税费改革对农村义务教育影响的问卷调查与分析，本文主要内容关键词为：问卷调查论文,税费改革论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何改革都是对既有利益关系的重新调整。农村税费改革对农村教育中利益调整的主体主要包括农村家庭、学校管理人员与教师、农村教育财政人员3个部分。描述3类不同主体在税费改革中的利益调整和对税费改革的主观评价等情况，并就税费改革前后的相关问题进行比照研究，有利于了解农村税费改革影响农村地区教育发展的程度和深度，为政府的决策提供依据，从而保证农村教育在税费改革后健康、稳定、协调发展。
一 问卷调查的范围
此研究主要通过问卷调查的方式实施。问卷调查在全国范围内选取了5省（直辖市、自治区）的16个县（市）为调查样本。问卷调查实施对象包括：农村家庭、乡级财政人员、县级财政人员和学校教师及管理人员。共发放问卷1390份，其中农村家庭调查问卷600份，回收有效问卷568份，有效率为95%；县级财政人员问卷120份，回收有效问卷104份，有效率为87%；乡级财政问卷120份，回收有效问卷116份，有效率为97%；学校问卷550份，回收有效问卷520份，有效率为95%。
二 税费改革前后县、乡级财政基本情况比较
1 调查样本中，中西部地区县（市）财政收支情况恶化
从8个县的财政情况调查得知，除1个县外，其余县的国内生产总值在税费改革前后3年共6年内均呈增长态势，税费改革后1年与税费改革前1年相比，8县的国内生产总值平均增长率为7.2%。
但10个样本县中税费改革后财政收入减少的县为4个，税费改革后第1年与税费改革前1年相比，财政收入的减少幅度为15.43%。此4县除1个县为中部地区外，其余为西部地区县。财政收入在税费改革后仍保持增长的县为经济基础较好或是以乡镇企业为经济支柱的中、东部经济发达县。从10个县的平均财政收入考察可以看出，税费改革后3年内财政收入呈下降趋势。
所有被调查县的财政支出在税费改革前后3年共6年时间内，财政支出持续上攀。对于财政收入减少的中西部地区的4个县而言，财政赤字进一步呈剪刀差放大，县级财政在税费改革后出现恶化状况。
2 税费改革对农民收入的增长产生了积极影响
从8个县的有效数据情况可以看出，各县在税费改革后3年内农民人均年纯收入有一定程度的增长。而在税费改革前3年内，此8个县平均的农民人均年纯收入是逐年下降的，税费改革后的农民人均年纯收入增长与税费改革密切相关。
3 转移支付在弥补教育经费缺口中发挥着重要作用
在调查的9个县中，从有效数据看，各县在税费改革前后预算内教育经费持续增长，在税费改革前后1年间预算内教育经费的增长幅度为最高，9个县的平均增幅为24.2%。在预算内教育经费增长中，上级转移支付资金用于教育的经费占到相当的比重。其中，3个县上级转移支付用于教育的经费均超过新增预算内教育经费，表明这些县在税费改革后教育经费主要是依靠上级转移支付来维持和支撑。
4 税费改革后农业税中划拨教育的经费不足以弥补税费改革前教育费附加和教育集资费收入
从6个县的有效数据可以看出，税费改革前各县征收的教育费附加和社会（捐）集资办学经费是教育经费的重要组成部分，其所占比例最高达33%，最低为6%，而且表现出经济基础较好地区所占比例越高越稳定的特点。这可能是因为经济发展水平高的地区的群众更有能力和意愿支持教育。
税费改革后在农业税中划拨教育的经费不足以弥补教育费附加和教育集资费的空缺。13个样本县中有4个县能填报此项数据。从这4个县的情况看，农业税中用于教育经费的数量低于税费改革后教育费附加和社会（捐）集资办学经费减少的部分；而在税费改革后近3年内，由于有上级转移支付的支持，教育经费的总量能够维持并保持适度增长。
5 税费改革前后县级财政供养人员持续增加，非教育机构人员的增长比例大于教育机构人员增长比例
从9个县的有效数据分析发现，税费改革后第1年统计的县级财政供养人员均多于税费改革前1年的供养人员。考虑到税费改革对财政供养人员影响的滞后性，考察税费改革后第2年的供养人员数，仍然是增多。总的情况是，在税费改革前后3年共6年的时间内，9个县中除个别县外，大部分县的财政供养人员是逐年增加。税费改革前1年县级财政平均供养人员为16347人，税费改革后第1年县级财政平均供养人员为16874人。
