农村公共产品供给与乡村治理：主体、模式及其关系，本文主要内容关键词为：乡村论文,主体论文,农村论文,模式论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、乡村治理主体、现实与政府责任
本研究涉及的两个主体即乡村治理主体和农村公共产品供给主体，两个主体所要完成的使命是社会主义新农村建设。那么，农村公共产品供给主体是否与乡村治理主体一致？如果不一致，那么通过建立一个什么样的制度框架、什么样的模式和机制整合两个主体的不同的资源，建设好新农村。
农村公共产品供给主体就是直接向农村提供公共产品(如基础设施建设、农田水利改造工程等)的各种组织或个人。涉及人力资源与财物资源配置的体制与制度等。政府经济职能的公域与私域划分也是以公共产品与私人产品划分来确定的，在市场经济自然演进的国家里，公域是在私域的基础上逐步发生和完善的。[1]就中国的实际来看，市场经济仅是开始，公共产品的“买方市场”尚未形成，通过行政权配置资源的能力要远大于市场的力量。无论是“内生”或是“外生”变量都迫使中国经济只能遵循着市场经济的路径不断探索和迈进。
当前农村基础设施建设呈现多元供给主体态势，其类型根据供给主体不同，属性也不同，以准公共产品为多。大型农村基础设施建设由于农村经济状况，资源动员能力不足，一般由政府投入兴建，属于纯公共产品。农村“一事一议”制度下农村基础设施建设项目等基本为准公共产品，本文讨论限于准公共产品。农村公共产品供给最大的主体是政府，政府不但拥有农村公共产品供给的决策权，同时还拥有农村公共产品供给的执行权与监督权。可以说是拥有了农村公共产品供给的资源决定权。
治理就是多元主体对公共事务或共同事务进行协同管理的体制、过程与效果。[2]“乡村治理”不仅限定了地域，而且明确了治理主体的构成及其特征。联产承包制以来，中国乡村社会的治理结构发生了巨大的变化。土地承包制改变了人民公社运作的经济及组织基础，生产队组织生产和进行分配的功能自然丧失，复杂而庞大的生产队组织结构伴随着体制改革而弱化或瓦解。生产大队在某些地方则随着生产队的弱化，而有所强化，尤其是办有社队企业的生产大队，将原来管理农业的组织系统发展成为村办企业，担负起基层社会管理的职能。1984年撤社建乡，人民公社体制退出历史舞台，在以前人民公社三级建制的基础上，分别建立乡政府、村委会和村民小组。村委会组织法规范了村民自治的组织形式，强调了村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民自治制度包含两种含义，一是治理，即村民自治是解决村庄内部秩序的一种办法，重在自治；二是民主，即村民通过民主的办法来解决村庄秩序问题，选举出来的村干部应该抵制乡镇不合理的要求，维护村民的权益。[3]
乡村治理就是乡村社会的各种组织通过一系列制度安排共同处理乡村公共事务的一种动态过程。那么，乡村治理的主体，是政府或第三部门？还是留守祖宅日夜守望的孤寡老人和妇女儿童？当我们描绘社会主义新农村建设宏伟蓝图时，那些过去曾是建设农村的充满生机的劳动大军，伴随着中国的改革开放，已经融汇在全国各个城市的产业大军里，农村的劳动力极度短缺，出现了“空穴”现象，产生了亲情守望的农村社会问题，呈现社会转型中的亲情阻隔的暂时性的断裂，应引起政府与社会的关注与思考。乡村治理与新农村建设只有将知识型有朝气的农民调动起来，才能把握住农村社会经济发展的主动权。我们一定要通过制度的构建留住或唤回那些有知识、有文化、有眼界、有强健体魄、见过世面又长期离乡背土的农民工。他们了解农村，与农村社会有着血缘、地缘与业缘关系，是乡村治理和新农村建设的主体。