体制机制制度审计的困惑与出路，本文主要内容关键词为：出路论文,困惑论文,体制论文,机制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开展体制机制制度审计的主要困惑
体制机制制度是国家发展改革委员会研究的课题，为什么审计部门要予以关注？早在审计署成立之前，第五届全国人大常委会就决定在国务院设立国家经济体制改革委员会，专门研究、协调和指导经济体制（含机制制度）改革，其主要职责是：综合研究经济体制改革与经济发展、科技进步、对外开放的关系，研究城市改革与农村改革的关系，并提出对策和建议：组织有关部门和地区拟定全国经济体制改革的中长期规划和年度综合实施方案等；在1998年3月开始的机构改革中，体改委更名为体改办，最后在2003年撤销，其改革职能并入国家发展和改革委员会。既然国务院有专门研究体制机制制度的部门，为什么还要审计机关来研究、关注？审计署是不是越俎代庖，想在国务院争取更高的地位和话语权？这些问题是部分审计人员的不解之惑。
体制机制制度方面的问题是产生违纪违规违法问题的原因，还是结果？自前任审计长李金华同志提出审计工作要回答“是什么、为什么、怎么样、怎么办”，审计人员就一直在思考体制机制制度方面的问题，且已基本形成比较成熟的共识。例如，在看待一些屡查屡犯的问题时，主要从体制机制制度方面进行分析，查找原因、提出建议。现在提出“关注体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞”，是作为问题，还是作为产生问题的原因？如果作为产生问题的原因，那审计人员早就是这样做的，还有“老调重弹”的必要吗？如果作为结果（即问题本身），那原因又是什么呢？这一连串问题，是审计人员又一心头之惑。
既然体制机制制度是新时期审计应重点关注的内容，为什么在开展工作时审计人员如此艰难？很多审计人员按审计署党组确定的方针开展体制机制制度审计，但他们在搜集体制机制制度方面的审计证据时，被审计单位不支持配合，甚至人为设置障碍，与查处违纪违规问题形成很大的反差。在现实面前，一些同志畏缩了、茫然了，这到底是审计理论有问题，还是审计人员执行力有问题？
产生困惑的主要原因
不能正确理解审计职能职责。一些审计人员误认为审计职能就是监督，政府审计职责就是对国务院各部门和地方各级政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法和效益依法进行监督，甚至简单地理解为审计就是查账，发现违纪违规问题并进行处理是审计人员的天职，而体制机制制度审计既不属审计职能范畴，又不是审计职责的内容，因此，不认同体制机制制度审计。
不懂得体制机制制度的含义。从前任审计长李金华提出的“是什么、为什么、怎么样、怎么办”到刘家义审计长提出的发挥审计“免疫系统”功能，已历时多年，均涉及体制机制制度问题，但什么是体制机制制度？它们之间的关系如何？曾经有审计人员这样议论：现行的社会主义制度是革命先烈抛头颅、洒热血换来的，是宪法规定的，我们审计能品头论足吗？这完全是对制度概念的狭隘理解。
不能胜任体制机制制度审计。与传统审计相比，体制机制制度审计对审计人员的素质提出了更高的要求，而审计机关成立了20多年，审计队伍的年龄结构和知识结构均存在老化现象，他们的看家本领是查处违纪违规违法问题，但对于体制机制制度问题，不少审计人员甚至概念不清，更无从谈有针对性地开展工作，因此，审计人员的素质难以胜任体制机制制度审计的要求。
被审计单位认识不到位。体制机制制度审计之所以难以打开局面或流于形式，被审计单位也负有一定责任。审计人员查处违纪违规违法问题，可以处理、处罚，具有威慑力，因此，被审计单位非常支持配合审计工作，但揭示体制机制制度方面的问题则不然，对他们约束力不大，得不到应有的支持配合，对审计取证更是能拖则拖、能推则推。
体制机制制度审计的出路
正确定位审计职能职责。审计到底有哪些职能、职责？笔者认为，审计职能是审计自身固有的，但不是一成不变的，历史地看，审计具有监督、评价、鉴证、服务、管理、咨询等多重职能，不同的审计时期、不同的审计主体，审计职能的侧重点不同。在实际工作中，应把握以下两点：
第一，体制机制制度审计是审计职能中“服务”功能的体现。尽管现行审计法所规定的审计职责无此内容，但从审计起源、本质和职能看，应该将监督功能寓于服务功能之中。因此，在新时期政府审计工作中就对政府所管理的经济社会运行情况进行监督，查找体制机制制度方面的问题，为政府决策提供服务。尽管国家将此项职责赋予给国家发改委，但审计工作也应利用自身特点发挥其独特作用。国家发改委对经济体制机制制度研究侧重于宏观，而审计工作则侧重于中观和微观，审计工作长期与财政资金、国家建设项目和国有企事业单位打交道，对经济脉搏的把握更准确、更及时，从中观和微观层面对国家发改委作必要的补充，为中央决策层提供更多的信息资料是非常必要的。
