公共财政理论与我国公共财政支出模式选择，本文主要内容关键词为：财政支出论文,公共财政论文,理论论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革的不断深入，决定财政支出的因素包括制度因素、经济因素、技术因素、人口因素以及政治、文化和社会等因素发生了巨大的变化。如何适应变化了的条件而建立起我国现阶段的财政支出模式是当前摆在财政面前的一个重要课题。这绝不仅仅是一个简单的财政支出改革，而是一项具有战略性意义的财政理论和财政制度的创新，它一方面直接关系到我国财政理论和发展与完善，另一方面又牵涉到我国财政的全面振兴。市场经济的世界通性，要求我们遵循和借鉴市场经济国家的一般经验和做法，无视这一点自然是自欺欺人。处于西方市场经济国家主流地位的、用以指导其实践的公共财政理论，在被我们逐步认识和接受以后，将对我国传统财政理论的发展和我国财政支出模式的产生深远的影响。
一、如何理解 公共财政理论
伴随着市场经济产生和发展起来的公共财政理论，经过200 多年的不断充实和完善，至今已形成了一套完整的理论体系。公共财政理论以“市场失效”为分析问题的出发点，将“公共产品”理论作为核心理论，从而为正确处理政府与市场的关系奠定了基础，为正确界定财政的职能范围和活动空间提供了理论依据。正确认识和理解公共财政理论的实质对指导我国的财政实践具有十分重大的理论意义和现实意义，同时也是我们正确吸收和借鉴其合理内核的先决条件。对公共财政理论的认识和理解应把握如下：
1.公共财政理论以市场经济体制模式为经济前提。资源配置方式有两种：一是政府配置方式，二是市场配置方式。将不同的配置方式置于基础地位将形成不同的经济体制模式。以市场配置作为资源的基础性配置方式形成的是市场经济体制模式，相反则形成计划经济体制模式。公共财政理论是关于市场经济体制模式下政府活动领域的理论，是与市场经济条件相适应的，并能促进市场经济的发展。可见，在排斥否定市场经济的情况下不能形成和接受公共财政理论是不足为奇的，同时也是必然的。
2.公共财政理论是从“市场失效”的角度研究和处理政府与市场关系的理论。公共财政理论在充分肯定市场力量和作用的同时，也承认政府发挥应有作用的必要。正由于市场存在若干失效的领域和范围，政府和财政便以弥补“市场失效”提供公共服务的角色而存在市场经济之中。政府与市场两种角色的并存，急需一套科学的理论对其活动的准则与范围加以确定，因而公共财政理论便为满足这一需要应运而生。市场经济要求是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的发展，只有公共财政才能正确提供两者所扮演角色的规则和协调两者的关系。这是因为公共财政理论对政府活动进行了严格的限定，将其界定于“市场失效”的领域，即提供市场无法足够提供的公共产品，解决市场本身无法解决的“外部性”和“自然垄断”问题，以及处理市场难以达到收入公平分配和经济稳定而又为社会经济正常发展所必须的事务，从而充分发挥市场与政府的比较优势。
3.公共财政理论兼备处理经济行为与政治决策行为的双重功能。公共财政理论通过规范市场与政府的分工协作关系，有利于市场经济行为的合理化与最优化，这是其功能的一个方面。另一方面，在“公共选择”理论引入公共财政理论之后，使其功能从经济领域扩大到政治决策领域，为加强对政府部门效率的定量分析奠定了理论基础。
4.公共财政理论是关于市场经济条件下的财政类型理论。深刻并正确体会这一点对目前转变观念，消除对公共财政的种种偏见至关重要，同时也可避免我们将大量时间花在关于“公共财政论”与“国家分配论”问题的无谓的争论之中而延误转变我国财政职能的大好时机。“财政本质”与“财政类型”是不容相互混淆的两个不同概念。“财政本质”解答的是“财政是什么，它与什么有本质联系”的问题，它适用于所有类型的财政；而“财政类型”则是对特定时期或特定经济体制下财政支出模式问题的解答，回答的是“财政应干些什么，其支出范围怎样”的问题，二者之间是一般与特殊的关系，它们是从不同的角度出发而对财政范畴做出的两种的不同的理解和解释。因此，公共财政只是国家财政在特定历史阶段，即市场经济阶段的存在类型，它并不否定“国家分配论”这一关于财政本质的理论。在正确把握这一点后才能正确指导我们如何吸收和借鉴西方财政理论中的合理成份，才能正确建立适应我国国情的财政支出模式。
中共十四大将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制的目标模式，从而向我国财政提出了计划经济体制下从未遇到和思考过的新课题和新任务，必然要求我国的财政理论进行创新，建立起适应市场经济要求的财政理论体系。在市场经济体制下，无论是发展我国财政理论还是借鉴西方公共财政理论，都只能是一个“扬弃”的过程，既不能全盘否定，也不能全盘照搬，它包含着内涵的丰富、充实和深化。
二、现阶段我国财政支出模式选择
