广告监管方式和手段研究——兼论《广告法》之修改与完善，本文主要内容关键词为：广告法论文,手段论文,方式论文,广告论文,兼论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从现行《广告法》以及相关的广告法律、法规规定来看，广告业的监管是广告法中非常重要甚至是第一位的主题。而在整个广告监管体系中，监管方式和手段的设计与运作则决定着广告监管的正当性和有效性，我们甚至可以形象地称方式和手段是广告监管的“弹药库”，这个库房所能提供的“弹药”决定着监管的“射程”乃至其“有效范围”；同时，从广告行业发展的角度看，监管方式和手段上的提高与完善也有助于改善广告行业发展的外部环境。因此，探讨广告监管方式和手段的制度设计及其在实践中出现的问题，进而探索可能的改革路径，既可以解决现实命题，又能够从中透视我国的整个广告监管体系，意义重大。
由于观察视角的不同，人们对于“广告监管方式和手段”的内涵理解不一：最宏观的理解是将其解读为“广告监管模式”，即行政监管、行业监管、司法监管之间的功能界分及其选择问题：最为微观和狭义的定位则立足于违法广告监测和查处中的具体手段，如广告巡查、网上监控等等。而本文立足于一种中观的定位：探讨广告业事前、事中、事后三个监管环节的各种制度载体和方式、手段，进而就现行广告法制的修改完善提出各种对策建议。①
一、立法与监管实务现状：现有广告监管方式手段的描述与简评
在广告业监管的事前、事中、事后三个环节，存在着多元化的监管方式和手段，它们中的大部分被 1995年2月1日起施行的《中华人民共和国广告法》以及其他相关法律法规所设定并在实务中运用，也有个别方式仅仅在实务中存在。兹整理分述如下。
（一）事前监管方式
事前监管是管制者在广告发布之前对广告主、广告经营者以及广告发布者施加的控制，以达致“防患于未然”的效果。在目前的立法和实务中，事先许可、备案／行政指导、出证构成了广告事前监管方式中的“三驾马车”。
1.事先许可(License)
事先许可制是世界各国广告业管制中普遍采用的监管方式，我国也不例外。在我国广告业的监管中，事先许可存在如下三种形态：
(1)广告经营许可。我国目前的广告经营许可制度是“两条腿走路”：一方面，广告发布者（大众传播媒介）的资质由《广告经营许可证管理办法》所确认和规范。②广告发布者唯有取得《广告经营许可证》之后方能进行有关活动。另一方面，作为另外一种广告经营者的广告公司，法律上尽管没有设定专门的许可证，但通过广告公司的营业执照间接设置准入门槛，即在经营范围中许可广告公司开展特定广告业务，不再单独发放广告经营许可证。总的来说，广告经营许可制度通过设置准入门槛提高了广告经营主体（主要是大众传播媒介）的经营资质水平，从而在整体上尽可能预防虚假违法广告、保护消费者利益。
(2)特殊商品和服务广告的行政性审查。依审查主体之不同，我国广告监管制度分由有关行政主管部门启动的行政审查制度和广告经营者、发布者的自我审查制度两大板块。对于大部分广告而言，其内容的审查任务由广告经营者或者发布者自主完成，广告监管者仅仅负责事中监测和事后监管。但是，对于部分特殊广告，政府的事先审查非常必要。我国《广告法》第34条对药品、医疗器械、农药、兽药等四类商品广告设定了事先内容审查制度；施行于2003年10月1日的《中华人民共和国中医药条例》和由国家食品药品监督管理局颁布的《保健食品广告审查暂行规定》（国食药监字[2005]211号）又分别设定了中医医疗和保健食品广告的事先审查制度③。因此，我国已纳入事先审查制度的广告共计上述六类。
(3)审批登记（程序性审批或者总量控制型审批）。与广告内容的事先审查相对应的是，对于某些广告，政府没有必要进行内容上的事先控制，但需要进行程序上的把关或者总量上的控制。经过几轮行政审批制度改革之后，在目前的中国，被设定程序性审批登记的广告主要有固定形式印刷品广告登记、户外广告登记等（这两类程序性审批登记事项原均由部门规章设定，后由《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》予以保留）。④另外，对于烟草广告，《烟草广告管理暂行办法》（1995年12月20日国家工商行政管理总局发布，1996年12月30日修订）设定了审批制度（后由国务院保留），这一审批制度既有别于特殊商品和服务广告的内容审查制度，也不同于上述程序性审批登记制度，烟草广告的审批不审查广告内容，但根据综合环境进行限制发布，有数量限制（区别于核准）。
