论我国公务员损害赔偿责任和国家求偿权，本文主要内容关键词为：公务员论文,论我国论文,损害赔偿责任论文,国家论文,求偿权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
在“主权免责”思潮盛行时代，国家对其侵害行为不负任何责任。随着社会发展，这一思潮的危害性愈来愈大，代之以“无过错责任原则”和“社会保险思想”崛起。1919年，世界上第一部承认国家因其公务员执行职务发生的侵权行为负赔偿责任并对公务员有求偿权之宪法──德国《魏玛宪法》问世。自此以后，世界各国纷纷效法。在保障公民自由和权利方面，不仅有大量的事前保障规定散见于刑事、民事、行政法规定之中，而且对公务员执行公务，侵害公民自由和权利，设有强有力的事后保障──国家赔偿法。真正做到“有权利，就有保障；有侵害，即应救济”。
我国由于种种原因，就连国家主席之自由和权利（包括人身权）也曾一度得不到起码的法律保障，更何况普通公民？在这种社会环境下，人们只能把公务员的行为看做“替天行道”，“天意（王法）不可违”成了人们遵守的行为规则，“天”让你死你就得死，哪有赔偿的道理？喜的是经过“文化大革命”这场浩劫，人们已经认识到自己自由和权利最有效的保障是法律。《宪法》第41条规定：“由于国家机关和工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。“赔偿”的也仅仅是受到的“损失”而不是“损害”！之后《民法通则》第121条、《行政诉讼法》第67条、第68条也有相应规定。令人兴奋的是《国家赔偿法》业已颁布，并于今年1月1日施行，这无疑对我国的民主法制建设写下了重重的一笔，对公务员廉政建设，依法行政，特别是对公民由于国家机关及其工作人员不法侵害获得国家赔偿权利提供了有效的法律保障。
二
根据我国《国家赔偿法》之规定，国家基于公务员执行职务侵犯公民自由和权利所承受的赔偿责任，分为行政赔偿和刑事赔偿两大类。基于赔偿义务机关是国家机关，侵权行为责任人是国家公务员这一特殊事实，对公务员之侵权责任，可分述如下：
（一）行政类公务员侵权赔偿责任。
《国家赔偿法》第14条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当则令有故意或重大过失的工作人员或受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。
基于这一法律规定，构成公务员侵权赔偿责任，需具备下列要件：
1.侵害主体须为公务员。也就是赔偿法所指的“国家工作人员”、“受委托的组织或个人”。即依照法令规定，履行国家职务，行使国家权力或者受委托从事公务的人员或组织。
2.侵害的客体是国家对公民自由和权利的保障亦即他人的合法权益。平等、效率和自由是现代法制的三大原则，我国《宪法》第33条规定：公民在法律面前一律平等。国家法律不允许为维护某一法益而无条件地侵害另一法益，“有侵害，即应赔偿”。公务员履行公务必须严格依照法律规定，绝不能凌驾于法律之上，以长官意志或个人意志行为，否则，对他人的合法权益造成损害，必须负赔偿责任。
3.公务员在主观方面必须有故意或重大过失。一般侵权行为之民事责任，《民法通则》采用公平原则和过失责任原则。对公务员履行职务侵害他人合法权益造成的损害，《国家赔偿法》采用重大过失责任原则，即行为人须有故意或重大过失。若行为无故意或重大过失，即无赔偿可言。至于国家对公务员的选任和监督有无过失，在所不问，而应承担无过失责任，即国家不能以选任或监督公务员（该侵权公务员）发生过失为由，对其侵权行为提出免责。