县级财政供养教育机构人员从税费改革前3年到税费改革后1年内持续增长。在县级财政供养人员总数中，教育机构人员数的比例在税费改革前1年为49.9%，税费改革后1年此比例为48.65%；县级财政供养人员中非教育机构人员的增长比例高于教育机构人员。
此外，未见税费改革对教师工资、学校危房改造、预算内生均公用经费等有明显的影响。从7个县的有效数据可以看出，税费改革前3年预算内生均公用经费持续下降，下降幅度超过118%。税费改革后1年内的生均公用经费基本稳定在前1年的水平，并未表现出税费改革对预算内生均公用经费的不利影响。教师工资、学校危房改造也有类似情况。这可能与教师工资、学校危房改造、公用经费等的变化需经历一个较长时间过程有关。为此，应对其变化情况作更长时间的跟踪调查。
三 农村家庭问卷调查分析
1 税费改革对农民家庭的增收效应有限
本次调查的568户农村家庭中，家庭的年总收入平均为5891元，即使以3人之家计算，人均年纯收入仍低于2002年全国农民2476元的标准。但家庭总收入的变化幅度较大，有13%的农村家庭年收入超过1万元，12%的农村家庭年收入不到2500元。这种差距反映了当前农村社会经济发展过程中出现较大程度发展不平衡的现实。
这种家庭收入上的不平衡不是因为种植业原因造成的。在所调查的农村家庭中，种植业收入平均为1157元，占家庭总收入的19.64%。这在农村家庭总收入中所占比例较低。与此相对照的是，家庭中外出务工人员的多少与家庭总收入显著相关。
受调查农村家庭中，至少有1人外出务工的家庭比例为52%，其中有2人及2人以上外出务工的家庭比例为13%。以此分类统计家庭总收人情况，有1人外出务工的家庭总收入平均为5705元，有2人及2人以上外出务工的家庭总收入平均为7742元，无外出务工人员的家庭总收入平均为5608元。外出务工收入是农村家庭总收入的决定性因素，这也是与种植业收入占农民家庭总收入的比例较低相对应的。这表明：随着农村人口大量向城市转移，农民家庭收入的结构已发生变化，农业在家庭收入来源中的比例下降。以此趋势判断，在传统农村地区，农业上的减负增收，可能对农民家庭的增收不会有明显的效果。
2 子女受教育费用已成为农民家庭的重要负担
受调查的农村家庭年均负担税费为259元，占家庭年总收入的4.4%。56%的受调查家长认为家庭的税费负担“重”，32%的家长认为税费负担“不重”，其余的家长回答“不清楚”。
而受调查家庭负担子女的学校费用平均为747元，占家庭年总收入的12.68%。其中（学）杂费平均为263元，占家庭负担的学校费用的35.21%。以生均计算，除（学）杂费外，其他教育费用支出占家庭负担的学校费用的68.5%。
据统计，59%的受调查家长认为孩子上学的教育费用“高”，31%的家长认为“不高”。有39%的家长表示，如果（学）杂费继续上升，将“不能”保证孩子上完初中。但在另一方面，农村家庭对子女的教育期望仍是相当高的，81%的家长期望子女受教育的程度是“大学及大学以上”。教育需要与教育成本之间的矛盾，对于农村家庭而言，是一个实际存在的大问题。
3 税费改革与农民对教育发展需要之间存在矛盾和冲突
在实行税费改革地区，79%的受调查家庭认为税费改革“是好事，减轻了农民负担”，只有2%的受访者认为税费改革“不好”。面对税费改革（取消农村教育费附加和教育集资）后农村教育所处的财政困境，56%的受调查家庭表示“愿意”分摊所在乡村小学的所需费用，但更多的是寄希望于国家财政的支持。
在未实行税费改革的地区，农民家庭教育费附加和教育集资费共计99元，占农村家庭负担税费的38%，教育税费支出比例不低。但是，59%的农村家庭“不清楚”所缴纳的教育费附加和教育集资是否用于改善学校的办学条件。按照教育费附加和教育集资费用支出必须用于教育基本建设的原则，上述情况表明，教育税费收入对于农村教育的作用可能没有充分发挥，或者这笔资金的使用效率不高，不透明；农村家庭家长对此项资金的使用缺乏充分了解。这种状况导致的后果是：61%的农村家庭对缴纳教育费附加和教育集资的态度不积极；36%的农村家庭明确表示不愿意缴纳；25%的家庭则不做回答。对税费改革后可能面临的农村中小学布局调整，38%的家长表示“愿意”，另有38%的家长“不愿意”，24%的家长拒绝回答。
4 实施农村税费改革政策必须坚持分区规划、分类指导的原则
