准财政性质的转移支付职能，则目标就可以变得更为单一——集中于所有者权益的最大化，无论这种所有者是国家、境外战略投资者还是股票持有人。据此，困扰国有金融机构公司治理的基本问题就可以得到根本解决。在会议召开前，曾经有一种动议是设立国家金融资产管理当局，令人担心的是，这可能进一步造成国有金融资产与社会其他所有制形式金融资源的差别性，而这种差别性的实质是国有金融资产追求的目标不是保值增值，而是社会效益。这就必然导致国有银行经营受到多元目标的干扰，其后果是社会效益、政策效益与机构经营效益的纠缠不清，无论是机构经营者还是金融服务对象都将具有较高的道德风险，而最终必然体现为银行居高不下的不良资产比率。因此，在不可逆转的国有银行改革背景下，国有金融资产管理必将按照单纯的商业化原则进行模式安排，这是今后完善国有银行经营机制的根本出发点。
二是总部与分支机构的权力配置问题。长期以来，困扰国有银行和部分股份制银行的一个根本技术难题是总部与分支机构的权力划分问题。一般，考虑到中国银行体系的“分支机构性质(branched banking system)”，实际上在银行内部进行着大规模、多层次的授权与转授权，这就导致了中国式银行治理的基本难题：由于诸侯决策在银行内部的广泛存在，银行总部与分支机构间存在较高的信息不对称和监督不力，这是造成操作风险的根本体制性原因。对此，中国的商业银行一般只有两种办法：一是以损失效率为代价实行权力上收。由此，银行体系的安全性似乎得到提高，但造成的后果是各地普遍具有较低的存贷比，金融资源没有得到充分有效配置，这类似于计量经济检验中的第一类错误“去真”。二是以追求盈利为前提保持权力下放。由此，银行似乎获得了较高的回报，但高风险问题不能得到遏制，风险加权的资本回报率并不高，甚至可能出现大量恶性违法违规事件，这类似于计量经济检验中的第二类错误：“存伪”。因此，深化分支机构和基层改革的核心是在业务经营上实现去伪存真，确保效率和安全性的平衡。可以预期，今后大型银行的分支机构改革首先要建立在总部与基层信息对称的基础上，体制上的条线管理和扁平化，技术上的信息系统保障将是根本手段。
实际上，上述两个问题都取决于国有金融资产的管理模式，在商业化管理模式下，所有者代表才可能真正关注国有金融资产的保值增值，才能找到必要的考核衡量标准和手段，也才能促进银行自身解决分支机构经营中的种种问题。
(二)政策性银行的操作模式奠定了国家投融资形式的根本变革
自国家设立三家政策性银行以来，我国的经济结构发生了实质性变化。一是公共财政观念的引入使得各级政府应该且已经逐步从具有盈利前景的重大项目建设中后撤，开发性投资的商业性质逐步增强。二是在较高的国际收支顺差已经成为中国内外经济失衡的重要原因的背景下，原有的鼓励外资流入、鼓励出口的对外经济政策面临转型，在进出口领域实行的政策性金融支持面临调整。三是农村经济机构发生较大变化，城市化、商业化和农村剩余劳动力的全方位流动已经使得单纯的农产品收购性融资不能满足社会主义新农村建设的需要，政策性金融面临重新设计。正是根据上述三个领域的结构性变化，本次金融工作会议提出，按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革；并专门提到首先推动国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务。
在这一改革思路下，我国的政策性金融运行方式将面临深刻转型。
一是国家投融资体制的市场化。可以预期，如果政策性金融机构实现市场化经营，则整个国家的投融资体制将实行全面的市场化。一方面，国家投资性领域将进一步从竞争性行业撤出，财政支出主要集中于公共产品的提供。另一方面，一旦政策性银行全面实施商业化运作，则国家投资的融资主渠道将主要通过国债发行实现，这对于进一步规范政府投融资行为具有十分深远的体制意义。
二是政策性金融机构业务品种的多样化。根据一行一策的改革思路，既有的三家政策性银行将按照不同的业务需求提供金融产品。国家开发银行将改革为提供中长期信用的银行，农业发展银行则可望突破现有的粮棉油收购融资，全面拓展农村的政策性金融业务，而进出口银行则可根据中国国际收支平衡的需要对进出口企业提供全面的风险管理和融资。由于中国在经济发展中的产业政策重点会不断发生变化，政策性金融的服务对象和业务范围也应该与时俱进，灵活调整。
