摘要：平邑县位于沂蒙山区核心区域，地形以山地、丘陵为主，农地坡度大、地力贫瘠，建设高标准基本农田是发展农业、提高农民收入的必然选择。到“十二五”结束，平邑县已建成高标准基本农田19.8万亩，占耕地总量的16.5%，在三区九县中具有一定的代表意义。本文通过入户调查、实地走访和查阅相关档案资料，在充分了解实际情况的基础上，从农田基础设施建设和政府管理两个角度，总结了平邑县高标准基本农田建设中存在的问题，并从农地平整、水利、农田生产路建设和政府管理、后期管控、土地流转等角度提出针对性解决对策，以期对未来沂蒙山区高标准基本农田建设提供有益参考。
关键词：沂蒙山区；高标准基本农田建设；农田基础设施；政府管理
1前言
1.1本文研究背景
耕地是农业发展最重要的物质基础，关系着国家经济社会的稳定。但是，随着我国城市化进程的加快，优质可耕地被不断占用，土地闲置、低效利用现象多有发生。为了确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，2017年，国家发改委出台《全国土地整治规划（2016-2020年）》，提出加快建设高标准基本农田，落实藏粮于地战略。随着相关政策的出台和完善，我国建设高标准基本农田的任务、手段与措施越来越明确。
1.2国内外研究现状
国外对农用地的研究中，并没有高标准基本农田这一概念，从文献分析来看，基本农田等同于国外研究中的“重要农地”。中外在农地保护概念上有所区别，保护重点也有顶一定差异，国外农地保护偏重于农业用地的存在形态和质量的保护划定和保护重要农地是各国农地保护的重点，尤其是当前美国、日本、英国等经济发达的国家都形成了科学的重要农地划定和保护体系。
国内目前关于高标准基本农田建设的研究较少。国内学者根据自身从事国土行业的经验，分别从省域、区县域和镇域尺度对高标准基本农田建设进行了研究。而县区是落实高标准基本农田建设政策的工作一线，在农田基础条件、建设项目立项、项目建设和后期政府监管过程中遇到的问题和困难存在一定共性。
1.3研究目的和意义
沂蒙山区作为三大革命老区之一，被誉为“两战圣地、红色沂蒙”，在行政区划上，以临沂市三区九县为核心，包括日照市、济宁市、枣庄市的部分县区。辖区内分布有冲击平原、低山丘陵和山区丘陵，地形坡度大，高产田、贫瘠田交叉分布，农业基础设施落后，导致基本农田优质、集中、连片的建设目标难以实现。平邑县辖区面积1825平方公里，在临沂市三区九县中面积适中，在临沂市农用地面积中占比较大。近年来，平邑县加大人力财力投入，克服不利地形地貌的限制，高标准农田建设成效显著。本文将通过对山东省平邑县近年来高标准基本农田建设的现状进行研究，归纳提炼其中存在的共性问题，总结建设经验，提出针对性的对策，以期对今后沂蒙山区高标准基本农田建设提供有益参考。
2基本概念
2.1基本农田
基本农田的定义是一个不断发展变化的过程，与时代背景、技术手段的改进以及经济发展的水平是不可分离的。“基本农田”一词最早出现在1963年黄河中下游水土保持工作会议上，一直到20世纪80年代末，基本农田都是代表着高产稳产的优质农田。1988年出台的《基本农田保护条例》规定，“基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的不得占用的耕地。”随着人们对耕地的了解和保护意识的加强，基本农田的内涵也变得丰富起来。黄贤金从生产利用、战略意义和可持续发展三个方面对基本农田进行阐述；何守成等人提出基本农田的概念范围应该包括必须保留的、暂时还是中产或低产的农田；聂庆华等人从区域发展、人地关系等方面对基本农田的概念进行了分析。也有学者参考国外的研究，认为应该从农田肥力的差异、区位的特色性和区域人地关系的时度性三方面认识基本农田的内涵。学者对基本农田概念的研究正在变得深入且全面，可我们必须意识到最基本也是最重要的一点，基本农田是“保命田”，是粮食安全的保障，应该在资金投入、基础设施建设、耕地保护等方面给予高度重视。