破解城乡二元结构，发展农业生产，无论从国家的层面还是从现实的要求，我们均需要这支生力军。这支流动的大军坚守在城乡间三十年，在村是“工”(农民工)，在城仍是“民”(农民)，户籍制度与城乡不同的保障制度，使他们处于进退两难的境地，不甘寂寞的留守乡村和身在城市却享受不了的市民待遇。农村青壮年外出务工从一代延续到第二代，其格局还没有根本性的扭转。现在国家大力推进社会主义新农村建设，制度和政策开始调整，投入逐年增加，但乡村治理的主体在新农村建设中的责任主体与义务主体的地位还没有从制度上或是体制上加以明确，农民对社会付出与回报的激励制度还没有建立。人民是国家的主人，新农村建设同样需要知识型的有朝气的新型农民，农村社会经济发展与农业现代化建设需要他们。而现实问题是在这个既无主人，又资源匮乏的农村社会，我们如何建设社会主义新农村。这既是一个沉重的现实又是一个值得思考的命题。我们必须重构体制，调整战略，解放农村生产力，给农民以国民待遇，是重释新农村建设的路径选择。
为什么新农村建设一提出便得到人民群众的广泛拥护。我国新农村建设要从激发广大农民积极性入手，这是推动新农村建设的根本动力，要从群众最愿意、最迫切需要又能做成的事情做起，尤其是重点解决当下农民对公共产品的需求与所提供的公共产品不相符的矛盾问题，这既关乎我国公共产品理论以及制度设计与实践中存在着严重的背离问题，又涉及我国现行农村公共产品供给体制、机制与效率问题。在推进新农村建设中如果漠视农民的“话语权”，不能重视农民对新农村建设的知情权与参与权，农民没有建设新农村的主人翁意识和归属感，以及没有一个良性与稳定的心理预期，就没有农村真正的变革与发展。
二、乡村治理模式研究
自1987年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》以来，村民自治在我国已走过20余年的历程。村民自治是民主制度的一种实践形式，20世纪80年代初，人民公社体制废除后，我国农村实行村民自治制度，形成了“乡政村治”的新型治理模式，“乡政村治”模式对于当时乡村组织管理是适用的，这种模式促进了农村社会经济发展，调动了农民的积极性，一定程度上推动了中国乡村政治进步。然而此模式设计也存在着一定的局限性，从村党组织领导权与村民自治权关系看，村党支部书记普遍存在着包揽村庄权力的现象；从乡镇行政权与村民自治权关系看，乡镇政治与行政权力集中，多数村成为乡镇政府的半行政化村，而非“自治村”，政治参与流于形式，面对“乡政村治”的无奈困境，理论界不得不深入思考村民自治模式构建与制度设计问题。如徐勇教授的“县政、乡派、村治”模式、“乡派镇治”模式，南刚志的“乡村民主自治”模式[4]，徐增阳的“乡派、镇政”模式，即财政压力决定改革的起因和路径，[5]从而“引起制度变迁”。认为乡镇机构设置要遵循三个原则：因事设职原则；农民的供养能力；规模经济问题。“乡派”和“镇政”是在乡设立县级政府派出机构，在镇设立一级政府。[6]中国乡村具有丰厚的自治传统。传统乡村社会的政治特征是由保甲制度和宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治政治。[7]有的学者在肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治的角度，构设出较为理想的村民自治的乡村治理模式。有些学者则依据自治理论与国外自治实践，重新审视我国村民自治的实践，并开展了理论的批判，进而提出各种批判村民自治的乡村治理模式。
本研究的乡村治理模式是基于对江苏省实地调研基础上，总结了农村地区乡村行政体制改革与现实经验的基础上形成的，是农村体制改革与制度创新的一个尝试。