统收统支的计划经济体制下，政府是资源的唯一配置主体，因而与之相对应的便是“高积累”下的“生产建设型财政”支出模式，财政支出范围过于宽泛，在很大程度上延伸至私人物品生产领域，日益暴露出激励不足、信息约束、经济效率低下、财政赤字膨胀等诸多负面影响。随着经济体制模式的转换和改革的深入，“放权让利”市场化取向的逐步推进，我国财政职能、范围、类型发生了相应的转变，政府介入经济的范围与方式都与计划经济体制下有了相当程度的差异，财政支出模式已自觉不自觉的逐步转向公共财政，已经具备了公共财政的某些特征。其具体表现在：一方面，财政支出范围逐步收缩，财政从处于全面干预经济的地位不断退却，将市场有效领域交还给市场；另一方面，财政支出结构明显变化，财政分步退出流动资金供给、资本金注入领域，将重点置于公共产品的提供和宏观经济调控的加强。然而，由于经济制度、所有制类型、经济发展水平、历史文化状况的差异，决定了不同国家或同一国家在不同历史阶段上的具体财政支出模式存在着重大差异，不可能是整齐划一的。同是发达的市场经济国家，美国的财政支出范围要小于政府主导型的德国；财政支出侧重点也不同于北欧社会福利国家（如瑞典）；就是在美国不同的历史发展阶段，财政支出范围的侧重点也处于不断的变化和调整的过程中。基于我国的经济发展水平、历史因素、体制因素、占主导地位的所有制类型等差异，不能认为我国现阶段的财政支出模式已是西方发达国家“公共消费型”的财政支出模式。笔者认为，结合我国的具体国情，我国现阶段的财政支出模式，只能是既提供公共产品又适当支持经济增长的财政支出模式，促进经济持续稳定发展将是财政支出的重要责任，它是我国经济转型时期各种因素在财政支出上的集中体现，具有长期性和客观必然性。
1.不健全的市场体系决定着我国现阶段财政支出范围要大于完全公共财政下的支出范围。我国现处于社会主义市场经济初级阶段，某些重要市场的缺乏和市场竞争的不完备，要求政府还不能过急地从某些领域退出，而只能作为过渡继续发挥其作用。否则，不完全的市场信息非但不能优化资源的配置，反而会产生错误引导，势必造成“真空”状态下的无序竞争。市场体系不断健全的长期性决定了向公共财政支出模式转换的长期性。
2.不合理的经济结构决定着财政支出承担更为重要的责任。产业结构不合理，薄弱的基础产业和基础设施对经济发展的“瓶颈”制约要求财政加大支持力度；地区经济结构不平衡，东部与西部、沿海与内陆以及城乡之间的经济差距严重影响整个国民经济持续、稳定地发展，需要财政实施必要的区域经济政策，发挥对经济增长和经济结构的调节作用。
3.以公有制为主体的所有制结构决定了我国的公共财政支出模式具有自身的特点。我国社会主义市场经济体制建立在公有制为主体的基础之上，国家仍然掌握着大部分生产资料，具有组织经济建设和国有资产经济管理的职能，政府从再生产领域完全退出而转向“消费型公共财政”是不现实的。社会需要的各种公益事业、基础产业、风险性产业需要国家财政进行投资的较长时期内，财政应支持国有经济的发展。
4.旧的财政支出模式的很大程度上存在着刚性。政府职能转换、政府机构改革、国有资产管理体制改革的滞后以及政府干预行为方式的惯性对财政支出模式造成各种压力和阻力，使得现阶段的财政支出模式具有浓厚的经济转型期特征，新旧体制的各种磨擦和碰撞在所难免。
三、优化财政支出结构的思路
传统体制下政府插手所有经济领域，干预范围大大超过合理限度。改革开放以来。政府干预范围逐步缩步，放弃了一部分自己不应插手的事务，干预方式也有所改变，但在财政支出范围中仍然存在错位、越位和缺位的现象，即有效界定和保护产权的功能没有得到很好履行，没有为经济和社会发展提供充足的基础设施，没有为经济发展提供持续稳定的宏观条件环境等。依据公共财政的要求，很有必要对现行财政支出范围进行分析研究，使其部分地削弱、部分拓宽、部分地转移，从而是达到优化财政和支出结构的目的。
1.界定政府干预范围。
在这个问题上，我们应综合考虑：（1 ）在多大程度上肯定个人理性、个人选择和个人利益；（2 ）市场在社会经济生活中究竟能发挥多大的作用；（3）政府能在多大程度上代表整体利益行事。 依据这个思路，我们应该将政府干预范围界定于市场失灵领域，从而纠正市场固有缺陷、消除因市场发育不完全和因政府干预过多或不当而出现的功能性障碍。在现阶段采取的相应措施是减少政府干预数量和调整政府干预领域。具体来说，首先要减少政府对非国有资源的配置活动，将其交予市场、企业和居民；其次，国有资产应集中在公共财产的领域；再次，调整工作人员的职业利益，转变政府干预方式。
2.我国财政职能范围与财政支出范围。
政府干预范围确定之后，从财政职能与财政支出的角度，需要进一步确定哪些公共产品与服务由财政提供，哪些由市场提供。对于纯公共产品，由于其消费的非竞争性和非排它性，只能由政府提供；对于准公共产品的提供，由于政府缺陷的存在，是公共提供还是市场提供，主要依成本和效率原则分别确定；对于私人产品一律由市场供应。（1 ）扩大公共预算范围，增加公共支出总量，保证为市场服务的必要财力。（2）合理确定财政投资领域， 在经济建设进一步由政府转向企业的同时，财政应采用形式多样的投资方式加强对公益性事业、基础设施和重点建设的投入，支持经济的发展。（3 ）运用区域性财政政策调节国民收入在地区间的分配，确保国民经济均衡、平稳的发展。同时，财政应大力支持产业结构的调整，促进企业的科技进步。（4 ）财政应担负起维护生态平稳、环境保护、人口控制的责任，提高经济运行质量，使国民经济步入可持续发展的良性循环轨道。
收稿日期：1998—12—21
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