农村家庭普遍认为所承担的税费是偏重的。但从税费负担占总收入的比重来看，税费负担平均为6%，应该是可以接受的。但由于农村家庭经济收入的不均衡，税费负担也表现出极大的不平衡性。从个体上看，有的税费负担能达到家庭年总收入的80%以上，而有的家庭的税费负担可以忽略不计。在考察农村家庭的税费负担时，不应以平均值来替代对个体的分析。为此，应尽可能使税费改革政策具有针对性。特别是在当前我国农村经济发展水平参差不齐、情况复杂的背景下，对农村地区的税费负担情况应作具体的分析。如果在一些有经济能力的地区减免一些微不足道的费用，而影响到农村教育的发展和乡镇基础政权的运行，那就得不偿失。
应从农村不同经济发展水平的实际出发，制定不同的税费改革策略，坚持分区规划、分类指导的原则。在经济水平较高的农村地区，可以适当提高教育投入比例，以地方自主造血为主，用于农村现代化建设和公共事业的发展；在经济水平较低的地区，可以考虑由中央和省级财政重点扶持，切实减轻农民负担。
四 农村学校问卷调查分析
1 农村学校教职工群体对税费改革持支持态度
本次调查的学校教师和负责人中96%的人对税费改革有相当的了解。关于对税费改革的意义的评价，83%的学校教职工认为税费改革“有必要”，仅6%的人认为没必要，11%的人回答“不清楚”。大部分教职工对税费改革持支持态度。
2 税费改革对农村学校的负面影响尚未充分显现出来
尽管85%的受调查教职工认为税费改革对学校影响最大的是“学校经费短缺”，其次是“学校布局调整”和“人员分流”。而在实际意义上，税费改革对农村教育的影响突出表现为农村学校的教师工资发放困难、公用经费短缺。
从对税费改革前后教师工资发放情况的调查来看，52.2%的教职工回答在税费改革前本校内工资“不能”足额发放，53.7%的被调查者回答税费改革后本校内工资能够按时足额发放。对税费改革前后的评价进行卡方检验得知，税费改革前后教师工资发放情况并无显著差别，即税费改革对被调查地区教师工资的发放无显著影响。
而对公用经费的调查情况是：24.5%的被调查对象回答税费改革前学校有足够的日常工作费用，55.8%的被调查对象回答“没有”公用经费；66.5%的被调查学校教师和负责人回答税费改革后“没有”足够的日常工作经费，14.5%的教师和学校负责人回答“有”日常工作经费。对税费改革前后学校公用经费的情况进行卡方分析发现，税费改革前后学校教师和负责人对公用经费的评价存在显著差异，即税费改革对被调查地区的公用经费存在显著影响。回答税费改革后“没有足额公用经费”者的比例明显较税费改革前的高。
由此调查结果看，税费改革对学校的公用经费已产生显著影响。但由于税费改革实行的时间不长，其对学校的影响还将在今后一段时期内才能显现出来。
3 农村学校应对税费改革的冲击还有待长时间的跟踪调查
在问及税费改革对个人利益和学校发展的影响时，41%的被调查者认为税费改革对个人利益有冲击，22%的被调查者对税费改革后学校的发展“信心不足”。
从教师工资发放的情况来看，由于农村基础教育管理体制的改革，农村教育管理和教师工资发放划归到县。这项改革措施有力地保障了农村教师工资的按时足额发放，因而税费改革对此冲击不大。但随着税费改革的全面深入推进，如果上级转移支付不能弥补税费改革后的财政缺口，县、乡财政将进一步恶化，对教师工资的发放势必产生不良影响。
正是基于工资发放情况还比较好，学校教师和学校负责人对学校发展还抱有信心，并认为税费改革无损于自己的切身利益。需要指出的是，目前公用经费问题虽然已经显露出来，但税费改革对基层学校的冲击和影响还处于隐性和潜在阶段。为此，税费改革对农村学校的影响研究还需做进一步的追踪调查。
五 县、乡财政人员问卷调查分析
1 县、乡两级教育财政水平均表现为维持教育发展现状
从县、乡调查问卷的总体情况看，此次问卷调查的县、乡涉及我国东部、中部、西部3片地区，经济的基本情况是：以农业为主、经济贫困。受调查者对其所在县的基本评价是“经济状况一般”。在教育的基本情况方面，县、乡都已基本实现“普九”。由于经济水平决定教育财政水平，这些县、乡的两级教育财政均表现为“维持教育发展现状，缺乏后劲”，“教育财政情况恶化，不能满足基本需要”。二者对比，乡级财政人员对教育财政的情况较为乐观。
2 教师工资发放情况差强人意
保证教师工资按时足额发放是农村教育发展的必要前提。在受访的县级财政人员中，71%的人回答“当地公办、民办和代课教师的工资能按时足额发放”；在乡级财政人员中，此比例为72%。县级和乡级财政人员在回答此问题时无显著差异。
