论“大部制”改革与构建协同型政府，本文主要内容关键词为：大部论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十七大报告提出“大部制”改革的思路，为推进新一轮的政府改革指明了方向。结合后新公共管理时代西方国家政府改革实践的新特点，推进“大部制”改革需要在加大机构整合力度和实现职能有机统一的基础上向更深层次推演，并以此为契机构建协同型政府。我国历次政府改革的经验以及转型社会治道变革取得的成果，为实现这一目标奠定了基础。
一、协同型政府的理念、实践及其对我国的启发意义
协同型政府（又称整体型政府、合作化政府）是后新公共管理时代政府改革实践的最新成果，也是对新公共管理运动理念和实践模式的超越。从上世纪90年代中后期开始，西方国家的政府改革运动出现新的趋势，形成了一股不同于前期的改革潮流。“长达二十年之久的新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中，改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府”。[1]
1.协同型政府的历史场景与理念谱系
作为与之前有着显著不同的实践运动，新的政府改革不再高举反国家主义的旗帜，强调用市场来改造官僚科层制，而是用一种更理性的眼光来审视政府的作用，倡导积极的政府和公共领域的双重性，在理念上开始由分权、制衡逐渐向协同、合作嬗变，构建协同型政府成为改革的新取向。改革者们普遍认识到，“最小国家的意识形态忽视了市场的局限性，其程度就像传统‘左派’忽视国家的缺陷一样彻底。而要维持市场事实上赖以存在的社会和公民框架，政府必须起基础性的作用”。[2](P59) 因此，与新公共管理着力打造的“企业型政府”不同，协同型政府的设计理念不再仅立足于制衡，而是主张要重新复兴公共机构，增强国家在社会与市场力量之间的调节作用，强调政府加大内部整合力度，提高整体治理效能，同时，为提高人们的“自助”和“自理”能力而行动，以此在国家和个人之间形成新的分工。这一改革理念一方面重新肯定了政府在治理中的主体地位，强调通过政府内部组织结构和职能关系的重塑以提升其整体效能，在治理过程中扮演好倡导者、引导者和创导者的角色，另一方面，要重新审视政府与市场和社会的关系，合理、科学地确定各自的“活动场域”，并探索实现合作共治的有效路径。
2.协同型政府在西方国家的实践展开
在新公共管理改革运动中，由于减少了管理层次，扩大了控制幅度，政府再造后横向部门大量出现，而这些机构之间却没有任何制约关系，谁也无权命令或指挥、协调别的机构，因此出现沟通不畅、协作不力的情况。特别是决策部门与执行部门的分离使得传统政府内部的制度性的合作协商平台被打破，政府的整体战略和决策因失去了统一的实施主体与责任主体而难以得到有效的保障。用罗宾·巴特勒爵士（Sir Robin Butler）的话说：“在整个公共部门，各部和它们的执行局之间变得互不相干，根本没有真正意义上的合作决策机制”。[3](P351) 同时，由于过分苛求“小而能”，原本由政府来承担的职能被大量外放，造成了“职能悬浮”与“政府空心化”。为了应对新公共管理改革带来的一系列危机，西方国家开始强调协作和整合的战略，重塑治理网络，通过追求包括在政策制定、机构内部和机构之间、财政预算以及信息系统上的整合，以此打造以包容性（inclusive）和整合性（integrated）为特征的新型政府。目前这场新的改革潮流以当时新公共管理运动最风行的欧美国家为中心涟漪状向外围波及。在英国，布莱尔上台后提出了合作政府（Joint-up government），它被看作是对“新公共管理改革中公共部门结构性分权改革的回应”，[4] 其主要目标就是对之前政府改革造成的“权力碎片化”和“政府空心化”等棘手问题进行救治，既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，又要调整与社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。在澳大利亚、新西兰和加拿大等国这种新的实践模式也被称为整体政府（WOG,Whole-of Government），其改革主旨也是解决由部门分割、职能划分带来的政策、服务碎片化的问题。当然，不同国家的改革举措呈现出多元化的特点，如加拿大非常强调“横向合作主义”，而澳大利亚在其第二轮改革中则注重把横向协作和中央重新集权结合起来。