三是对政策性业务要实行公开透明的招标制。政策性与商业化似乎是一对矛盾，前者意味着低盈利甚至亏损，而后者则必然以效益为追求目标。此次金融工作会议以政策性金融机构的商业化运作为基本切入点，而招投标方式很好地实现了政策与市场的结合——即使是政策性的，也首先必须具有财务上的可持续性。其隐含的前提是，作为投标银行首先必须在衡量自身的成本收益基础上做出判断和抉择，这就可以带来两个后果：一是政策性业务的提供者能够通过业务提供获得利润；二是政策制定者(国家)可以避免以往不断为政策性金融机构输血的状态。这一设计思想反映了改革方略的制定者具有清晰的思路，试图在遏制道德风险的前提下推动政策性业务的良好发展。
(三)农村金融体系建设将建立在放松管制的基础上
竞争是金融资源市场化配置的基本要求，竞争性的提高首先要求金融管制的放松。从1996年农村金融改革以来，农村地区的金融供给体系基本上按照国家的规划实施设计，且在金融监管当局的严格限制和保护下开展业务。所谓限制是市场准入的高度管制，这在一定程度上导致了农村地区民间或地下金融形式存在的广泛性和多样性，其业务范围几乎覆盖了从农村地区生产、经营到生活的各个层面。而所谓保护是指一旦进入农村金融市场则几乎不存在任何市场退出的可能性，其表层原因是一种“投鼠忌器”式的考虑，出于对农村地区金融服务真空的顾虑，农村金融机构无法实现关闭、清算和破产；但是，其实质原因是市场准入的严格管制导致了客观上出现了在农村地区的金融机构高度垄断，垄断造成的低效率和高损失又造成机构财务上的不可持续性，而监管保护进一步加大了机构的道德风险，这就是农村金融服务的恶性循环。考虑到农村金融的体制现状，改革的方向是存量与增量并举，全面提高农村金融服务的竞争性，以提高效率。
第一，中国农业银行改革是现阶段农村金融改革的突破口。本次金融工作会议把农业银行改革作为横跨国有银行和农村金融改革的交叉地带，提出稳步有序地推进中国农业银行股份制改革，强化为“三农”服务的市场定位和责任，实行整体改制，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势，更好地为“三农”和县域经济服务。上述表述既坚持了农业银行与其他三家国有商业银行改革的共同性，即股份制改造的基本发展方向，又说明了农业银行在农村地区经营的客观性。
在中国农村金融领域，一个基本问题是应该竞争的机构实行了垄断经营，应该进入自然垄断的机构却在实行竞争式经营。前者是已经在事实上实行了商业化的农村信用社。需要注意的是，我们并不反对面向传统狭义农业和从事创业投资的农户小额信贷中的较高利率，风险应该在一定程度上被价格覆盖无疑是一条基本金融交易规则，但我们反对面向一般竞争性企业借款人的垄断定价。而事实上，农村信用社针对所有客户实施较高定价的行为已经背离了风险定价的基本原则，而走向了垄断定价的状态。后者是本来应该具有自然垄断性质的产业银行或政策性银行，其表现形式是，无论政策性银行还是国有独资商业银行都具有进入商业性、竞争性金融领域的冲动。
因此，在现阶段，中国农业银行改革应该成为解决农村金融市场上竞争和垄断问题的突破口。一方面，农业银行的商业银行部分可以充分发挥针对“农村经济”发展中的非农化信贷供给主体作用，与作为地方性农村商业银行的信用社展开竞争。在此需要特别指出的是，在农户信贷上，农业银行并不应该主要面向农户，而应该面向县域企业；在农户小额贷款上，农村信用社可以实行较高利率的风险定价。如果不把县域非农企业贷款利率降下来，县域经济将持续缺乏竞争力。另一方面，农业银行的产业银行部分应该充分发挥针对“农业产业化”发展中的传统农业改造型融资供给主体作用，在此，农业银行实行一定程度的垄断经营，国家开发银行在某些省的基础设施建设融资上实行了垄断地方融资平台的方法是可以借鉴的。
第二，降低准入门槛以推动供给主体间更为充分的竞争。本次金融工作会议提出，推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。同时，加强和改进监管，防范风险隐患。大力推进农村金融产品和服务创新，积极发展农业保险。加大对农村金融的政策支持。在农业银行和农村信用社作为农村金融体制存量纳入改革的前提下，降低门槛应该成为真正的农村金融体制增量的政策推动力。因此，降低门槛不是或不应该仅仅是现存金融机构网点的增设，否则必然还是在穿着政策新鞋走风险累积的老路，只有向社会各类资本和农户自身放开准入限制，市场竞争才可能真正形成，现存金融机构才可能具备改善经营、完善机制的内在动力。“机制”不是可以花钱买的，花钱有时只会造成更为糟糕的风险倾向；而竞争机制则是无需花钱的最优机制。