至于何为故意，何为过失，《国家赔偿法》未作也不可能作出规定。可参照《刑法》第11、12条之规定。故意和过失反映行为人对行为结果发生的一种心理状态，以其应尽而未尽注意的程度为标准，把过失可分为抽象的过失、具体的过失和重大过失三种。应尽而未尽同行业一般行为水平的注意者，为抽象过失。如果把某一行业公务员的行为标准分为好、一般、较差三种，或者上、中、下三等，一般水平或中等水平公务员的知识、经验、诚意就能预见到行为的性质和结果，而该公务员却未能预见或者已经预见而轻信能够避免，以致结果发生，这种行为的过失，就是抽象过失。说其“抽象”主要是指行为水平分等的抽象；应尽而未尽与处理自己事务同一注意者，为具体过失。也就是说如果公务员把公务当作自己的私事，办理自己的私事能够注意到而处理公务时却未尽注意义务，以致发生危害结果，这类过失就是具体过失；普通人都能注意到行为的性质或结果，而公务员却未尽注意义务，以致危害结果发生，就是重大过失。重大过失，近似于故意，有的学者称“准故意”。如果对重大过失不予追究，将很难保证公务员忠于职守，依法行政，全心全意为人民服务。
4.在客观方面表现为公务员的行为是履行职务过程中的不法行为和必须有损害事实发生两个方面。公务员的不法行为或侵害行为，必须是履行职务的过程中发生的，国家机关才能负损害赔偿责任；如果是公务员个人或非职务行为所发生的损害结果，国家机关则不予赔偿。所谓履行职务，指国家公务员代表国家机关或者以国家机关的名义对社会实施管理的活动。区分职务行为和非职务行为，主要应考虑以下因素：(1)时间要素。(2)公益要素。(3)职责要素。(4)命令要素。(5)目的要素。
对于公务员的职务范围和违背职务的具体标准，应依当时的法律、法规、政策确定。如果公务员履行职务过程中，其违法行为未使他人合法权益遭受损害，就不存在赔偿责任，属于批评教育的问题。国家设立赔偿制度的目的就是对公务员职务上的违法行为给他人造成实际损害进行的救济，有损害即应赔偿。赔偿分为权利的赔偿即积极的赔偿和法益的赔偿即消极的赔偿。前者如赔偿现存财产的减少，后者如赔偿妨害现存财产的增加。
公务员履行职务的违法行为和他人所遭受的实际损害（结果）之间须有因果关系是构成侵权行为，进行损害赔偿的必然要求。赔偿的方式依《国家赔偿法》第25条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。可见，国家赔偿以金钱赔偿为原则，以返还财产和恢复原状为例外。
（二）司法类公务员侵权赔偿责任。
司法类公务员主要指《国家赔偿法》第15条所称“行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关”的工作人员。公安部门、国家安全部门、部队保卫部门在行使侦查权时，监狱管理部门在行使管理权和监狱内犯罪侦查权时，其公务员也属这类公务员。这类公务员由于其公务的特殊性和复杂性，特别是由于公务员知识结构、文化层次不同，对法律的适用以及证据的认定等方面难免持有不同的见解，绝不能因其见解有所不同而负损害赔偿责任。对这类公务员的损害责任，必须考虑两方面因素：其一，要使其努力学习，积极果断从政，全心全意为人民服务；其二，对其有明显的违法犯罪故意，致使损害结果发生，必须予以行政、民事、刑事追究，以儆效优。《国家赔偿法》第三章的规定就充分考虑到了这两方面的因素，该法第24条规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：
(1)有本法第十五条第四、五项规定情形的；
(2)在处理案件中有贪污贿赂、徇私舞弊、枉法裁判行为的；
对有前款(1)、(2)项情形的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
不难看出，对公务员损害赔偿责任主要有国家承担，公务员所承担的近乎履行职务中的个人行为所造成的损害。
司法类公务员损害赔偿责任，其构成要件除其主体须为公务员、须为履行职务中的行为，损害结果与公务员职务上的不法行为有因果关系外，还需具备以下要件：
1.主观上必须有明显的违法犯罪故意。司法类公务员所从事的公务是执行国家的法律和追诉、审判、管理触犯国家刑律的犯罪人员，确保国家稳定和社会秩序的安定。“徒法不能自行”，国家法律包括刑事法规，靠的就是这类公务员认真贯彻执行。他们对国家法律应该而且必须全面了解，准确适用，这是职业道德要求，也是一项义务。国家法律所禁止和刑罚惩罚的行为，包括赔偿法第24条规定的情形，这类公务员最了解。如果其在履行职务过程中，实施明显的违法犯罪行为，给他人合法权益造成损害，必须负损害赔偿责任。