1.简村建社模式
简村建社模式主张一切从便于村治的实际出发，以自然地理条件相近又有利于农村经济发展考虑，适度撤并乡镇内的部分建制村。通过规划布局为一个中心村、几个基层村的村级体系，并充分利用合并村庄的优势建设新型农村社区，实现社区管理工作的常态化与制度化。“简村”和“建社”都是城乡科学发展、协调发展的必然要求。“简村”是为了减少村级运行成本，利于乡镇统一规划管理，最终实现农村资源优化配置。精简的建制村并非简单地域的合并，而是通过经济、文化、教育等有效融合，改善村资源配置不合理的困境；通过“建社”消除体制弊端、统筹城乡发展。社区是乡村治理的细胞，农村社区建设对推动经济发展、统筹城乡是一个有力抓手。实行“简村建社”模式，一是要规定合并村庄后、新村规划完成前，一律停止村庄的宅基地审批，不再进行各类建设活动，为合并村集中建设创造条件。规划撤并的村庄，除危房维修以外，所有建设活动都纳入到村庄(农村社区)统一规划；二是要实行定期集中办公制度，共同处理社区日常事务，实现政务公开，村民自治；三是县里统一制定农村社区议事制度、党员教育管理制度、无职党员设岗定责制度、社区党员联系户制度等社区配套工作制度，以明确社区工作运行程序，确保社区组织协调运转。该模式实施需要有健全有序的机制来确保完成任务。“简村建社”要强调政府是第一驱动力。以并村、改善社区面貌、提升产业发展为最终目标，通过政府主导、企业和群众参与，探索完善的农村社区建设模式。
江苏东台市三灶村实施“简村建社”模式，通过撤销三灶村、灶南村、李舍村的村建制，将其所辖区域合并，设立新的三灶村，村部地址设在原三灶村委会。行政区域调整后，三灶村耕地面积3742亩，人口5768人，辖26个村民小组。新组建的三灶村重点建设农村社区，将村总体规划布局为“一园三区”：“一园”即全民创业园；“三区”即社区服务区、村民集中居住区、生态农业示范区。努力创建工兴村特色，通过招商引资，打造全民创业工业园区。占地2000亩的全民创业园区已形成规模，被江苏省命名为“中小企业创业示范基地”，现已入园企业120多家。产业项目形成“三大区”，即船舶配件产业区、机械产业区、电子电器产业区，集聚效益明显。三灶村“简村建社”是在城市化进程中，通过创业园区建设，减轻了农村基础设施建设的压力，提高了农村基础设施建设投入效益，加快农村人口的集聚，而且通过引导企业向集聚区集聚，充分利用集聚区基础设施齐全的优势，以项目带开发，以开发促村庄发展；解决了农村大量剩余劳动力，并将大量农村剩余劳动力转移到非农产业上，与新农村建设工程协调发展，加快了城乡一体化进程；创业园区经济的地域化和产业簇群的集中化有机结合，有利于形成规模经济和更专业化的企业分工与协作，产业聚集形成的规模效应，使得集群企业得以共享由规模经济衍生的市场资源和基础设施资源等。“简村建社”模式的实践适应农村经营体制改革的新要求，优化村组资源配置，有效推动乡镇的建设和发展。
实施“简村建社”模式，源于村范围之内关系村民共同利益的事务，它与村一定的经济发展条件、村民民主意识、自治能力相联系，该模式具有普适性和指导作用。一般来说，一个村的经济发展水平较高、村民的民主意识、自治能力越强，该村需要共同管理的事务就越多，就要求由全体村民或村民代表共同决定，决定的事项由村民共同遵守、共同实施，即实现村级自治。“简村建社”模式的发展是要通过实现在村庄各方面条件成熟的情况下，实现体制上真正的村民自治，经济上集中资源搞建设，促进农村经济的发展，农民生活得到社区服务保障。该模式和其他治理模式相比较，更贴合区位优势明显，交通便捷且有一定经济基础的农村地区，精简乡镇，合并一部分建制村，可减少村级运行成本，利于统一规划管理；该模式适应了农村经营体制改革的新要求，优化了村组资源配置，减轻了农民负担；有效提高了公用设施的使用效益，促进农村经济发展。该模式对于推动乡村建设和发展，实现统筹城乡经济发展有重大的意义。