3.西方国家建设协同型政府的经验启示
西方国家建设协同型政府的实践探索对转型时期我国的政府改革提供了宝贵的经验，以此为参照，我们可以收获如下的启示来指导新一轮的改革：第一，要重新审视政府的角色定位，转变政府规模要小、职能要少的理念。由于反国家主义的历史传统和“三大危机”的困扰，20世纪60年代末70年代初，西方国家掀起了以引入私人市场力量，建设“小而美”的企业型政府为主要目标的新公共管理运动，其主旨目标就是要减小政府规模，压缩政府职能空间，充分发挥市场的作用。但是事实证明这一模式同样存在着严重的负面效应，随着政府空心化和权力碎片化问题的日益凸显，人们渐渐认识到“以市场机制解决公共问题违背了政府存在的目的”，[5] 协同型政府的提出和实践正是建立在这一理念转变的基础之上。就我国而言，由于受西方政府改革运动和建设社会主义市场经济的双重影响，在前段的改革中也存在着相同的认知偏向，因此，我们在下一步的改革必须要改变这一判断标准，特别是我国正处在转型社会，盲目追求规模小、职能少的政府可能影响社会治理的整体效能。第二，要将机构调整、职能转变与增强治理效能结合起来。新公共管理时期的改革强调政府通过合同外包或权力外放的方式把大量原来由政府承担的职能交由市场来运作。与此不同，协同型政府在理念上倡导调适政府与市场的关系，既要看到两者都存在着失灵的潜在风险，也要看到两者有着各自不同的“活动场域”，不能互相替代。因而，在实践中协同型政府更加强调超越简单的政府与市场边界之争，在正确认识政府角色的基础上通过机构调整以控制政府规模，通过职能转变以规范与市场的关系，通过增强效能以实现公民社会的合作共治。这一理念和实践模式对我国新时期的政府改革也有重要的指导意义，它要求我们要走出简单的机构调整、人员增减的老套路，从推进中国治道变革的新高度推进新一轮的政府改革。
二、“大部制”改革的意向、动因及其实践层面的超越
在前五次机构改革成果的基础上，中央适时提出“大部制”改革的意向表明了进一步推进改革的决心，也标志着我国的治道变革正在向着更深的层次扩展。
1.“大部制”改革意向的提出
在党的十七大报告中，胡锦涛强调要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。之后，“大部制”构想被普遍认为是下一轮政府改革的新起点、新突破口。当前学界普遍认为，“大部制”改革是指在政府机构设置中，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。实行大部门制，加强部门间的协同互动，这是西方国家在后新公共管理时代政府改革的一个重要的举措，也是建设服务型政府的基础和前提。当前，我国的政府组织结构仍然以传统官僚科层制的职能分工原则为基础，部门之间的协同合作能力不强，致使政府的宏观决策和综合管理水平难以适应社会发展的要求，制约了政府的整体治理能力的提升。从部门构成数量来看，虽然经过了几次大的机构改革，但目前国务院的组成部门仍然有28个，加上国务院直属局和直属机构等共有66个部门。相比英国的18个，德国的15个，美国的13个以及日本的12个组成部门而言，我国的政府构成仍存在着较大的整合空间。随着我国市场经济的进一步发展完善，政府与市场和公民社会横向联系的加强，我国应该积极学习发达市场国家的经验，在政府管理中突出扁平化的组织结构和宽部门、短流程的运行特点。因此，“大部制”的提出有着深层的社会大背景，而不仅仅是一个单纯从行政层面上解决机构设置框架的合理性问题，它标志着我们国家管理层、立法层已经意识到传统的政府机构设置已经不能适应经济社会的发展需要，这对于进一步促进我国治道的深度变革有重大的现实意义。