我国广告业监管中的事先许可制度可参见图示。
我国广告业监管中的事先许可制度（图示）
2.备案／行政指导(Filing/Administrative Guide)
无论是广告经营许可、广告内容的行政性审查、程序性审批登记，抑或总量控制型审批，均属于《行政许可法》所调整的“行政许可”范畴。⑤因此，上述三种监管方式的设定和具体实施均应适用《行政许可法》。然而，作为高强度的事先监管手段，行政许可由于其具有监管成本较大、不利于充分发挥市场机能等特征，其在广告业监管领域的使用范围自然应有所限制。为此，我国广告法只将行政许可适用于少数特殊广告领域，同时建立有在强度上小于行政许可的事前监管手段：备案制度。作为广告监管方式和手段的“备案”，究其实质在于“报备存查”，它不对广告的内容和程序作实质性的审查。而其功能之发挥，又往往体现在与强制性的行政处罚手段和其他行政责任形式的结合使用。例如：2002年12月28日颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》在第8条规定广告服务收费标准及收费办法备案制度的基础上，在第41条规定民办学校的招生广告备案制度的基础上，在其第 61条明确规定：民办学校“发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的”，由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证。
3.出证(Isgue Certificate)
出证是我国广告业事前监管中的一种特殊手段，即由有关单位对某些广告（比如西医医疗广告、涉及质量标准的广告等）出具证明文件，证明文件是广告内容的依据，对广告内容起支持和限定的作用。“出证”和审查的区别在于，出证不是对全部广告内容负责（无审查义务），只是对自己证明的内容负责。在现行法上，出证制度存在于美容类化妆品广告、专利广告和医疗广告领域。国家工商行政管理总局1993年 7月13日发布的《化妆品广告管理办法》第5条规定：美容类化妆品，必须持有省级以上化妆品检测站 （中心）或者卫生防疫站出具的检验合格的证明。根据国家工商行政管理总局1998年2月27日《关于加强专利广告出证管理的通知》和国家知识产权局1998年4月2日《关于作好专利广告出证管理工作的通知》规定，广告主发布专利广告，仅凭中国专利局颁发的《专利证书》，还难以确认专利权现有的法律状况，而应当具有或者提供专利出证机关出具的该专利权有效的证明。这两个通知确认和规范了专利广告领域的出证制度。1993年9月27日由国家工商行政管理总局和卫生部联合出台的《医疗广告管理办法》第8条规定：“广告客户必须持有卫生行政部门出具的《医疗广告证明》，方可进行广告宣传。”第4条规定：“医疗广告专业技术内容的出证者是省、自治区、直辖市卫生行政部门。”其中第10条第2款又规定：“省级卫生行政部门受理申请后，应当查验有关证明材料，审查广告内容（中医医疗广告内容由省级中医药管理部门审查）。”此即医疗广告出证的制度渊源。⑥
（二）事中监管方式
如果说事前监管手段是一种“防火”式的装置，那么事中的监管手段一方面是对这种装置的改进和巩固，另一方面则是对出现违法迹象的广告（行为）予以检查和纠偏。立足于这样的功能，我国广告法设置了以下三种事中监管手段：
1.对广告经营资格的监督检查
在广告经营者获得广告经营许可证之后，可能会因为客观条件或主观状况的变化而导致经营条件的改变乃至丧失，因此，在事中对广告经营资格的检查是重要的监管手段。为此，《广告经营许可证管理办法》第19条规定：“广告监督管理机关应当加强日常监督检查，并定期对辖区内取得《广告经营许可证》的广告经营单位进行广告经营资格检查。”