2.章集社区模式
我国的乡是以农业为主导产业，随着农民不断往城镇转移，乡人口数量的比重不断减少而城镇人口比重不断上升，乡镇数量总体上不断在减少。工业化与城市化发展，使乡镇政府行政体制正在向街道过渡。街道作为区、县级政府的派出机构，由街道办事处负责管理。我国由于长期受城乡二元经济结构的影响，社区主要分为城市社区和农村社区。近几年由于县域城区发展和小城镇发展，又出现了像章集社区这样介乎于二者之间的城镇社区。
2005年江苏沭阳章集乡撤乡建社。章集社区又被称作章集街道，是社区与街道一体化体制，社区下设行政村。此社区的建设初衷是基于沭阳县城市化发展的实际需要，扩大城市中心区的范围。转型时期的章集社区建设既是机遇也是挑战。
章集社区的县政社派模式在联结协调城村关系、发展经济、解决民生发挥了一定的作用。县政即县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。作为独立的财政核算单位，县拥有更多的根据本县实际进行治理的自主权，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接采用行政干预方式。社派即社区类似于城区的街道，是作为县的下属单位，具有行政主体资格，由社区管理委员会进行管理。这种新模式的优势可更多的集中动员资金建设农村；增加了农村公共产品供给；拉动农村内需，转变增长方式；实现人口、资源的良性循环；有效的缩小地区城乡差别。由于目前的街道多数是行政型的，即政府主导型，村民自治制度的落实受到了一定程度的影响。
该模式的出现具有暂时性特征，有可能走向“县政、街派、社治”方向。章集社区、街道一体化的形式将会随着经济的发展、治理模式的完善而消除，街道与社区的隶属关系将变得清晰、明显。社区隶属街道办事处，内有居民委员会对社区进行管理，也是社区居民自治的一种形式，是城市化程度比较高的社区。社区有居民自发形成的组织，这些组织对社区的政治民主有着贡献。目前章集行政村发展也随着农村经济的发展，城市化进程的加快，会融入社区的发展规划中，最终成为新的社区。
街道办事处所承载着的基层管理职能也将随着社区建设与发展的不断完善将逐渐退出，现阶段从体制与制度层面上发展与培育市民社会组织以及公民自治模式，也恰好回应了公共管理的现实要求。
3.苏南乡村治理模式
苏南地区是地处长三角的核心区，县域经济发达，该地区正在逐步建立公平和谐的新型城乡关系，不断探索城乡一体化的发展新路。苏南地区治理模式也随着实践的发展正在呈现出新的状态。反映该地区在发展过程中政府与社会、公民所形成的良性互动关系，强调的是各个权利阶层的伙伴关系和组织网络在系统内部的组织性和自主性。从目前苏南地区的现实状况看，以现代农业园区为载体，政府通过对园区的规划建设，不断强化政府治理中的现代农业与高效农业的理念，逐步转变政府的引导方式等一系列手段来进行治理方面的探索和改革，是苏南治理模式创新的一种有效途径。由于苏南地区经济发达，农业园区建设对社会资金有一定吸纳作用，乡镇商会在园区发展中可以扮演重要的角色，加上私人投资引起的私营经济的扩大，可以增强自身的话语权，形成新的治理主体；苏南农村现代农业园区建设转变了农民的生产生活方式，带动了大量农村人口的就业，仅无锡的一个农业园区所带动的农户就有7500多家，通过股权、土地租金和打工收入等大大提高了农民收入[8]，苏南现代农业园区发展同时也优化了苏南农村空间结构，推进土地的集约优化利用，改善了农村居民的生活环境。