2.“大部制”改革的动因分析
“大部制”改革的要旨是将政府机构中性质雷同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，这样不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府，更有利于建立一个决策、执行分开的行政管理体制。这一改革取向的提出有着深层的原因。（1）“大部制”改革是对传统的专业化机构划分思路的适时调整。随着社会的发展与政府职能的重塑，传统的“条块分割”式的机构划分格局显然不能适应时下的需要，“大部制”改革正是将政府部门当中职能相近、业务范围趋同的一些机构进行归并整合，以提高政府的管理效率。（2）“大部制”改革是提高转型时期政府应对复杂社会问题能力的重要途径。当前我国在社会转型的过程中面临着一系列频次高、涉及广和影响深的复杂问题，政府能否有效地化解这些问题关系到国家的稳定和社会的发展。“大部制”改革正是立足于机构调整与职能耦合，通过各部门间的有效协同来提高政府的整体决策和应对能力。（3）“大部制”改革是基于政府角色演变而做出的现实选择。迟福林认为，“大部门制”是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。与政府传统的重规制、轻服务模式不同，随着新公共管理运动的推进，特别是“顾管导向”、“一站式服务”理念的深入，当前政府的保障服务功能日益凸显，“大部制”改革正是对这一变化的回应。（4）“大部制”改革也是降低行政成本的客观需要。与一些成熟市场经济国家相比，我国的政府部门设置明显偏多，部门过于庞大，不仅造成沉重的财政压力，而且也增加了行政费用。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务员数量大大超出发达国家。因而，实施“大部制”改革，推进新一轮的机构和人员调整，也将有助于缓解财政压力，降低行政成本。
3.“大部制”改革的实践超越
与此前进行的几次改革相比，新一轮的“大部制”改革应有如下几个层面的实践超越。（1）实现从组织机构调整向着深层的体制改革推演。“大部制”改革不能再把裁减人员和压缩机构作为主要目标，而是要以提升部门间的协同合作能力，增强政府保障和服务职能为目标取向。如果说前几次的机构改革是一个量变的过程，那么，“大部制”改革需要在此基础上收获质变的结果，这就要求在更深的层次上理顺政府的运行机制。具体而言，在制度层面上，“大部制”改革要按照决策、执行、监督分离的原则确立部委运行机制，最终建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。（2）推进“大部制”改革要增强横向部门间的协同联动能力，在此前进行的精简政府机构、简化公务手续、提高办事效率等改革成果的基础上，进一步解决当前政府管理中存在的“九龙治水”的现实难题，防止因部门之间的职能交叉和权限冲突而出现相互推诿，形成管理死角的现象。特别是面对转型社会日益复杂化的治理环境，增强政府各部门的责任意识和合作能力已成为提高政府治理能力的必然选择。同时，通过推进大部制，可以使政府机构进行新一轮的归并整合，这样不仅可以节约部际之间协调成本，也将会直接减少行政运行成本，对建设高效的节约型政府大有裨益。（3）以推进“大部制”改革为契机可以促进我国政府角色的深层转换，进一步地淡化和减少微观管理职能，增强宏观决策能力，契合公民社会不断发展壮大的现实，逐步形成政府与公民社会良性互动、合作共治的格局。