2.广告监测与违法广告公告、警示
作为一种事中监管手段，广告监测是发现虚假违法广告的前提，同时也能起到制止和纠正违法广告的功能。目前，各省均成立了广告监测中心实际履行监测职能。以浙江省为例，浙江省广告监测中心对全省 68家报纸，30家电视频道，10家电台频道以及部分网站进行监测，实现了省级和杭州市媒介广告的24小时全天候监测。2005年全年共监测检查各类广告 230万余条次，发现违法广告15350条。同时，其将监测中发现的一般违法违规广告予以公告，督促各媒体自觉整改，并通过网络及时反馈整改情况。
3.告诫、下达监督意见书
对于部分违法广告（特别是轻微违法），并不需要直接诉诸事后的法律责任，而可通过告诫、下达监督意见书等事中监管手段达到监管目的。如浙江省以行政建议书的形式在全国率先叫停宝洁公司发布的涉嫌违法宣传的“潘婷日光护理系列洗发露”广告⑦即是一个典型的例子。再如，北京市海淀区工商行政管理局在治理户外违法广告的过程中采用了发布“黄色警告牌”⑧进行督促整改的监管手段。
（三）事后监管方式
无论事前和事中监管的设计和操作如何到位，总是会存在一定数量的违法广告，那么，对于这些违法广告进行事后监管，诉诸法律责任，既能防止危害结果的扩大，也能震慑违法广告的发布者、经营者、广告主以及后来者们。在目前的立法和监管实务中，大致存在以下的事后监管方式：
1.广告经营许可证的撤回和撤销
《广告经营许可证管理办法》第15条规定：“广告经营单位在取得《广告经营许可证》后，情况发生变化不具备本办法第7条规定条件，又未按本办法规定办理《广告经营许可证》注销手续的，由发证机关撤回《广告经营许可证》。”第20条第（二）项规定：“提交虚假文件或采取其他欺骗手段取得《广告经营许可证》的，予以警告，处以五千元以上一万元以下罚款，情节严重的，撤销《广告经营许可证》。”经营许可证的“撤回”和“撤销”是通过终结广告经营资格的方式实现事后监管。
2.行政处罚和其他行政责任形式
目前我国广告行政处罚中的处罚种类，大致包括行政罚款、没收广告费用、没收违法所得（非法所得）、停业整顿、吊销营业执照或者广告经营许可证。需要特别说明的是，1987年10月26日国务院发布的《广告管理条例》第18条设定有“通报批评”。理解上认为，“通报批评”并不对相对人进行财产、人身抑或资格上的制裁，而主要通过对当事人形成心理压力和不利的社会舆论环境而实现“软性”制裁。它属于《行政处罚法》第8条第（七）项所规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。此外，有关广告法律法规中还规定了责令停止发布、责令公开更正等多种事后监管方式，这些监管方式属于行政处罚以外的“其他行政责任形式”。⑨
二、存在的问题：纰漏与走样
从上述体系来看，我国广告业的监管方式和手段似已较为完整，但从监管实践和理论视角观之，其中的纰漏与走样却也比比皆是。
（一）广告行政性审查的功能衰退与异化
广告审查制度的设计初衷是在源头上就特殊广告的内容予以把关，将违法广告扼杀在最初状态。有关的法规和规章均明确了特殊广告的发布内容必须与审查批件文本的内容保持一致。如果这一制度设计能够得到理想化的实施，那么对于特殊广告的监管将较为成功。问题在于，行使广告内容行政审查权限的卫生、药监等行政主管部门仅仅掌握产品的功效，而对于产品的发展、企业的状况等并不（也无法）做深入了解。因此，它们在审查之后出具的批件多系格式化文本，且非常简单。例如，受制于特殊商品和服务广告审查机关的技术力量薄弱这一因素，药监部门对药品广告审查后出具的批件经常是国家药典上有关该产品的产品说明：而各省中医药管理局出具的医疗广告批件中也只是诸如“中西医结合”字样的简单说明。而此时，对于广告主、广告经营者、广告发布者而言，如果严格遵循“按照格式化内容设计、制作、发布广告，不得进行任何改动”这一规则，那么无论之于广告艺术抑或“眼球效应”的获得都将是灾难性的。换言之，广告主和广告经营者的守法成本太高。畸高的守法成本也带来了一种“赖倒做”的畸形心态：既然稍稍偏离批件文本即为违法，那么不如走得更远，在发布广告时完全置批件内容于不顾。