依托现代农业园区建设，通过一系列的土地集约化的发展政策，不断拓宽园区建设的范围，打破目前形式单一的大棚栽培模式，以技术密集为特点，以科技开发、辐射、示范和推广为主要内容来发展现代农业，通过农业经济的发展带动农村的发展，从而实现城乡互动，建立更为有序的社会格局。建设现代高效农业园区是转变农业发展方式，推进高效农业规模化，促进农民增收，加快发展现代农业的重要途径。仅以扬中农业园区为例，占地面积达520hm[2]，共有13个项目入园，2009年园区实现产值3390万元，利润695万元。[9]苏南发展现代农业园区的优势明显，其经济基础较为雄厚，苏南有着发达的县域经济，乡镇企业发展迅猛，部分乡镇企业在完成了资本原始积累后，拓宽了发展领域，对有一定科技含量的现代农业表现出了强烈的兴趣；日益提高的科技水平和不断增多的农业科技人才为园区发展提供了技术支持，很多农业企业借助政府举办的农科对接活动与各个院校建立了长期稳定的合作关系，通过吸引农业科技人才以及定期为员工培训和技术输入，提高了农副产品加工能力和种养殖的技术水平；政府在政策以及土地上的支持是苏南发展农业园区的强力保障。江苏很多地区开展万顷良田建设工程就是佐证。苏南发展现代农业园区也遇到到了一些问题，苏南工业化发展带来的对环境的污染影响了农业的可持续发展；不合理的资源配置在一定程度上制约了农业生产的规模化发展，如土地承包制度使土地的使用权固定分散于农户手中，在家务农基本是文化较低的妇女和老年人，受经营观念和生产力等影响从而土地使用效率与效益没有很好发挥。苏南农村组织化程度较低，还没有形成服务于农户和市场之间的中介组织，农业龙头企业不能很好地与农户形成固定的契约合作关系。经营主体类型多样，集聚能力需要进一步整合。从经营主体看，目前主要的经营主体可分为政府主导型、企业主导型、科研机构主导型和农民主导型，企业由于拥有强大的资金支持，营业额和投资额远高于其他类型。农民专业合作社在经济上处于劣势，营业额、投资额、利润额三项指标均为最低。政府主导型园区在营业额和投资额上明显低于企业主导型，但产出率和利润率却表现最好。科研机构主导型园区在经济效益上产出率仅79.04%，表现较弱。
从发展路径上看，苏南发展现代农业园区需要明确发展定位，构建产业集群，强化规划导向，根据发展目标和资源条件构建布局合理的空间结构体系；重点探索不同类型现代农业园区模式，强化与农民的合作，可以通过“园区+专业合作组织+农户”的农业产业化经营模式提升园区的带动力[10]；通过整合土地、山水、组织等资源，增强园区的资源整合能力，全面整合农林、水利、国土、科技、财政等涉农部门在资金、项目、政策等为农服务方面的资源优势，共同推动园区发展。
发展现代农业园区有助于调动苏南地区政府、市场和社会的各种因素，有利于苏南城乡统筹发展。现代农业园区应该建立在基层政府、私营部门、非政府组织共同参与的结构体系上，实现“官民合作”，加强“志同道合型”的合作，通过现代农业园区对资源以及权力的整合作用，优化政府的治理方式，苏南基层政府还需要从纷繁的具体事务中解脱出来，以接近于市场的模式来运行园区，创新体制机制，形成更为有效的社会运转模式。
4.苏北乡村治理模式
