发展中国家政府缺陷与政府改革观点述评，本文主要内容关键词为：政府论文,述评论文,发展中国家论文,缺陷论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展中国家的政府缺陷
（一）发展中国家政府干预经济的问题
经济学尼古拉斯·斯特恩（Nicholas Stern）认为，市场失败是导致政府干预经济的最主要原因。同时，其它一些问题也增强了政府干预的必要性。总的来说， 政府对经济的干预主要基于这样几条理由：（1）市场失败，导致市场失败的原因包括外部性、市场缺位、报酬递增、公共产品以及信息不完备等；（2 ）对减轻贫困和改善收入分配状况的关注；（3）维护人们获得一些便利或商品的权力，例如教育、 医疗卫生以及住房；（4）一些强制的规定（如与教育、养老金、 药品等有关的规定）；（5）子孙后代的权力（包括对环境的一些关注）。 无论是发达国家还是发展中国家，这5条理由都构成了对政府干预的需要。 当然，发展中国家的这种需要会更加强烈一些。同时，这些理由还明确地指出了政府的支出应该放在一些特殊的领域，特别是教育、医疗卫生、社会福利以及环境保护等方面。
然而，许多发展中国家希望通过政府的作用来加快经济发展，从而导致了政府对经济的过多干预。大量事实表明，政府过度干预的绩效普遍令人失望。斯特恩把发展中国家政府干预的问题归纳为以下11个方面：（1）个人可能比政府更了解自己的偏好和所面临的情况；（2）政府的计划由于要求每个人都朝着同一方面努力而可能增大经济的风险——政府可能会比市场犯更大的错误；（3）与私人的决策相比， 政府计划可能具有更大的刚性而缺少足够的灵活性，因为政府的决策机制比私人的复杂得多；（4）如果存在着很多官僚机构的障碍， 政府的控制可能会抑制私营部门的活力；（5 ）政府可能缺乏足够的能力来运作详细的计划；（6）只有在有经济刺激的情况下，人们才会去工作、去创新、去控制成本并有效地配置资源，但市场的原则和回报在公营企业和组织中难以得到体现，公营企业通常是低效率和浪费资源的；（7 ）在市场没有提供均衡的信号，特别是在涉及具有不同利益的群体和地区的情况下，不同层次和不同地区政府之间的合作可能变得很糟糕；（8 ）市场会制约政府所能够实现的目标，例如，黑市上对商品的倒卖和非正式部门中的活动会破坏配额或税收计划等；（9 ）控制的出现将导致一些人利用资源来影响这些控制，常用的方式是贿赂和腐败——通常被称为“寻租”；（10）计划可能被那些只追求自身利益的、拥有特权或强权的群体操纵，而且计划本身也会产生既得利益群体，例如，官僚和企业家们就可以处于被保护的地位；（11）政府可能被代表少数人利益的群体主宰着，而计划则可能进一步强化这部分人手中的权力。
（二）对政府作用的重新思考
尽管存在着政府缺陷，但任何因素都不能没有政府。如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府是经济和社会发展的关键。政府在经济和社会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的。这是因为，从有效的经济运行角度看，经验表明政府缺陷要比市场失败严重得多。不论是从静态方面还是从动态方面，也不论是从短期的资源配置效率还是从长期的经济增长来看，市场机制都要比政府干预运行得更好。因此，政府的作用是补充市场，而不是代替市场。对于发展中国家来说，它们需要用市场制度来促进经济增长和发展，但它们也需要有能力的政府机构来发展市场。
从那些取得很大经济成就的国家的经验中可以得出这样的结论：关于政府作用的最重要的问题，既不是公共部门的规模应有多大，也不是政府应在多大程度上干预经济，而是政府应该进行什么样的干预。政府并不一定要做到规模最小，而应该从重视有关计划和控制的政策转向那些通过市场发挥作用的政策。也就是说，在那些可以发挥市场功能的领域，或者是通过一些办法能促使市场运行的地方，政府应该尽量减少干预。同时，在那些不能依靠市场的领域，政府就应该发挥更大的作用。