第三，坚持需求导向的农村金融供给体系设计。本次金融工作会议要求加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。特别是，会议认为必须加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。健全农村金融组织体系，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用。实际上，农村金融供给体系能否满足需求，关键还在于所有制和法人治理。通常，各方把农业发展银行、农业银行和农村信用社作为三种不同的金融机构，但其在治理上不存在本质差别——是隶属不同层级政府的官办金融形式。由于政府权力的垄断性，即使经历了农村信用社的增资扩股，我们认为依然存在两种低质量所有者倾向：一是“股权的债权化”，(信用社)股东不参与重大决策，不构成对管理的真实激励，内部人控制问题依然存在。其前提实际是，金融机构经营者代表了具有超级权能的各级政府，所有者无法与之博弈，因此，以较高利息换取所有权职能的放弃是市场选择的必然结果。二是“融资偏好”，相当多的所有者入股农村金融机构的目的是实现自我融资。上述两种所有者都是低质量的，不可能引起法人治理的真实变化。因此，在今后较长时间内，我们并不认为形式上的所有权变更会带来实质的治理变化，而是需要引进高质量的所有者以换取治理的突破。高质量的所有者包括合作金融机构的真正起经营监督作用的社员股东，也包括有充分农村金融操作和风险管理经验的境外战略投资者。前者对自身的需求十分了解，后者对农村金融的系统性和非系统性风险都具有很强的管理能力，只有如此，农村金融机构才可能开发出不同于一般城市地区的有特色的金融产品与服务，也才能实现可持续发展。
金融风险管理模式面临微观化趋势
高风险是金融业的本质，且风险的承担和管理主体应该且必须是市场运行的微观主体。但是中国长期以来形成的交易和心理习惯是，风险管理的主体是国家。比如，银行的不良资产需要国家承担，固定汇率制度下的汇率风险由国家负责，甚至证券市场也一度存在由国家托市的观点。金融的核心是风险管理，金融体制改革的目的就是形成良好的风险承担机制。在这样的机制下，国家的作用在于设定规则并维护规则的运行，而金融机构和公众则应该是风险管理的主体。当然，如果在行政性金融资源配置格局下，则风险承担主体必然是国家。作为改革的一致性思路，如果资源配置向市场彻底转型，则风险管理模式也必然实现微观化。
(一)微观金融风险的微观管理
微观层面的金融风险必须由微观主体承担，这似乎是一个天经地义的命题，但中国的金融业发展却在很大程度上并不遵循这一逻辑。我国的一个基本金融现象是间接融资持续占主体，直接融资比重很低。其部分原因在于银行存款起到了金融风险的保障作用，这是银行业的基本规则。但在直接融资市场上，以往存在的同股不同权的制度问题和持续恶化的不规范操作行为导致公众承担着与自身权利不相对称的风险。通过2005年以来的股权分置改革和大面积证券机构重组，中国的直接融资将成为中国金融资源配置的重要形式。然而，其制度前提必须立足于微观金融风险由微观市场主体承担的原则。
一是建立权责对称的交易规则。本次金融工作会议提出大力发展资本市场和保险市场，构建多层次金融市场体系，扩大直接融资规模和比重。国家应该做的是加强资本市场基础性制度建设，着力提高上市公司质量，严格信息披露制度，加大透明度。为建立健全多层次直接融资体系，在政策上将加快发展债券市场，扩大企业债券发行规模，大力发展公司债券，完善债券管理体制。此外，国家还将进一步推进保险业改革发展，拓宽保险服务领域，提高保险服务水平，增强防范风险意识和能力。上述思路无疑是正确的，其中的核心是信息的透明度和融资者的质量。这是需要监管当局严格把握的，也是所谓权责对称交易规则的基础。在法理意义上，每个交易者都会对不可抗力和自身的错误负责，但不应该对交易对手的恶意行为负责。否则必然出现市场萎缩。因此，为了真正发展多层次金融市场体系，基础性制度建设是必不可少的。