江苏苏北地区所实行的以农业为主的多种经济(包括农业、加工业、养殖业等)相结合的分散经营的经济发展模式以及以政府直接命令的方式介入社会公共事务管理的社会治理模式。苏北地区实行此种模式的理由在于：苏北地区耕地较多，其耕地面积几乎占到了苏北地区总体行政区域面积的一半左右(见表1)。以农业为主的产业链已然成为苏北地区的经济发展模式；苏北地区经济基础弱，农民收入与苏南地区相比差距较大，村民的政治觉悟没有得到有效的提高，村民对村级事务的管理较多地持消极参与的态度。“村民代表大会的召开往往需要政府给予一定的物质奖励方能保证会议的如期举行，并且这样的会议更多的也只是一个形式而已，并没有起到什么实质性的作用。”①政治动员与行政干预成为发展苏北经济，进行乡村治理的重要方式。苏北地区受其经济发展水平和产业类型所限，乡镇财政能力较弱，财政负债现象严重(见表2)。乡镇政府想办事干大事离不开上级政府财政的支持。村一级的资金管理更多的集中到乡镇一级统筹管理，乡村体制与制度，加剧了村对乡的依赖程度，影响了村的积极性与主动性。这种财政上的依赖性又为政府直接介入、干预乡村治理提供了可行性。
苏北“村—乡—省”财政路径依赖明显，具体表现在村对乡镇的依赖，乡镇政府对上级政府甚至省财政的依赖。苏北前期的村基础设施建设资金70%来源于省财政，村一级的依赖性主要表现为“村民一事一议”制度的实施，乡镇政府统筹管理村级财政；苏北地区的发展对关键区域(即指一个小的行政区域所处的地理位置)的依赖性强。由于原有的经济积累不足，交通便利、物流发达地区对苏北经济发展与乡村治理有着较大的影响。一般而言，城关镇、交通位置优越的乡镇发展要好于其它地区；苏北地区的人员流动性强，外出打工人数多于融入人数(见表3)，其影响因素较多，有业缘关系的融入，也有血缘和地缘关系的融入与外出。
苏北作为一个区域的治理模式，形成了其特有的政府驱动型的治理体制，这种治理体制可概括为“省县统管、重镇政、弱自治”。省县统管是省或县政府拥有绝对的财政支配权，协调苏北的社会经济发展，属政府主导型的乡村治理模式，政府在农村发展中处于决定地位，直接影响苏北地区社会经济发展方向。重镇政是指乡镇政府作为基层政府而存在，掌握了所辖区域内的财权以及行政决策权和实施权。镇一级政府更多的充当着先锋队的作用，他们掌握着一定的权力，是地方经济发展和社会事务管理的主要承担者；弱自治是指苏北地区的村民自治组织的作用没有得到真正有效的发挥，农村的公共事务还完全听命政府，村委会在乡村关系中处于服从地位，主要承担着乡镇政府交派的任务，肩负着联系政府与村民的协调人角色，组织的自治性弱化。
三、乡村治理模式与农村公共产品供给方式
我国农村公共产品供给在不同历史时期受乡村治理模式的影响(如表4)。
受小农经济的制约，农民最大的理性是满足生存的需要，为此农民对于直接有助于生存与生产的公共产品会真实地表达偏好，反之会表现出默然的态度。小农经济时期乡村治理的责任由国家政权和农村社会权威共同承担，社会权威形成取决于国家政权的授权支持，又表现出乡村社会的治理中的相对独立性，社会权威既是国家政权与农村基层社会中介，又缓和二者间的矛盾。农村公共产品属自我供给，社会权威在传统的农村公共产品供给模式中具有重要作用。我国现代化早期的乡村治理模式表现为社会权威在农村公共产品供给中的作用越来越小，社会权威日益萎缩，乡村精英绝大多数流向城市，农民平均素质下降，治理难度增加，政治权利逐向强化且缺乏相应制约，政权存在的“合法性”遭受质疑，农村精英身份模糊且地位下降，往日权威不再，“国家经纪人”应运而生。计划经济时期的乡村治理模式，是新中国成立后我国第一个乡村治理体制，是第一个完整并且相对稳定的基层政权架构，这一体制促使国家通过完全控制土地所有权的形式而将其意志全面灌输到农村和农民中的一种微观组织形式，并没有对农村力量进行有效整合与动员，而是在过度控制的同时造成了农村发展滞后、丧失活力。乡村治理体制僵化、教条地照搬苏联模式，毛泽东农业合作化思想作为党的早期领导思想，指导当代农村的发展和新型农村合作组织的建设对我国今后农业发展仍具有指导意义。在这种体制下，农村公共产品供给是在政府主导下沿袭历史上的自我供给体制，劳动力高度替代资本。