2.2高标准基本农田
2014年6月，由国土资源部牵头，会同农业部、国家发改委等相关职能部门共同编制的国家标准《高标准农田建设通则（GB/T30600-2014）经质检总局、国家标准委批准发布。这是我国首部高标准农田建设国家标准，其中对高标准基本农田的定义是：“土地平整、集中连片、设施完善、农田配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代化农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产，划定为永久基本农田的耕地。”定义中的“高标准”不是根据农田的地力来划分的，而是优先在基本农田的范围内，通过土地平整、土壤改良与培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程，将基本农田改造成为集中连片、设施完善、持续高效利用，有稳定产出的农田。高标准农田是耕地中的精华。开展高标准农田建设，对确保国家粮食安全，促进农业现代化发展具有重要的作用。
2.3发展历程
进入21世纪，我国组织开展了大规模的农村土地整治活动，在很大程度上改善了农业基础设施条件，增加了耕地的数量，为高标准基本农田建设工作的打开了局面，巩固了国家粮食安全基础。“十一五”期间，全国共建成高产稳产农田1.6亿亩，“十二五”期间，全国累计投入土地整治资金5500多亿元，共建成旱涝保收的高标准基本农田4.03亿亩，通过土地开发、土地整理、土地复垦和增减挂钩补充耕地2767万亩，完成建设任务量是“十一五”期间的2.5倍。2001-2011年，通过土地整治，全国新增耕地4580多万亩，新增耕地率达到5%-8%，超过同期建设占用和自然灾害损毁的耕地面积（3963万亩），保证了全国耕地数量基本稳定。经整治后的耕地质量平均提高1个等级、亩产平均提高10%-20%，实现新增粮食产能373.68亿公斤，农业生产条件明显改善，抵御自然灾害的能力和生产要素利用率明显提高，降低了农业生产成本，增加了农民收入水平。2011年9月国土资源部印发《高标准基本农田建设规范（试行）》，这是我国首个高标准基本农田建设规范。2012年3月，农业部颁布了《高标准基本农田建设标准》，为高标农田建设明确了统一的标准。2014年6月，由国土资源部牵头，会同农业部、国家发改委等相关职能部门共同编制颁布了《高标准农田建设通则》，从建设基本原则、建设区域、建设内容与技术要求、管理要求、监测与评价、建后管护与利用等6个方面，构建国家标准、行业标准和地方标准三个层级相辅相成、科学统一、层次分明、结构合理的高标准农田建设标准体系。2017年，国土资源部、国家发展改革委发布《全国土地整治规划（2016～2020年）》，强调要落实藏粮于地战略，积极推进高标准农田建设，确保“高标准建设、高标准管护、高标准利用”。提出“十三五”期间，确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，使经整治的基本农田质量平均提高1个等级，国家粮食安全基础更加巩固的建设目标。
3沂蒙山区高标准基本农田建设现状（以平邑县为例）
沂蒙山区是一个人文地理概念，指的是以蒙山、沂水为地域标志的革命老区，被誉为“两战圣地、红色沂蒙”，在行政区划上，以临沂市三区九县为核心，包括日照市、济宁市、枣庄市的部分县区。平邑县辖区面积1825平方公里，是蒙山主峰龟蒙顶所在，境内分布有冲积平原、低山丘陵区和山区丘陵地带，在临沂市农用地面积中占比较大。近年来，平邑县加大人力财力投入，克服不利地形地貌的限制，高标准农田建设成效显著。因此以平邑县为例，来探讨沂蒙山区高标准基本农田建设，具有代表意义。
3.1平邑县概况
3.1.1地理位置