2.必须是在参与追诉或审判案件有职务上的违法犯罪行为，如赔偿法第24条规定的刑讯副供、贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等。
3.必须使他人人身及财产受到不法追究或损害。如刑讯逼供、违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡；枉法裁判使他人遭受牢狱之苦；徇私舞弊，将他人合法财产当作赃物予以没收；等等。
4.这种不法结果必须依法予以确认。他人的合法权益受到赔偿法第15、16条规定情形之一侵害的，这种不法结果被依法确认后，国家即应予以赔偿。确认的方式有赔偿义务机关自行确认、检察监督确认、审判监督确认三种方式。无论哪种确认方式，一经确认，义务机关即应赔偿，并依赔偿法第24条规定，对违法公务员行使追偿权。
三
国家公务员履行职务，行使权力，对他人合法权益造成侵害，根据责任自负和过错责任原则，公务员理应负赔偿责任，况且国家法律明令禁止公务员的不法行为。但是为了维护国家机关的正常运转，促使公务员大胆从政，勇于敬业，国家对公务员职务上的不法行为造成的损害，负选任或监督公务员无过错责任，即无过错赔偿责任（《国家赔偿法》第2条）。反过来，如果只强调国家的赔偿责任，对公务员的违法行为不予追究，会导致公务员在履行职务过程中，滥用权力，为所欲为，侵权行为泛滥成灾，使国家和人民利益遭受严重损害。因此，国家为损害赔偿后，应向违法公务员行使求偿权。同样，如果不分轻重过失，一概求偿，会使公务员遇事畏缩不前，互相推诿，导致行政效率低下。故赔偿法第14条概括规定对有“故意或者重大过失”，第24条列举规定对有“严重违法或犯罪行为”的公务员，国家为损害赔偿后有求偿权。
（一）求偿权的要件。
1.赔偿义务机关已对受害人给予损害赔偿。一般求偿权成立要件，须求偿权人已对被害人代位或连带为损害赔偿，使权利人（被害人）受损害之合法权益得到恢复或补偿，进而权利归于消失，只有这样，求偿权才能开始行使。《国家赔偿法》第14、24条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令……承担部分或全部赔偿费用（……追偿部分或全部赔偿费用）”。
2.公务员有故意或重大过失。
具备上述两个要件，赔偿义务机关向被害人为损害赔偿后，即可向加害行为的实施者公务员求偿。另外，应特别说明的是，实行合议制或委员制（如合议庭、审判委员会、检察委员会等）或者其他经合议而作出决定，要求公务员执行而引起损害赔偿，赔偿义务机关于损害赔偿后，是否应向参与决议的公务员行使求偿权，赔偿法没有明确规定，法理解释上国家应该有求偿权。古人云：王子犯法与民同罪。领导干部，不管是政务类公务员或业务类公务员，只要其在履行职务过程中，如参加审判委员会或检察委员会，主观上有故意或重大过失，给他人合法权益造成损害，国家于损害赔偿后，即应对参与决议的公务员行使求偿权。根据现代法制公平、效率、自由原则，此时，赔偿义务机关只能对赞同原决议而有故意或重大过失的参与决议的公务员行使求偿权。这一点有待于制定《国家赔偿法实施细则》时考虑。
（二）求偿权之行使及范围。
关于求偿权的行使，赔偿法未作具体规定，根据该法第14、24条之规定，公务员因故意或重大过失致使他人合法权益遭受损害，赔偿义务机关为损害赔偿后，对之有求偿权。而且赔偿义务机关行使求偿权的要件之一就是公务员有故意或者重大过失。因此，赔偿义务机关应对公务员有故意或重大过失负举证责任。
关于赔偿范围，赔偿法规定应赔偿国家为此所支付的部分或全部赔偿费用。
（三）关于求偿权的消灭，赔偿法没有明确规定。解释上应有三种方式：(1)赔偿义务机关放弃求偿权。如根据公务员的具体情况，给予行政处分足以起到教育之作用，赔偿义务机关明确表示放弃求偿权的；(2)事实消灭。因公务员对其行为所引起的损害赔偿，主动予以部分或全部赔偿，求偿权因被求偿人实际履行而消灭；(3)时效消灭。求偿权是一种民事权利，应适用《民法通则》的有关规定，依该法第135条规定，赔偿义务机关的求偿权，应以其实际支付赔偿金或恢复原状，返还财产之日起，两年内行使，否则，因时效期间届满而消灭。