（二）广告行政审查机关与监管机关的分离导致部分违法广告无法及时处理
我国的特殊广告审查权是配置给有关行政主管部门的（如药监局），而对违反审批的广告进行处罚的权力则配置在工商行政管理部门手中。在审批机关看来，如果某则广告的审批内容是30个字，发布时用了 50个字，便构成了违法广告，需要工商行政管理部门进行处理。但是，如前所述，违反审批内容发布的特殊广告实在浩如烟海，工商行政管理部门纵有三头六臂也疲于应付。审批权与监管权的这种分离导致了许多违法广告无法得到及时处理。
（三）行政处罚手段中的罚则设计存在疏漏与不当
疏漏表现在，许多违法行为没有对应的罚则，比如《广告法》在第21条中虽然要求“不得在广告活动中进行任何形式的不正当竞争”，但却没有一条对应罚则；再如，《广告法》第43条规定：“违反本法第三十四条的规定，未经广告审查机关审查批准，发布广告的，由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布，没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款。”但是，经过批准但不按照审批内容（批准后自行篡改）发布广告的，却没有对应的罚则。相比于疏漏，罚则设计上的不当似乎更为严重。首先是过罚不相当。这方面的具体表现如：(1)几乎所有违法广告的罚款数额均是广告费用的1至5倍，没有根据违法情节或者危害性程度进行区分；(2)在罚则设计上倾向于重罚媒体而不重罚广告主；(3)对相关责任人员没有设置处罚事项，例如，在名人明星广告中作为证人的“名人明星”的责任问题，目前的广告法律法规就没有予以明确规定。其次是以广告费用作为罚款额的计算基准存在许多技术性问题，其中最大的问题是取证上的困难，在广告经营者、发布者提供虚假的广告费用数据甚至拒绝提供时，监管者无可奈何。
（四）行政强制措施的缺位
在广告执法环节，现行法律制度尚未配备相关的行政强制措施，由此导致执法者在事后监管环节常常缺乏手段支撑。当下，行政强制措施缺位导致的问题突出表现在以下三方面：一是在我国目前的广告法律法规中，尚没有设定违法广告查处前的停止（或暂停）发布强制措施（事后停止发布在《广告法》第五章中有规定），这种强制措施的缺位常使得违法虚假广告对消费者的持续影响力较大。二是在证据保全、非法印刷品广告的清理等环节无任何强制措施手段予以支撑。尽管《广告管理条例实施细则》规定广告业务档案材料（如电视、广播广告的录像带）须保存一年以上，但如果媒介单位不遵守这一点或者不提供该材料，执法机关也无法采取证据保全的强制措施。三是广告法律法规中没有设定对某些广告商品的查扣制度，给监管以及消费者权益保障造成一定困扰。特别是对于涉嫌虚假宣传的药品、食品，如果不及时予以查扣，不仅不利于事后监管，更可能对消费者权益造成扩大性侵害。但目前的广告法律法规中没有设定查扣制度，以至于很多地方只能“曲线救国”。例如，浙江省工商行政管理局“灵活运用浙江省反不正当竞争条例，制定出台《涉嫌虚假宣传的药品、食品查扣制度》，对发布涉嫌违法广告的药品、食品依法予以查扣，以有力打击虚假药品、食品广告”。
（五）异地处罚常常得不到落实
按照《行政处罚法》的规定，我国的行政处罚管辖适用的是行为地主义，即由违法行为发生地的有权机关进行处罚。但现实中的实际情况却远比立法的规范复杂，在广告行政领域也是一样：违法行为地机关对外地广告主作出的广告行政处罚往往执行不了，所以，行为地机关对外地广告主一般不处罚，而是移交广告主所在地机关处罚并执行，而外地机关在接受移交之后出于种种复杂的原因往往难以作出处罚。尽管国家工商行政管理总局曾发文要求各地广告监管机关在办案中要加强统一和协作，及时将查处情况向国家工商行政管理总局汇报，由国家工商行政管理总局广告司将调查结果移交给广告主所在地工商行政管理部门。但是各地工商行政管理部门需要查办的广告案件太多，未必会着力地对外地移送过来的案件进行处罚和执行。
（六）广告监测机构的定位不清