平邑县地处山东省东南部、临沂市西部、沂蒙山区腹地，东连费县，西邻泗水县，西南与邹城市、枣庄市山亭区交界，北与蒙阴县接壤，居于临沂、枣庄、济宁、泰安、莱芜五市接壤地带，位于东部沿海、南部徐州、西部兖州、北部济南经济圈辐射带的中央，具有良好的区位优势。境内以兖石铁路、日东高速公路及327国道为骨架，辅以纵横交织的县乡公路，形成了完整的交通网络，交通条件十分优越。
3.1.2地形地貌
平邑县地质构造复杂，地貌类型多样，具有明显的山区特征，山区面积占85%，平原面积占15%。北部属蒙山山区，中部属河谷平原区，南部属四海山低山丘陵区。整个地势西北高，略向东南倾斜。海拔最高点1156m（龟蒙顶），最低点100m（浚河出境处）。境内山脉属沂山脉系，大小山头1076个，多呈西北—东南走向。
3.1.3气候条件
平邑县属暖温带季风区大陆型气候，年平均气温11.9℃-14.1℃，无霜期212天，年平均日照时数2589.40小时，日照率58%。年平均降水量769.30毫米。主导风向为季节性西北风和东南风，春季气温回升快，降水量少；夏季炎热，高温多雨；秋季日照充足，昼夜温差大；冬季寒冷干燥，多风少雨雪，气候宜人。
3.2土地利用现状及特点
根据2014年土地利用现状变更调查，全县土地总面积182294.79公顷。农用地145161.08公顷，其中耕地79850.81公顷，园地18634.43公顷，林地28176.24公顷；建设用地总面积为23067.71公顷，农业土地利用率较高。
3.3平邑县高标准农田建设现状
平邑县位于沂蒙山区核心地带，境内多山地丘陵，地块坡度较陡，土地肥力不高，单位产量有限，因此加快建设高标准基本农田成为发展农业生产、提高农民收入的必然选择。截止到“十二五”末，平邑县已完成高标准基本农田建设19.8万亩，占耕地总量的16.5%。“十三五”期间，平邑县计划再建高标农田3.6万亩，目前已实施两个年度，完成1.56万亩，项目总投资2400余万元。
4平邑县高标准基本农田建设中存在的问题
4.1农田基础设施薄弱
4.1.1地形坡度较大，田块面积较小
平邑县丘陵山地占比较大，坑洼地较多，68.87%的土地坡度在15°至25°之间，17.7%的土地坡度大于25°，平整难度较大，灌溉水进入耕作田块后不能有效覆盖左右种植区域。另外，个别田块耕作厚度不达标，不利于深耕技术的推广。平整度不够还导致田块面积小，土地零碎，不利于机械化作业的开展。
4.1.2水利设施老化，配套率较低
农田水利设施建设速度难以满足灌溉需求，且灌区渠道及渠系配套工程由于老化严重，缺乏维修资金，大部分渠堤均遭到不同程度的破坏，渠道跑、冒、漏问题较为严重，渠道内随处筑坝拦水、乱开口子放水现象普遍。
4.1.3农田生产路宽窄不一，不利于开展机械化作业
平邑县现有农田道路分为宽4米的机耕路和农民进行田间作业的生产路，二者级别、规格不同。实地考察发现，存在以下问题：一、部分机耕路没有使用柏油或水泥铺设路面，生产路大部分为夯土路面，雨雪天气不利于农耕机械的通行。二、有些路面的宽度不能满足往来车辆的双向通行，路基与农田持平或低于农田，高度达不到标准要求。三、主干道缺乏必要的错车点和掉头点，拖拉机、播种机、收割机等机械使用不便。另外，缺乏对道路的监管和维护。
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4.2政府管理存在的不足
4.2.1多头管理，标准不一
在平邑县高标准基本农田建设中，是由国土资源局牵头，农业局、水利局等行政部门共同参与设计规划。国土资源局从农田建设的设计到实施方案再到可行性分析全程参与并把控。农田水利和排灌水渠的建设是由水利局设计建造，土地平整和田间道路是由农业局、水利局设计建造，由于各部门思考角度不同，职能职责不同，所以这几个部门的建设重点不一样，标准也各不相同，如国土部门的土地整治强调“田、沟、路、林、渠、村”的综合整治，追求区域土地利用结构的优化；农业部门以中低产田改造为重点；水利部门则围绕农田水利基础设施建设、农业防灾减灾核心展开。项目之间常常脱节，甚至存在过程性浪费或重复建设，远没有达到“1+1>2”的效果。在建设方案实施过程中不能拿出统一的实施细则，导致建设拖延滞后，严重影响农田建设的效率。