经过前几次的政府机构改革，政府职能调整在向着发展市场经济要求的方向不断迈进，但从总体上看，我国政府各部门仍然承担了大量的微观管理任务。通过推进大部制改革，可以进一步促进政府的角色转换，增强政府的宏观决策能力，在治理过程中从一个具体的行动者向着引导者、倡导者、疏导者和创导者的角色转换，这也是与建设协同型政府的理念相一致的。
三、以“大部制”改革为契机，推进协同型政府建设
如前所述，“大部制”改革的思路既有西方国家的经验借鉴，也适应了转型社会治理需要，是实现政府职能转型的需要，是加强政府决策的需要，也是节约行政成本的需要。以此为契机，可以为构建协同型政府创造良好的条件。
1.推进“大部制”改革，构建协同型政府的基本原则
（1）以机构调整为依托。进行理性化的机构调整，将职责相似的部门整合到一起，这是“大部制”改革的直接目标，也是最为基础性的工作。然而要做好这一工作，还需要在以往改革成果和经验的基础上注重各部门之间的整合，围绕着保障市场经济健康运行和提高公共服务水平这两大目标，进一步裁撤带有计划经济痕迹的部门，通过机构调整增强宏观决策、公共服务、社会保障等部门，解决政府职能交叉问题和杜绝各职能部门相互踢皮球的现象。因此，“大部制”改革承担着为政府机构消肿和提高政府治理能力的使命。
（2）以职能转变为基础。机构调整要取得有效成果，还必须建立在职能转变和整合的基础之上。政府改革的关键并不在于部委是大是小，而是政府职能的大小。以机构改革推动“政府职能转变”，是历次政府改革的核心。因此，“大部制”改革也不应仅是一个政府规模缩小的过程，更重要的在于政府职能的转变以及整合。通过大部制改革，政府应该在对职责特点和范围进行重新审视的基础上，划清各部门管理的界线的同时划清政府与市场的界限，从大市场、小政府的思路出发，将机构的精简从形式上落实到内容上。
（3）以协同合作为目标。增强部门间的协同合作是推进“大部制”改革的基本目标。由于沿循了传统官僚科层制的职能划分和部门分工原则，当前我国政府组织结构仍处于“条块分割”的状态，因而其运行依旧依赖自上而下的管理和等级式的通讯，在此情势下各部门间的横向协调与合作能力低下，加之许多部门之间存在职能重叠，因而难以有效地应对日益复杂的社会事务，特别是在危机管理中，这种体制性的弊病更加明显，势必会对政府的治理能力形成挑战。因此，推进“大部制”改革必须以增强政府各部门间的协同合作为目标，这也是与构建协同型政府的取向相一致的。
（4）以善治理念为导引。推进“大部制”改革还需要积极吸纳当前治道变革的最新成果，在机构调整和职能整合的基础上实现政府治理模式向着更高的层次跃迁。自上世纪九十年代以来，善治的理念逐渐兴起并对传统的政府治理模式进行着重铸，它所倡导的政府与多元社会主体之间合作共治的治理格局也一直被后公共管理时代的改革者们奉为圭臬，这一理念也体现在西方国家正在推进的协同型政府的建设中。因此，必须要以善治理念为导引，使新一轮的政府改革不再是政府的独角戏，在改革中要充分考虑到社会的力量，并在改革对措中引入社会的力量，最终形成的改革成果是政府各部门与社会多元行为者在治理过程中的相融互补。
（5）以增强效能为归宿。随着全球性风险社会的到来，世界各国都在着力探索增强政府治理效能的有效路径，处于社会深度转型的我国，在推进政府改革过程中更需要将增强效能作为推进“大部制”改革的归宿和检验改革成功与否的标尺。“大部制”的核心要义是通过有效的机构调整和职能整合达到减少部门间协调成本和增强政府管理效能的目的，以提高政府处理复杂社会事务和应对危机事件的能力，为市场经济的健康运行保驾护航，为社会公众提供优质高效的公共物品和公共服务。
2.推进“大部制”改革，构建协同型政府的路径选择