目前规范广告监测工作的规范性文件主要是《国家工商行政管理总局关于规范广告监测工作的通知》 （工商广字[1996]第267号）和《关于规范和加强广告监测工作的意见（试行）》（工商广字[2004]第163号）。从法源位阶上来看，这两份文件均属于“规章以下的其他规范性文件”，效力很低，故无法回应广告监测制度发展中的许多重要问题，特别是广告监测机构的法律地位问题。在广告监测机构的法律定位上，目前国内各地的做法并不一致。主要有三种模式：第一种是经人事编制部门审批成立的独立的事业机构，隶属于工商行政管理部门；第二种是成立内设临时机构，工商行政管理部门委派一个干部领导，监测工作人员临时聘请；第三种是完全隶属于工商行政管理部门具体负责广告监管工作的内设机构。应当认为，监测机构既应能保证广告监测的客观、公正、准确及相对独立性，同时又应具有相当的政策把握能力和公益性。前者要求监测机构不能依附于行政机关，而后者则又将监测机构区别于纯粹商业性的监测者。然而，现行立法没有能够对广告监测机构的资质作出任何定位，从而在客观上使广告监测这一事中监管手段的功能得不到应有的发挥。
以上问题是就广告各种监管手段的实体层面进行的剖析，事实上，我国广告法律法规对于监管手段和方式的设计还存在一些立法技术层面的问题，这些问题同样会导致监管手段在运作中出现差池。例如，对于部分广告监管手段，没有在立法上予以确认和规范，或者只是在法律位阶较低的行政规范性文件中进行规定。目前规范广告监测工作的规范性文件主要是《国家工商行政管理总局关于规范广告监测工作的通知》（工商广字[1996]第267号）和《关于规范和加强广告监测工作的意见（试行）》（工商广字[2004]第 163号），而从法源位阶上来看，这两份文件均属于“规章以下的其他规范性文件”，效力很低。再如，部分立法语言上的模糊性和不一致性。比如说，责令更正与责令改正如何区分？违法所得的计算是否包含广告成本等等，这些问题在立法上均没有作明确界定，实际操作中就难免会出现偏差。
三、完善的建议：改进与丰富
针对以上广告监管方式和手段所存在的问题，笔者建议从以下八方面予以改善：
（一）对于广告审查功能衰退和异化的问题，有必要进行“疏”和“导”两个层面的努力
首先是“疏”的层面，即适当分流审批事项。具体的分流途径包括三个：其一，放松部分事项的前置性管制，代之以备案制或者事后监管；其二，将部分事项交由所在行业及其协会组织进行自律，实现“自我管制”；其三，某些广告，比如说医疗广告，事前和事后监管均力不从心，行业自律也是举步维艰，可借鉴国外的经验考虑对其实行高强度的限制甚至全面禁止。⑩
其次是“导”的层面，无论对广告审批事项的分流如何充分到位，总有部分事项需要政府审批，这也是各国广告业管制的通例。对于这些必须经由行政审批的事项，关键是因势利导，改变现有的行政审批方式.比如说，从现有的“出具批件”形式的审批改变为对广告文案的审查、在相关的制度建构中明确审查机构的法律责任等，以使得广告审查真正发挥其事前把关的功能。
（二）在保留广告审查制度的事项领域，可考虑审批权与事后监管权的合一
审批机关与处罚机关分离的事实已经使得部分违法广告的监管出现滞后或者严重疏漏的问题，审批机关经常抱怨事后监管者的“执法怠惰”或者“选择性执法”，而处罚机关也是“委屈满腹难与君说”。因此，今后的改革中，在分流部分审批事项的前提下，可考虑行政审批与事后监管权集于审批机关的思路。
（三）重塑行政处罚机制
针对近些年广告管制中出现的新问题，将部分被“遗忘”的事项纳入被处罚的范围。更为重要的是，对处罚机制进行重塑：其一，改变罚款数额均是广告费用1至5倍的现有设计，比照现实情况，对违法广告危害程度进行适当排序后设计“过罚相当”的梯形处罚额度；并在处罚额度设计时贯彻“重罚广告主”的理念。其二，鉴于“广告费用”的取证困难，在“广告费用 1-5倍”这一比例罚的基础上，引入定额罚机制。即：保留现有的比例罚设计，同时引入定额罚机制（如1万元以上20万元以下罚款）；在具体的制度设计上，若广告发布者、经营者提供真实的广告费用数据，则按照比例罚机制进行处罚；若广告发布者、经营者拒绝提供或者提供虚假的数据，则以向社会公开的“刊例价”视同为广告费用；若没有刊例价的，则采用定额罚。具体的立法体例可参照《反不正当竞争法》的罚则设计。其三，修改《广告法》第38条第3款，在社会团体和其他组织之外，将虚假广告中推荐商品或者服务的个人纳入承担连带责任的主体范围，以应对明星广告中的责任分担不公问题。