在实行税费改革的地区，对于能否实现“编制内的农村中小学教师工资全额纳入县级财政统一发放的范围”的目标，73%的受调查人员回答“能”，其中县级财政人员对目标实现的期望值明显低于乡级财政人员。这可能与县级财政人员充分认识到此目标实现的难度有关，而乡级财政人员对此目标的实现更多的是抱有良好的期望。
3 县、乡两级财政人员对税费改革的评价均较为积极
从总体上看，96%的受调查人员支持税费改革。而从对不同地区的考察看，有8%的受调查的县级财政人员“不支持”税费改革，而在乡级财政人员中100%的被调查人员支持税费改革。
4 县、乡两级政府在税费改革中为确保教育财政都采取了一定的措施
在税费改革取消农村教育费附加和教育集资后，使得并不宽裕的教育财政更加捉襟见肘。在调查中，各县、乡政府均结合本地实际，广开财源，增加教育财政收入。比如，在继续做好按规定征收杂费外，着力培植税源，加大征收企业税的力度，在建设项目中征收教育税，增加地方附加费，捐资助学，在专项财政转移支付中固定一定比例拨付给教育等。
同时，在教育内部深化教育改革，提高教育财政使用的效率。比如，调整学校布局、精简教师人数、实行经费集中管理等，在开源节流的基础上，确保教师工资、公用经费支出等教育财政开支需要。
但是，受调查的财政人员对这些措施的后果并不乐观。42%的受访者认为这些措施能保证本区域内教育发展的需要，而58%的受访者认为这些措施不能保证本区域内教育发展的需要。县、乡两级财政人员对此问题伪回答是一致的。
在调查财政人员对“确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平”这一目标的评价时，30%的受调查人员认为此目标能够实现；70%的受调查人员认为“不能实现”或不做明确评价。从对县、乡考察的情况看，县、乡两级财政人员在此问题的回答上存在显著差异，乡级财政人员对此目标的实现较为乐观。
5 税费改革后农村教育相应做的一些调整是被动的，不够的
从调查的总体情况看，83.8%的被调查人员回答其所在地区在税费改革后“清理了中小学乱收费”；78.9%的被调查人员选择“税费改革导致调整学校布局”，71.9%的被调查人员选择“税费改革导致精简和优化教师队伍”。但由于税费改革后教育财政的压力并未获得制度性保障，因而农村教育的发展前景还不明朗。
6 对税费改革后农村义务教育的发展较为担心
36%的受调查人员认为税费改革对“普九”工作“无负面影响”，27%的受调查人员回答“存在负面影响”，37%的受调查人员不做明确评价。从对县、乡考察的情况看，县、乡两级财政人员在此问题的回答上存在显著差异，县级财政人员担心程度高于乡级人员。
为有效解决税费改革对农村义务教育的冲击，财政人员提出了许多意见和建议。如：加大县级转移支付力度，加大义务教育投入；由中央拨款转移支付解决教育负债；开征教育税，发行教育债券；制定《教育投入法》，保证教育经费；等等。
7 依据实际需要确定上级转移支付的额度及用于教育的比例
据对6个县的调查统计，上级财政转移支付平均为1531万，其中51.4%用于教育；乡级政府得到的上级转移支付平均为73.4万，其中58.4%用于教育。由此，我们可以得出上级转移支付中用于教育的比例大致为51.4%，但是，这个比例能否满足教育持续发展的需求还不清楚，税费改革后农村教育的缺口有多大也还需要测算。税费改革后，应明确规定对农村教育的投入，即依据实际需要确定上级转移支付的额度及用于教育的比例，确保教育的基本发展，并加以强制执行。
8 建立新的“普九”欠债的偿还机制
在受调查的总体样本中，92%的县级财政人员回答“普九”中存在教育负债，100%的乡级财政人员回答“普九”存在负债问题。目前，县级单位的教育负债为3779万元，乡财政的负债总数是352万元。在税费改革取消农村教育费附加和教育集资后，原有的“普九”欠债偿还机制被推翻，一些地方因而出现债主封校的紧张局面。在县、乡级财政普遍欠债和税费改革的大背景下，应建立新的“普九”欠债的偿还机制，在现有财政条件下积极利用上级财政转移支付和增加地方财政投入来解决此问题。
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