（1）构建协调联动机制，增强部门间横向的互动协调与合作能力。“大部制”改革的关键不是将政府部门归大堆，而是要通过职能重组和部门调整在各部门内部和部门之间构建科学、高效的协调联动机制，形成“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制。首先，要对部委合并进行细致的功能分析，这是推进“大部制”改革的前提，也是一项需要发挥政界、学界和各方面智力的工作。这一环节的工作需要结合我国正在由以解决温饱问题为主要内容的生存型社会向着全面建设小康社会为主题的发展型社会迈进的现实背景，多凸显服务职能，以此对政府各部门确定功能谱系，界定其“作用域”。其次，在功能分析的基础上对政府部门实行“瘦身”，拓宽治理幅度。要逐步将职能和管辖范围相近、业务性质雷同的政府部门进行整合，消除机构重叠、政出多门的弊端，进一步缩小政府从事事务管理的范围，把与政府性质及职能不相符的事务交由企事业单位和市场中介组织管理。再次，要着力构建政府内部的协调联动机制，力争通过“大部制”改革将在以往多部门下发生的部际矛盾变成部内协调，以此减少机构、人员、会议与相关的运转成本。特别要改变“为民服务的部门人手不足，向民伸手要钱的部门不少”的现状，力争使改革后的各部门都能成为独当一面、办事干练、勤政为民的行动者。
（2）科学平衡决策权、执行权和监督权，实现权力运行的制度化。西方国家的新近改革经验告诉我们，“大部制”改革的实质是建立在组织结构调整基础上的政府运行机制的重塑，因此，以“大部制”改革为契机来推进协同型政府建设，结构层面的调整只是表面上的变革，要突破以往改革的固有窠臼还必须深入探索制度层面的跟进措施。具体而言，要按照决策、执行、监督这三者相互协调、相互制约的原则重构政府运行机制，科学平衡决策权、执行权和监督权，实现权力运行的制度化，使决策、执行和监督这三种不同的组织功能相对分化，相互协调和监督。针对当前政府管理过程中存在的职能在相关机构间配置不合理的问题，应将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免有些部门集决策、执行、监督于一身，以此克服长期存在的政府部门自己决策、自己执行和自己监督的弊病。“大部制”改革承担着改变我国长期以来决策分散问题的重要责任，特别是中央政府在面对全球化竞争和治理风险增加的情况下更要加强决策的职能，以进一步提升宏观调控的能力。同时，科学地平衡三项权力之间的关系，还可以防止改革后的“大部制”出现“大衙门病”。
（3）在积极稳妥、统揽全局的基础上，要突出重点、分步实施。“大部制”改革的征程不可能一马平川，除了因一系列不可知的因素面临的潜在风险外，它仍然要应对以往改革中存在的诸如部门利益调适、配套方案跟进等一些老、大、难的问题。因此，可以说“大部制”改革不是一时之功，需要贯穿于我国治道变革的全过程。本文认为，“大部制”改革至少应经历三个阶段性的环节：一是调整部门和整合职能阶段；二是完善机制和形成合力的阶段；三是促进与市场和公民社会的互动合作，形成网状治理格局的阶段。因此，“大部制”改革是一个系统工程，正如迟福林教授所言，不能以简单的机构整合为目标来推行大部制，而必须建立在市场经济发展程度、社会发展变化、现代政府治理模式变化这样一个前提、背景下来考虑。为此，首先要科学调适部门利益，努力缓解和消融改革阻力。有专家指出，今天的中国，除中央与地方、大型国企之间错综复杂的关系外，已形成庞大的利益团体，机构大分拆、重组，势必将会因利益分配而带来强大反弹，[6] 特别是近年来有些政府部门追求自身利益的现象趋于严重，“部门利益化”在局部成为一个相当突出的问题，而推进“大部制”改革要打破既有的部门利益格局因而必然要面对一些利益主体的抵触情绪。为此，需要在做好宣传和动员的基础上，制定科学的方案来调适利益关系，努力缓解和消融改革的阻力。其次，要及时跟进配套改革。推进“大部制”改革与建设协同型政府涉及社会体制、经济体制、政治体制、文化体制改革的某些关键问题，包括干部制度问题、中央地方关系等等，因而不能一蹴而就，需要一系列配套性改革来支撑，要科学地分析情势，与各项配套改革齐头并进，做到各个击破，分段而行，既要有改革的魄力，又要有理性的审慎。因而，坚持渐进式的改革思路，把握改革时机，成熟一项推出一项，是推进改革的基本策略。