4.2.2多部门、多项目建设，导致建设资金分散
国土资源局、农业局、水利局等行政部门都有涉农项目，例如：国土资源局的“农田生产道路建设”水利局的“农田水利工程”等，各部门九龙治水、各自为政，导致建设资金分散，难以“集中力量办大事”。另外，作为革命老区的山区县，平邑县经济基础薄弱，财政收入在三区九县中属于中等偏下，虽然近年来大力开展招商引资、调整产业结构，但财政困难的形式仍未有效缓解。在中低产田改造和后期管理维护上的资金投入力度还不够，影响了高标准基本农田的建设进度。
4.2.3缺乏后期监管维护
当前普遍存在的情况是，人们对包括水利、生产道路在内的农田基础设施建设缺乏爱护和责任心，各部门重视前期建设，轻视后期的管理和维护，很少组织人力进行定期的检查和维修。在实地考察中发现，部分生产路由于使用频繁，造成水泥路面破碎，路面坑洼不平；路面存在堆放生活、生产垃圾的现象，给生产作业带来诸多不便；有些路段的沟渠和输电线路被人为破坏，影响了高标准农田灌溉系统的正常使用。这些设施设备损坏后没有得到及时的修理进而使得损坏的程度更加严重。
4.2.4权属流转不畅，土地细碎化严重
平邑县地貌类型多样，有明显的山地特征，人均耕地仅有0.0806hm²，土地权属细碎化严重。受传统思想和缺乏合理流转机制的限制，很多人放任土地荒芜，也不愿将土地承包出去，这导致土地整合难度大，阻碍了高标准农田的建设。主要表现为：一是增加了田界和沟渠的数量，占用了耕地面积；二是农民、农田被封闭在家庭经营的狭小范围内，阻碍了先进的机械设备与技术的应用，限制了农业机械化水平的提高和先进种植技术的推广，无法实现生产要素的优化配置。另外，青壮年进程打工导致“空心村”现象日趋严重，农村土地荒置比较普遍，作物复种率比较低，对农作物的总产量造成影响。
5平邑县高标准基本农田建设对策
5.1农田建设对策
5.1.1 做好土地平整工程，确保耕作田块田面平整
土地平整工程是为了满足农田耕作、灌溉与排水的需要而采取的田块修筑和地力保持措施，是推广农业机械化作业，发展规模化、产业化农业的前提。《高标准农田建设规范》中指出，北方平原地区田块面积不能小于200亩，平邑县地形地貌多样，作物种类单一，应通过合理规划提高地块归并程度，在河谷冲积平原建设面积大的地块单元，形状一般设置为长方形或正方形，长宽比例为4：1至20：1之间较为适宜。平邑县耕地类型以水浇地和旱地为主，在田面平整过程中，应重点考虑灌溉方式，合理确定田块纵横向坡度，相邻田块应设置一定高度差，便于灌溉和排水。耕作层厚度应在25cm以上，对于砾石较多，土层较薄的耕地，应先修筑成坡式梯田，通过逐年深耕，逐步建成水平梯田。
5.1.2完善田间灌排设施建设
平邑县目前主要采用明渠送水，大水漫灌的灌溉方式，在今后的高标准农田建设中，应在有条件的乡镇开展渠道防渗、管道输水、喷灌微灌等方式的节水灌溉试点，提高水资源利用效率。按照暴雨5-10年一遇、从作物受淹起1-3日排至田面无积水的标准设计农田排水，按照与田间渠、路、林相协调、与灌溉渠系统相分离的要求布置田间排水沟。
5.1.3加强田间道路和生产路的建设维护
田间道路必须能够承受农业日常作业、农业物资运输等机械和交通工具的使用。平邑县部分田间道路年久失修、路面破损，且道路宽度难以满足日常需要。应尽量在原有道路的基础上进行修正和拓宽，路面宽度宜为3-6米，同时设置必要的错车点和末端掉头点，避免新开道路占用耕地。在高标农田建设中，应充分考虑水、林、电、村的规划，统筹兼顾，合理确定田间道路的密度，确保其通达度。
5.2政府管理对策
5.2.1强化组织领导、加强部门合作
为确保高标准农田建设的顺利实施，应当成立由上级领导部门牵头、各职能部门参与的工作领导小组，实现相关政策信息的上传下达和协调沟通，专项资金的合理调配，督促指导项目按计划实施。国土等部门做好整合资金项目的实施与管理；农业部门负责建设的规划、设计、施工组织、技术指导；财政部门负责建设资金的管理与使用，确保资金足额到位、及时拨付；项目所在乡村负责组织群众投资、投劳，搞好施工协调和社会治安等工作。各部门单位各司其职，各负其责，密切合作，协同作战，确保项目顺利实施。