对于许多发展中国家来说，它们正面临着一个非常严峻的问题，即它们不能坐等市场机制自发地运行。它们必须建立起一种制度框架以促进市场最有效地运行。市场的质量取决于这种制度框架，因为市场正是在其中运行的。由于这种制度框架在很大程度上是由政府决定的。因此，发展中国家的政府应该建立那些支持市场而不是反对市场的制度。
总结几个世纪以来的经验教训，我们认为政府可以以多种方式来改善发展成果：（1）提供一种宏观经济和微观经济环境， 这种环境为有效的经济活动设定正确的刺激机制；（2 ）提供能促进长期投资的制度性基础设施——财产权、和平、法律与秩序以及规则；（3 ）确保提供基础教育、医疗保健以及经济活动所必需的物质基础设施，并保护自然环境。但是，历史也告诉我们，政府的行为也可能造成严重的危害：（1）错误的规则会阻碍财富的创造。例如，通过扭曲价格， 政府会削减私人财富，其方式象货币定值过高或设立农业市场委员会等，该委员会对农民的产出征税，从而使农民获得的收益很小。（2 ）即使规则本身是良好的，它们也可能被公共机构及其职员以一种有害的方式来执行。比如，他们通过繁琐的公文程序或贿赂，增加了建立新企业或改造旧企业的企业家的交易成本。（3 ）由政府造成的损害最有可能来自不确定性。如果政府经常改变规则，或不明确政府自身的行为规则，那么工商界和个人在今天就不能肯定明天什么会盈利，什么会亏损，什么是合法，什么是非法。那么，他们将会采取一些代价较高的战略来防范未来不确定的风险，比如进入非正规经济或使资本转移到国外，这些都会阻碍发展。
二、发展中国家的政府改革
（一）政府改革的目标和紧迫性
发展中国家政府改革的目的不是减少或淡化政府的作用。即使具有更多的选择性或可以更多地依靠公民和私人企业，但要更有效地满足广泛的集体性需求也意味着要使政府做得更好。为了使人民的福利增加，政府的能力必须增强。由于发展中国家政府的能力和有效性普遍较差，因此，改革的目标就是尽快提高其政府的能力和有效性。
关于提高政府有效性的呼声在许多发展中国家极其强烈，因为这些国家就连基础性的公共物品，如财产权、道路、基础医疗保健和教育都不能提供，这样就形成了一个恶性循环：由于公共服务恶化，因而人民和企业相应地采取措施逃避税收，这将导致公共服务的进一步恶化。在前苏联和中东欧国家，正是因为国家在履行其诺言方面的长期失误才最终导致政府的垮台。
对于发展中国家来说，政府改革的任务是非常迫切的。过去，人们认为：延误改革只是推延了增长，错过改革机会的成本至多也就是继续停滞。但是，进一步研究这个问题则会发现，政府有效性和可信度的下降以及对改革的抵制会随时间推移而扩大，而且在这种下滑过程中最终会出现政府崩溃的局面，这意味着推迟改革所付出的代价要高得多。如果发展中国家的政府不能大胆进行改革的话，则这些国家经济和社会福利显著改善的前景可能是渺茫的。诚然，政府改革是一个长期的、艰难的、政治上十分敏感的任务。但是，如果我们现在就能对挑战的方方面面有了更好的了解，我们就能更清醒地认识到让事情保持原状的代价。
（二）发展中国家政府的战略
《1997年世界发展报告》提供了一项两部分政府改革战略。
首先，使政府的作用与其能力相适应。这是本战略的首要因素。当政府能力很脆弱时，政府如何进行干预及在什么地方进行干预就需要仔细地研究。许多政府在缺乏资源和能力的条件下试图办过多的事，它们往往过大于功。将精力更集中于基础性工作将会提高政府的有效性。但是这里的问题并不单是选择做什么和不做什么的问题，还有如何做的问题。
提高政府有效性，包括以下几个方面：
（1 ）政府能力低的国家必须将注意力首先集中于基本的功能上：提供纯粹的公共物品，诸如财产权、宏观经济稳定、控制传染病、安全用水、道路以及保护穷人。这样做将会提高政府的有效性。近期的改革重点在于经济方面的基础。但是，为了避免社会动荡并保持持续的发展，社会和制度（包括法律）等方面的基础同样重要。
（2）除了这些基本的服务之外，就是中介功能， 如对外部性（比如污染）的管制，制定垄断行业的法规以及提供社会保险（养老金、失业救济金）。这里，政府也不能选择是否去干预，而只能选择如何才能最好地干预。政府可以与市场和市民社会形成合作关系，以保证这些公共物品得以提供。