（四）补足有关的行政强制措施
尽管“放松管制”是世界潮流和时代要求，但是，监管领域的行政强制措施不可或缺，这是促进管理效率的必然。如前所述，我国广告监管制度中尚缺乏行政强制措施手段的配置，应当在立法中引入若干强制措施。比如说，可以吸收《重庆市新闻媒体广告管理条例》的立法经验，在事前环节引入“暂停发布”的强制措施；(11)再如，发达国家采用的“冻结广告发布者的资金”这一强制措施既能威慑违法广告发布者，亦能为后续的消费者权益保证提供基础；另外，地方实践中灵活运用反不正当竞争法所设计的特殊广告商品查扣制度也可考虑由《广告法》所吸收。当然，立法在引入这些强制措施的同时必须加强对该种职权行使的限制。
（五）改革广告监测机构的法律地位并以立法予以确认，以促进和完善广告监测这一监管手段
建议由法律授权或者法律规定由行政机关授权监测机构履行广告监测职能，从而明确监测中心的法律地位；同时，对监测机构的资质实行确认制度。具体地，可以借鉴我国司法鉴定体制的改革成果。(12)改革后的广告监测机构一方面履行监测违法广告的法定职责，另一方面接受司法机构和社会的委托，进行广告鉴定业务，鉴定结论可作为法院审查违法广告事实问题的证据。
（六）探索异地处罚集中执行制度
在我国的司法系统，鉴于实践中的“执行难”问题，从本世纪初开始探索执行制度改革，其中一项重要的内容便是：对跨地区的执行案件实行提级执行、交叉执行或者集中执行。浙江省绍兴市中级人民法院是最高人民法院该项改革的试点单位，该院规定各基层人民法院对各自符合规定条件的执行案件，通过自行报请或中级人民法院指令后，由中级人民法院集中执行或者指定其他基层人民法院执行。(13)针对广告处罚中对异地（主要是外省）广告主处罚执行较为困难的问题，可考虑借鉴司法系统的集中执行制度，由国家工商行政管理总局成立相关的执行机构，对涉及省际之间的处罚执行案件实行集中管理，提级执行、集中执行或者指定执行。
（七）尝试建立工商行政管理部门的非强制调解制度
从我们国家广告业事后监管的现状来看，事后监管的主要着力点是责任的认定和追究，但对消费者权益的保障缺少应有的眷顾。尽管权益救济和保障功能的主要承担者应该是法院，消费者因违法广告受到侵害可通过诉讼实现权利救济。但是，诉讼的成本较大，效率较低，对于违法广告中的消费者权益保护常常力有不逮。基于此，建议借鉴公安交通管理部门的交通事故调解制度，通过相关立法尝试建立工商行政管理部门的非强制调解制度。该种调解虽然不具有强制力，但可以解决大量的因违法广告而产生的纠纷，实现消费者权益保障。
（八）加强广告监管方式立法的衔接性和科学性
广告法中的监管部分立法作为特别行政法，应当与《行政许可法》、《行政处罚法》等一般行政法相衔接；甚至可以适度超前，与即将制定的《行政强制法》、《行政程序法》等重要法律进行提前衔接。衔接性的加强解决的主要是广告监管立法的合法性和正当性问题，而立法技术的提高则有助于提升立法的科学性。例如，可以通过立法或者法律解释的技术对事后监管中“没收违法所得”的违法所得计算予以明确。
以上的建议，部分是基于现实问题并在充分调研的基础上得出的较为成熟的意见，但也有部分如上述 （五）、（六）、（七）三项制度建议，属于大胆的制度设想，这些设想的可操作性及其与其他相关制度之间“排异程度”还有待于进一步论证和调研，笔者先在此处提出来，供决策者参考。
注释：
①之所以选择这样的定位，主要基于以下三点考虑：第一，事前、事中、事后三个环节的划分是政府管制理论和监管实务中比较一致的观点；第二，就广告法的修改而言，更多地探讨具体制度设计和运作中的问题而非主要涉及价值判断的监管理念问题（当然，监管理念也贯穿于具体制度设计之中），可能更具有现实针对性；第三，微观的视角容易陷入一种过于“技术化”的危险，对于制度建设贡献甚小。另需说明的是，事前、事中、事后三个监管环节的制度载体和手段之种类非常繁多，以至于我们在兼顾体系的前提下必须突出重点而不能面面俱到。鉴于广告出证、行政处罚罚则设计、行业自律等主题同时又是国家工商行政管理总局其他调研项目的专题，因此在本论文中仅点到为止，不作深入展开。