村民自治基础上的乡村治理模式的特征表现为乡政村治，委托—代理关系，国家政权内卷化，经纪体制，乡镇政府公共权力控制乡村社会自主性权力。村民在公共产品供给上，基于利益偏好会作出产品与服务上的不同选择，基于利益偏好的异质性，村民会选择符合自己利益需求的产品或服务，属家庭自我供给型；基于利益的同质性，村民会采取合作策略，通过集体行动达成共同目标，部分有着共同利益的村民会组成小团体，各种农民社会组织发展迅速。围绕“自治范围”学界展开讨论，讨论焦点是自治只限于“村民”，无须向上扩展，还是“自治”不应只局限于村民，应该向乡镇一级扩展，出现了学界不同治理模式设计和现实层面的探索与尝试。也创设了不同类型的农村社会与经济合作组织，承担或弥补一些乡镇政府的职能，尝试在农民与国家或政府间在缺乏有效沟通机制现实下，发展农村合作组织以联系农民与政府间重要的桥梁。村民自治作为一种民主手段，它能解决农村发展中遇到的一部分问题，但没有办法解决遇到的所有问题。由此，着力寻找能与村民自治制度有效结合，并以此为依托进行运作的村庄治理模式，考察在村治民主化发展过程中，村庄治理演变的内在规律及最终趋向。从一定意义上说，村民自治的研究重心从民主问题开始走向了治理问题。因为村治基础的不同，村民自治所遇到的社会现实的差异，各地区治理模式也会呈现不同的类型特征。而通过善治达到公共利益最大化的社会管理是乡村治理的最终取向。村民自治在现阶段的推进，仍呈明显的政府主导型特征，也就是说，村民自治的最终发展取向，取决于政府相应制度的供给意愿及力度。村民自治的发展还有赖于理性化社会的构建、自组织的发育以及农村公民社会的发育等基础的构建，这将是一个漫长的过程。
苏南、苏北乡村治理模式各具特色与优势，农村公共产品供给在财力、条件等方面也存在着质与量的差别。利益分配是政治生活的基本内容，以自主供给为代表的农村公共产品供给是草根政治生态的重要表征，基于维护村民主体决策地位，强化其政治参与性，我们需要恢复自主供给作为政府、市场与社会组织之外最重要、最可靠的村庄公共产品供给路径。重塑乡村社会资本，完善自主供给机制，重新定位政府角色，明确政府、市场、组织、公民间的合作关系，确立政府的主导地位，变革农补发放模式，变直接补助为间接补助、直接补助共存模式。调整不同地域集体与私人的分享比例[11]，使惠民与引导培育各类专业协会结合起来，改革政府传统行政中忽视社会权利，仅依靠法规推动政府行政的模式，建立以农村社会共识为基础，充分发挥社会能动性和自主性的治理模式；促进公民社会的发展，充分发挥社会多元主体的作用，大力发展民间组织，加强政府与民间组织的合作，是推进善治，建设和谐社会的必由之路。
基层政府仍是乡村治理与农村公共产品供给的主体。要走出农村公共产品供给困境，就要适当调整原有供给格局，必须打破旧有的政府单一的供给制度，引入市场力量和民间力量。在农村公共产品的供给过程中，中央政府与地方政府应划清各自的职能权限，明确各自的角色定位，将政府、第三部门、私人部门以及农民的利益相结合，力求在“非零和博弈”中达到多赢的结果。农村公共产品供给也离不开完善的市场经济体制与第三部门和强大的公民社会的共同配合。而在当前我国的农村社会中，以上几个方面还有很大的提升空间。为了保证私人部门提供农村公共产品的积极性，就必须做好其产权保护工作，明确公共产品的产权关系。村委会应加强服务，提升服务能力，农民协会等农村合作组织也应借助地方政府的支持，迅速成长。
注释：
①选自对2011年7月在苏北地区调研时座谈会上某镇干部的发言资料。
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