（3）有较强能力的政府可以发挥更积极的作用。 一些东亚国家通过积极的产业政策和金融政策来促进市场发展的经验，是值得认真研究的。
（4）使作用与能力相适应，不仅包括政府做什么的问题， 而且包括如何做的问题。重新思考政府也意味着要探讨现有的或新的能提高政府有效性的可选工具，比如：1）在大多数现代国家， 政府的管理调控作用比以前更为广泛、更为复杂，它不仅包括环境和金融部门等领域，也包括一些更传统的领域如垄断部门等。法规的设计必须适应政府制订法规的机构的能力以及市场的复杂性，并更加注重个人的责任。2 ）虽然在保证提供基础服务（如教育、医疗卫生和基础设施）方面，政府仍发挥着中心作用，但这并不意味着政府必须是唯一的提供者。政府对于这些服务的提供、融资和调控管理的选择必须建立市场、市民社会和政府机构相对力量的基础上。3）在保护社会承受力差的人时， 必须明确地区分保险和援助。养老金、失业和其它社会保险计划的目的就是支持这样一部分人，他们由于年龄、业务周期和其它原因而在生命的某个阶段处于经济上没有工资的状态。而社会援助计划，比如以工代赈或食品补贴，其目的是为社会中的赤贫者提供最低限度的支持，因为这些人几乎无力靠自己来谋生。
但是，能力并不是天生注定的。因此，本战略的第二个因素就是，通过重振公共机构活力从而提高政府能力。为实现这一目标，可以采用以下的方法：
（1）规则和制约。从长期来看， 树立责任感一般要求在核心的政府机构中确立正规的约束机制。不论是在政府的司法机构、立法机构和执行机构之间，还是在中央政府、省政府和地方政府之间，权力都是可以划分的。权力的划分越细，否决票就越多，这样就可以制约专制的政府行为。但多重否决权是一把双刃剑：它们会使改革的进程更加艰难一些。同时，独立的司法机构对于保证立法机构和执行当局完全根据法律行事，对于阐释和执行宪法的规定是至关重要的。制定法律是比较容易的；一个国家要想受益于可信赖的法律条规，就必须实施这些法律。这些制约机制需耗费时日才能建立起来。另一个重要的方面是通过缩减随意性的权力来减少腐败的机会。正规的制约与平衡机制有助于减少官员的腐败，但仅有它们往往是不够的。改革公务员制度，限制政治上封官许愿的权力以及提高公务员的收入也被证明可以减少腐败，因为这样会促使政府更加遵守法规。
（2）竞争性压力。不论是在制订政策， 提供服务还是管理合同中，精明强干而有进取心的职员是有效的政府的生命线。所以，首先应在公务员中促进竞争。通过下列机制的结合以促进内部竞争，可以激励公务员高效地工作：1）基于个人才干而不是领导好恶的聘用制度；2）基于个人才干的内部晋升制度；3）适当的补偿。跨国研究的证据表明，如果政府机构具有竞争性的、以个人才干为基础的聘用和晋升制度，且公务员的收入水平较高，那么这些机构的能力就较强。总之，那些缺乏强大的制约与平衡机制的国家，必须更加依赖于更具公平性和竞争性的制度。东亚一些经济快速增长的国家和地区的经验表明，培养知识精英和长期的工龄奖励有助于形成一种团体精神，或共同承担对集体目标的承诺。这就可以降低推行内部制约的交易成本，并建立起内部合作关系及忠诚感。另一方面，在许多发展中国家，公共部门在提供公共物品和服务方面被认为享有垄断权，从而抵销了其改善服务质量的压力。所以，竞争性压力还可以来自于国内私人部门，如通过将服务承包出去或允许服务的私人提供者直接与公共机构竞争。此外，通过国际贸易或全球债券市场对财政政策的影响，竞争性压力还可以来自于国际市场。
（3）使人民表达自己的意愿并与社会结成伙伴关系。 如果政府倾听企业和人民的呼声，并在制订和实施政策时与他们保持合作关系，政府的有效性就可以提高。如果不了解大众的需求，那么即使是怀着最好的意图的政府也不可能有效地满足人民的需要。因此，使政府与人民保持密切的关系是至关重要的。对许多发展中国家来说，首先应该做到以下几点：1）使人民拥有发言权， 包括将穷人和处于社会边缘的阶层的声音传达到政策制订进程的中心。2）更广泛的参与。 越来越多的证据表明，当政府寻求了潜在使用者的参与，当政府计划汲取了社区的社会资源潜能而不是试图与之作对时，就可以取得更好的效果。3 ）谨慎地下放权力。