第二，体制机制制度审计是审计职责中效益审计的重要内容。一个好的体制机制制度，将会使财政资金和国有资产发挥最大的效益。经济效益和效果是建立在体制机制和制度上，需要有一个好的体制机制和制度。所以，在进行效益性审计时，必须从体制机制和制度入手，发现问题，提出完善建议。
准确把握体制机制制度的含义。根据《现代汉语词典》的解释，制度通常是指社会制度，是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体（国家或国家机关）所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。制度按照性质和范围可分为根本制度、基本制度与具体规章制度三个基本层次，审计人员需要关注的是基本制度与具体规章制度，而不是根本制度，因为根本制度是宪法规定的范畴，而不是审计人员所能左右的。体制通常指体制制度，是制度的具体表现和实施形式，是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系；一种制度可以通过不同的体制表现出来，如社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法，也可以采取市场经济体制的做法。机制通常指制度机制，机制是从属于制度的；机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。
体制机制制度的内涵、外延均不同，但它们又相互联系。一是一定的经济体制包含着一定的经济运行机制，是经济运行机制发挥作用的前提和条件。二是一定的经济体制和运行机制总是与一定的经济制度相联系，体现出经济的社会特征。三是一定的经济体制、经济机制、经济制度都是与社会生产力发展的一定阶段相适应的。
熟练掌握体制机制制度审计技巧。一是认真学习政策。现行的政策是体制机制制度的具体体现，要想进行体制机制制度审计，就必须学习了解政策。当前可以创建学习型组织为载体，结合工作接触到的行业部门，重点研究几个专题，如我国公共财政体系的建立和运行、投融资体制改革现状和趋势、国企改革的难点与症结、垄断行业（电力、石化、烟草）与自由竞争行业的政策异同等。同时，学习宏微观经济学、国际贸易、国际金融等理论知识，既可开阔视野，又可“洋为中用”，提出更具前瞻性的意见和建议。在学习时要充分利用网络信息量大的优势，上网查询相关知识。
二是深入研究政策。在学习政策的基础上，分析政策之间的关系，查找不配套的内容，将之与现实经济发展相比较。在此基础上，提出针对性、操作性强的意见和建议，促进相关体制、政策和制度的改革与创新。
三是按制度、体制、机制的顺序开展工作。一个建设项目可分为建设期和营运期，其对应的制度体制机制也各不相同。在建设期，主要是投融资、项目建设管理等业务；在营运期，主要是原材料供应、内部管理、市场营销等业务。审计时首先要明确是建设期还是营运期，然后按制度体制机制的顺序开展工作，即先审阅项目或企业的基本制度与具体规章制度，查找缺陷，在此基础上分析投融资体制或供销体制等方面的问题，查找障碍，最后分析体制与体制之间形成的机制，查找不匹配、不科学的问题。在审计时，还有一个小的技巧，进驻一个单位后，不要一头扎进具体的账、证、表中去，要认真倾听被审计单位的意见，特别关注审计进点会上被审计单位反映该行业发展中存在的主要障碍，认真进行分析研究，均会涉及体制机制制度问题。
四是合理分工与恰当反映。由过去以查处违纪违规违法问题为重点，切实转移到以研究体制机制制度问题为重点上来，在制定审计工作方案及实施方案中要有体现，在审计人员分工时，可将宏观意识强、政策水平高的同志安排做此项工作。在实施审计过程中，违纪违规违法问题审计小组与体制机制制度问题审计小组要相互配合，且以体制机制制度问题审计小组为主，有针对性地开展工作，体制机制制度问题审计小组还可兼职审计报告、审计信息的撰写，这样可确保工作的相关性和连续性。对审计成果，要通过合适的载体进行反映，如属体制机制制度方面的问题，就以信息的形式反映，如属违规违纪违法的问题，就以报告的形式进行反映。
适时完善相关审计法律法规。从审计起源看，服务职能应早于监督等职能，但现行审计法规所规定的审计职责只体现审计的监督职能，而没有充分体现审计的服务职能。所以建议今后在修改完善审计法规的时候，增加为政府管理、决策服务的内容，将服务职能变成审计职责。这样，审计人员进行体制机制制度审计就有法可依，同时也有法必依，不能随自己意愿好恶而定；被审计单位也必须配合审计人员研究体制机制制度问题，否则将受到相应的处理处罚。