②国家工商行政管理总局以第16号令公布并于2005年1月 1日起施行的《广告经营许可证管理办法》较为完整地设定了广告经营许可证制度及其实施程序、事后监管等。
③后者系《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》所保留的事项。
④在审批制度改革之前，广告领域的程序性审批登记事项还包括39度以上白酒广告的审批、广告显示屏设置审批、广告审查员资格核准、广告专业技术资格核准、临时广告活动审批、海峡两岸广告发布前集中审查等等。
⑤需说明者，就“程序性审批登记”而言，不能因为相关法规中有“登记”字样而否认其行政许可性质。以户外广告为例，《户外广告登记管理规定》（自2006年7月1日起施行）第5条规定：“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》。”从此条规定来看，尽管名为“登记”，但实际上其完全符合《行政许可法》第2条关于行政许可的界定。
⑥需要说明的是，依《医疗广告管理办法》，出证既适用于中医医疗广告，又适用于西医医疗广告。然而，根据国务院于2003年4月2日发布的《中华人民共和国中医药条例》第13条规定，中医医疗广告发布采行政许可制度，为此，我国现行法上的医疗广告出证仅适用于西医医疗广告而不再适用于中医医疗广告。
⑦该广告称“亲近阳光就是伤害头发，要修复日光灼热造成的脆弱、枯黄，我有新生潘婷日光护理系列，氨基酸、维他命原配方，补充因日光灼热流失的营养，使用10天恢复10倍强韧，2倍亮丽，在阳光下闪亮的秀发就是美丽的证明。潘婷，强韧中绽放光彩。”该广告中使用了几个数据，但该数据没有表明出处，违反了广告法的有关规定。
⑧此警告牌用黄色不干胶纸制成，上面印有工商红盾标志和如下一段警语：“广告主并广告代理公司：经查此处户外广告未经工商行政管理机关登记，属擅自发布户外广告行为，限你单位15日内到北京市工商行政管理局海淀分局接受处理。逾期，依法强制拆除。”参见丁莹：《北京海淀：探索广告监管新方法》，载《工商行政管理》2001年第10期。
⑨《广告管理条例》第18条将“责令停止发布”和“责令公开更正”认定为“行政处罚”，鉴于“责令停止发布”和“责令公开更正”更多的是对违法状态的修复与纠正，不涉及惩罚，而从《行政处罚法》第23条规定（具体内容为：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”）可以得出结论说，现行法上的行政处罚与责令改正属于两种行为，因此，笔者主张，广告法上的“责令停止发布”和“责令公开更正”不属于行政处罚的范畴。
⑩例如：英国法绝对禁止性病、百日咳、鱼鳞癣、痈疗及减肥广告和催眠广告；加拿大禁止麻醉药品、管制药品、人用处方药品、限制剂量药品、标有“专供治疗使用”的维生素和矿物质向社会公众发布广告。
(11)《重庆市新闻媒体广告管理条例》（1999年11月25日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，2000年1月1日起施行）第28条规定：“广告监督管理机关查处涉嫌违法广告时，有权查阅与违法行为有关的档案材料、财务材料，可以责令新闻媒体机构暂停发布涉嫌违法的广告……暂停发布的期限最长不得超过十五个工作日。”
(12)2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》（于2005年10月1日起施行），根据该决定，法院、司法行政机构原存的各类鉴定机构被分流，在实现统一管理的各鉴定机构之间实现中立且互不隶属，其鉴定结论平等地作为司法审判中的证据材料。同时，司法行政部门对从事司法鉴定业务的鉴定机构和鉴定人实行登记管理制度。
(13)参见浙江省高级人民法院执行局编：《执行改革探索与实践》，人民法院出版社2001年版。