权限下放能够提高政府的质量，使地方企业和人民的利益得到更好的反映。而且各省、市和地区之间的竞争可以导致更有效的政策和计划的制订。但是，它也需要克服三大不足，即不平等加剧、宏观经济不稳定和地方割据的危险。对于一些发展中国家的政策制订者来说，有4项急需完成的工作：1）在适当的条件下，确保对关键的政策和优先次序进行广泛的公共讨论，至少应提供有关公众利益的信息，并建立咨询机构，如评议委员会和公民委员会，以收集有关的观点，使政策制订者了解受政策影响的阶层的意向。2）在可能的条件下， 鼓励使用者和其他受益人直接参与当地公共物品和服务的设计、实施和监督。3 ）当权限下放被认为是理想方案时，应在优先部门采取谨慎的分阶段和（或）分部分的方法。引入强大的监督机制，务必制订健全的政府间规则以限制中央政府和地方政府的专制行为。4）在地方这一级， 应该重点建立能树立责任感并引入竞争的机制，以及有关政策与社会区中其它部门关系中横向的激励机制。
总之，提高政府的能力和有效性是非常重要的。即使在发达国家，人们也呼吁政府要提高有效性，对大多数发展中国家（其政府效能一般较低）来说，更应该如此。从长期来看，政府能力即便有很小的提高，也已显示出它给人民生活质量带来的巨大变化。
（三）使改革持续下去
在过去的近20年间，许多国家的政府为适应国内外的压力，采取了一些具有深远意义的改革以改善其业绩。在一般情况下，宏观经济政策的变革最为迅速，包括汇率政策、财政政策和贸易政策。这些改革具有政治上的影响，但它们不需要对机构进行彻底的改革。它们往往可由一小组有能力的技术官员发布法令，而得以迅速实施。但对于许多发展中国家来说，它们所需要的是进行政治上的变革。
但是，涉及法规、社会服务、资金、基础设施和公共工程等问题的其它政府改革，不可能那么快地完成，因为这些改革包括要改变现有的体制以达到不同的目的，以适应不同的运作规则。这种类型的机构改革要使政府机构的思维和实践方法发生根本性的改变，而且往往要对长期以来存在的任人唯亲和腐败进行彻底的清除。但是，要使政府的能力得以提高，这种改革是绝对必要的。研究表明，良好的政策以及实施这些政策的更具能力的政府机构这两个因素相结合，可以使经济更快地发展。
决心改革的政治领导人和精英集团可以加快改革的步伐，其方法是扩大人民的选择权，明确地说明改革的收益，并确保政策涵盖的范围更加广泛。近年来，有远见的政治领导人通过果断地改革为人民改变了政策取向。他们之所以取得成功，是因为他们使所有人都明确了解改革的收益，而且他们还建立了联盟，从而使那些通常保持沉默的臣民能更明确地表达自己的意愿。他们成功的另一个原因是，他们为社会勾画出了长期的规划，因而使人民不仅仅只看到目前调整的临时阵痛，这是非常关键的。有效的领导人给予其人民的是一种拥有改革的感觉，一种改革不是强加给人们的无中生有的东西的感觉。
对政府进行改革要求社会各阶层的协作。对受到改革不利影响的阶层（不一定是赤贫者）进行补偿有助于得到他们的支持。虽然从短期来看补偿要花费一定的代价，但从长期来看是值得的。各阶层之间根深蒂固的差异和互相猜疑也会阻挠改革。要消除经年累月的敌意，并没有什么快捷的办法，但是社会公约可能会有所帮助，比如西班牙的蒙克拉（Moncloa）公约和贝宁的全国经济会议。
进行综合性的改革将需要许多发展中国家花费大量的时间和精力，而且改革的议程在各地区之间有极大的差异。改革还可能遇到极大的政治阻力。但是，着手改革的国家可以从一个良好的基础上起步，其方法是，强化中央机构在制订战略政策中的权力，增加透明度和竞争性，分解易于界定产出的生产活动和机构，从使用者中更多地获得有关提供服务的反馈意见，与工会协同，制订可使劳动者在变革中寻求保障而不是反对改革以求得保障的计划。
建立有效政府的障碍并非是不可克服的。如果决策者能做好三件事，即有策略地设计和进行改革、对受损失者作出补偿以及做好舆论工作，那么，改革取得成功的机会就会更大。在某些情况下，必须对机构进行改革才能使政府更好地发挥职能，这就不再是一种策略问题，而是基础改革问题。实践给人们带来的一个明确的教训是：如果没有高瞻远瞩的领导人，那么，所有的改革都将异常困难，甚至是不可能成功的。