二是确立风险的分散机制。一旦基础性制度得以确立，市场主体必须成为风险的最终承担者。当前中国金融风险过度集中于银行体系，特别是国有银行体系积累着主要金融不良资产存量，这也体现了中国畸形的风险安排，形成了社会循环担保的不良风险承担机制。公众作为存款人的权益得到了保障，但公众所谓纳税人和所有者的权益却在不断消耗，实际上最终风险承担者还是公众自身。这就需要建立更为良好的风险分散机制，一方面，在银行股份制改革背景下，风险应该由资本覆盖，外部债权人的权益依然应该得到保证；另一方面，通过持续的金融业对外开放，中国国内的金融风险应该在世界范围内分散化。或者说，中国应该建立一个与实体经济开放程度相适应的金融业开放格局。很多人担心中国金融业对外开放的后果是外部风险传染入境，但事实是，传染路径总是从高风险地区向低风险地区转移，平均而言，中国的金融风险水平——假定以银行不良资产率和资产市场的短期游资来衡量——显著高于成熟市场经济国家，考虑到与我国进行金融交易的国家主要是工业化国家，因此风险在全球范围内的分散是可以实现的。正是基于这一点，本次金融工作会议要求“积极稳妥推进金融业对外开放，着力优化金融业开放结构，稳步推进资本市场对外开放，促进中外资金融企业公平竞争”。
(二)宏观金融风险的微观管理
按照金融体制变革的大趋势看，诸如汇率波动和利率变化等宏观金融指标的变动所带来的风险也应该是微观主体自我管理的风险内容，而不是国家应该屏蔽的风险。这就需要合理界定在宏观风险面前国家与个体的行为边界。本次全国金融工作会议关于汇率和国际收支的观点，对金融调控和金融监管的认识相对于以往的观念达到了一个全新的高度。
一是宏观金融调控针对的是系统性的短期冲击，但风险管理主体依然是市场主体。在当前成为国际经济领域焦点的人民币汇率和国际收支平衡问题上，会议提出了要进一步完善人民币汇率形成机制，加强外汇储备经营管理，积极探索和拓展外汇储备使用渠道和方式，并采取综合措施促进国际收支基本平衡。值得指出的是，人民币汇率形成机制的完善就必然意味着汇率体制从固定向波动的转型，也就意味着汇率风险从固定汇率机制下的中央银行担保转化为微观主体的自主管理，这带来了两个基本变化。一方面，社会公众自主管理风险甚至套利的可能性将全面提高，这是市场逐步走向成熟过程中的一种必然。另一方面，只有风险管理的微观化，金融机构才可能真正摆脱对存贷款利差收入的高度依赖，逐步走向以理财等中间业务收入为主体的现代银行经营模式。但是，这决不意味着货币当局可以坐视宏观变量的波动，相反，在微观主体自我管理风险的前提下，中央银行可以把原先的数量管理和直接调控转变为价格目标和间接调控，实现向现代中央银行的转型。因此，汇率波动乃至外汇储备持续增长、人民币流动性持续过剩本身并不是坏事，这推动了“藏汇于民”等近期政策机制，以及今后可能出现的货币供应量管理向利率、汇率等价格指标变化的改革。只有货币当局把公众当作平等的交易对手，宏观金融调控机制才是真正健康的。“博弈”而不是行政命令才是市场交易的实质。
二是结构性金融调控需要微观主体的市场介入。全国金融工作会议指出了经济社会的和谐发展需要“加大对中小企业、自主创新、社会事业和欠发达地区的金融支持”，但同时还要稳步推进利率市场化改革。两者看起来似乎不相关联，但实际是高度关联的内容。我国已经出现了欠发达地区严重偏低的贷存比，这意味着大量资金从欠发达地区流向中心城市和过热行业。但是，资金流动的内在动力是风险和收益，正是因为利率管制，偏低的利率无法覆盖欠发达地区、中小企业和弱势产业较高的投资风险。这类风险的承担需要通过利率市场化由经济主体以价格实施投资决策。惟其如此，中国的金融资源才可能实现在地区间、产业间和人群间的均衡配置。这就把以往依赖输血式的资金注入，改为通过市场激励投资主体自主管理差别化的结构性风险。
三是金融监管与金融企业管理能力并重是化解非系统性金融风险的根本手段，而金融机构是风险的第一承担者。一个有趣的问题是，在全国金融工作会议召开之前，关于金融监管体制改革的讨论十分热烈，但此次会议并未与前两次金融工作会议那样做出设置新监管机构的决议。事实上，中国金融改革与发展的历程已经充分说明，监管并不是解决单个机构高风险的最佳途径，真正积极性管理风险的必然是机构自身而非外部无直接利益关联的监管当局。问题是，如果金融机构并不具有管理风险的积极性，则外部监管也必然失灵。因此，改革的重点仍应该集中于金融机构与金融市场的完善上，特别是如温家宝总理所总结的，仍然要“强化金融企业内部管理”，“坚持政企分开，自觉按照经济规律、金融规律、市场规律办事，充分保障金融企业的经营自主权”。当然，改革是有顺序的，从1984年中国工商银行与中国人民银行的分设标志着中国商业性金融在整体意义上脱离行政体系开始，我们的全部努力都在于通过各种体制变革和机制设计确保微观市场主体存在盈利的激励和风险管理的内在动力。当这一艰难步骤随着2005年以来的股份制改革逐步完成时，确保金融企业的经营自主权才真正具有积极意义，中国金融业才可能摆脱“一放就乱、一收就死”的怪圈，金融体制改革才能收到实效。
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