5.2.2集中有限资金，有重点推进建设
平邑县农田面积广且原有基础设计水平低，工程建设项目多、投入大，必须充分调度有限的资金，保证高标准基本农田建设的进度和质量。在资金来源上，应把高标农田建设纳入政府财政预算，鼓励和吸纳社会闲散资金，积极引导收益单位和农户对其管理经营的基本农田增加资金、劳力投入，改善基本农田的生产条件，提高基本农田出产率。在项目落实上，充分考虑辖区内各乡镇农业发展具体情况，把握农民种地最关心、农业发展需求最迫切、影响地力提高的突出性障碍因素，制定有针对性的规划方案，解决主要问题。例如：在农田坡度较大，灌溉不便、生产路通达度不高的北部乡镇，首要任务是修建蓄水池、小塘坝、提水泵站，为农民解决灌溉用水问题。整修拓宽田间道路，便于农业机械进地作业。只有抓住要点，解决关键问题才能确保各乡镇农民享受高标农田建设红利。
5.2.3强化管理维护，延长工程使用寿命
在高标农田建设项目验收合格交付使用后，应按照“谁使用、谁管理、谁养护、谁负责”的原则，落实工程管护措施，严禁只用不管，破坏工程设施等行为，确保工程长期发挥效益。具体操作可采用以下几种方式：一是由乡镇政府协助项目所在村建立切实可行的责任制度，引导村集体自行对农田水利、田间道路等设施设备进行管理维护。二是农业推广人员在田间视察指导同时履行监督看管职责，落实每片农田的看护人，由农户、农业推广人员、乡政府三方共同监管维护下实施后期管护。三是将其纳入国土部门的执法巡查范围，开展基本农田保护监察，严厉打击违法占用、私自破坏高标基本农田项目的行为。同时，引入专业管理单位，不定期对工程设施进行例行检查，定期进行维修保养，并做好详细的台账纪律。
5.2.4调动农民土地流转积极性
目前，平邑县辖区内的土地确权工作已基本完成，但通过实地走访和入户调查发现，大部分农村村民对该项政策的了解仅限于“政府确定这个地块的承包权、经营权是我的”，对其背后的政策红利知之甚少。对此，政府应该加强对土地确权和土地流转的政策宣传，鼓励农民将手中闲置的耕地进行转包。对于有意向参与土地承包的种田大户和农业合作社，政府可在政策和贷款方面给予一定的支持。另外，政府还应着力于创建一些农地流转中介，梳理、整合土地流转信息，既方便农民转让使用权，也能够为想要承包土地的组织和农户提供大量可靠信息。在承包双方出现纠纷时，还可提供法律援助，打消土地流转市场主体的顾虑。
6结论与建议
平邑县位于沂蒙山区核心地带，境内多山地丘陵，地块坡度较陡，土地肥力不高，单位产量有限，因此加快建设高标准基本农田成为发展农业生产、提高农民收入的必然选择。截止到“十二五”末，平邑县已完成高标准基本农田建设19.8万亩，占耕地总量的16.5%。但是，在实地走访和入户调查中发现，在高标准基本农田建设中还存在农田基础设施薄弱，资金投入不足、农民对政策了解不够等问题，这些问题在沂蒙山区高标准基本农田建设过程中普遍存在，具有一定的共性。针对上述问题，结合实际情况，本文从做好土地平整工程、完善田间灌排设施建设、加强田间道路和生产路的建设维护和加强部门合作、集中有限资金、强化管理维护、调动农民土地流转积极性等方面提出切实可行的解决对策，以期对沂蒙山区未来高标准基本农田建设提供一定参考。
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作者简介：
蔡丽松1975—，工程师，主要从事地质调查、资源勘察、土地调查与监测工作。
论文作者:蔡丽松
论文发表刊物:《基层建设》2019年第25期
论文发表时间:2019/12/12
标签：平邑县论文; 高标准论文; 农田论文; 基本农田论文; 沂蒙山区论文; 土地论文; 耕地论文; 《基层建设》2019年第25期论文;