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一、关于进一步增加农民收入问题的思考
2004年，我国出现了粮食增产、农业增效、农民增收的大好形势。2003年粮食播种面积只有14.91亿亩，跌到历史最低水平，粮食产量8614亿斤。2004年粮食播种面积比上年增加3300万亩，粮食播种面积达到15.24亿亩。粮食产量达到9389亿斤，比上年增产775亿斤，增长9％。粮食单产616斤/亩，比上年增长6.6％。粮食单产和当年粮食增产量均创历史最高水平。
据对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户的抽样调查，2004年农民人均纯收入为2936元，比上年增加314元，增长12％，扣除价格因素的影响，实际增长6.8％，是1997年以来收入增加最多和增长最快的一年。导致2004年农民人均纯收入大幅度增长的首要因素是农民种植业收入的增长，其中首先又是农民来自粮食生产的收入的增长。粮食收入的增长，一是靠党和国家的惠农政策。国家减免农业税以及对粮农的粮食直接补贴，对13个粮食主产区提供的良种补贴、农机补贴等政策，不仅重新激发了农民种粮的积极性，使粮食生产的播种面积扩大，单产增加，而且直接增加了农民的收入。二是全年气候条件对农业生产，特别是粮食生产较为有利，2004年全国所遭受的自然灾害是1997年以来最少的。三是粮食价格的回升。由于粮食播种面积扩大、单产增加导致了粮食总产的增加，而真正能使农民由于增产得到实惠的还是粮食价格的回升。2004年粮食的综合平均价每公斤比上年回升0.25元，回升22.2％，由于粮价回升使来自粮食生产的农民人均纯收入增加165元。
从上述分析可以看出，2004年农民增收的一些促成因素具有很强的短期性和暂时性的成分，很难持久，如扩大粮食种植面积、粮食价格上涨、气候因素帮忙、减免农业税等因素，都不具有可持续的效应。2005年农民增收、粮食增产的形势不容乐观。还应看到，2004年农民人均纯收入虽然有6.8％的大幅度增长，但当年城市居民人均可支配收入达到9422元，实际增长7.7％，城乡居民人均名义收入比例虽然由上年的3.23∶1缩小到3.21∶1，但城乡实际收入差距仍进一步拉大。正如2005年中央1号文件所指出的，“农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨”。要想巩固2004年形成的大好形势，建立确保粮食安全和农民增收的长效机制，还要付出巨大的努力。
1.提高农业综合生产能力，进一步落实惠农政策。2004年粮食的增产是播种面积扩大和单产提高共同作用的结果。而从目前情况看，2005年播种面积继续大幅度增加的空间很小，粮食稳定增产的重点要放在提高单产上。一方面要促进农业的科技进步，增加农业的现代投入，夯实确保国家粮食安全的农业物质技术基础。2005年国债投资要进一步向“三农”倾斜，继续加强农村“六小工程”建设，改善农村生产生活条件。另一方面要进一步落实惠农政策，进一步调动农民的种粮积极性。2005年全国农业直接补贴资金将在2004年116亿元的基础上增加10％，同时国务院还决定拿出55亿元奖励全国800个产粮大县，实行直接补贴到县，补助县财政的“一般财力”，用于教育、科技和农业，绝不允许搞形象工程、政绩工程。
2.通过农产品进出口的调节，稳定粮价，改善粮食的供求关系。2005年中央1号文件指出，提高农业综合生产能力是“促进农民增收的必要条件”，但它不是农民增收的充分条件，粮食增产与农民增收并不总是一致的，二者一致的一个重要条件是粮价保持稳定。中央1号文件还提出，要“努力保持粮食供求总量大体平衡”。在经济全球化和中国加入世贸组织的过渡期即将结束的背景下，保持粮食供求平衡、粮价基本稳定的一个重要杠杆是农产品的进出口政策。
2003年是我国进入20世纪90年代以后粮食产量最低的一年，但同时是我国历史上粮食出口最多的年份，粮食净出口1615.9万吨。我国玉米主产区受结构调整人为因素和春季干旱等自然因素影响而减产，但当年出口玉米1638.9万吨，创造了玉米出口的新记录。这导致国内玉米供给量减少，玉米价格较上年上涨了21％，引起饲料价格上涨及下游产品价格的相应上涨。
根据海关统计资料，2004年我国农产品进出口总额达514.2亿美元，比上年增长27.4％。其中，农产品出口额233.9亿美元，比上年增长9.15％；农产品进口额280.3亿美元，比上年增长48.07％。农产品进出口贸易差额由上年的顺差25亿美元转变为逆差46.4亿美元，改变了长达20年我国农产品外贸顺差的格局。农产品出口额和进口额均是连续第5年增长，均创造历史新记录。我国农产品进出口总额突破了500亿美元大关，已跨入世界农产品贸易大国的行列。若将欧盟国家作为一个统一体，我国列世界第4位；若按国别排列，我国列世界第8位。
2004年我国谷物对外贸易由上一年净出口转变为净进口570.4万吨，主要原因是玉米出口大幅度减少和小麦净出口转变为净进口。当年玉米出口仅231.8万吨；小麦出口78.4万吨，而进口达到723.3万吨，增长16.1倍；与此同时，大豆进口超过2000万吨，为2023.0万吨，略低于上一年度大豆进口量，接近历史最高纪录。
中国国务院新闻办1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书提出，粮食自给率不低于95％，净进口量不超过国内消费量的5％。按照中国的粮食统计口径，把大豆计算在内，2004年粮食净进口量已超过5％，达到5.2％。国内粮食供给保持适度缺口，从国外适度进口，有进有出，有利于稳定粮价，农民增收，同时也有助于发挥我国劳动集约型农产品（蔬菜、花卉、水果、畜产品等）的竞争优势。
但要注意的是，在宏观调控取得成效的情况下，地方政府重复建设，盲目上项目行为的反弹及其对农产品贸易的影响。中国植物油行业协会最近公布的报告指出，中国大豆压榨能力快速扩张。截止2004年底，全国169家规模较大的大豆压榨企业年加工能力为7010万吨，但是开工率仅有40％左右。产能过剩将导致大豆压榨企业之间竞争激烈，这必然会影响到大豆的进口趋势。所以，在保持宏观调控成果的前提下，应深入研究如何在当前形势下，充分利用农产品进出口的杠杆来保持粮食的供求平衡和粮价的稳定。
3.抑制农业生产资料的涨价。2004年农业生产资料的市场综合平均价格上涨10.4％，其中农民购买化肥的价格上涨了17.3％，2004年因农业生产资料价格上涨使农民来自粮食生产的人均纯收入减少了54元，农民由于粮价回升和政府的惠农政策而得到的利益中有很大一块又由于农用生产资料的涨价而被拿走了。进入2005年后，由于煤电石油和交通运输价格的上涨，农用生产资料价格仍是上涨的趋势。在日前举行的“全国加强农资价格监管工作电视电话会议”上，发改委、农业部就扶持化肥生产提出了“对化肥生产所用的无烟块煤实行最高限价”等4大措施。尽管2005年平抑“高价农资”的难度不小，但已经出台的政策表明了中央在“三农”问题上的坚定态度和不惜一切代价（包括牺牲部分工业利益）来保证农民利益的决心。
二、关于促进农村剩余劳动力转移问题的思考
胡锦涛总书记在党的十六届四中全会和2004年中央经济工作会议上提出了“两个趋向”的重要判断。2005年的中央1号文件也指出，“要适应我国工业化发展阶段和政策趋向的变化，按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，切实把农业和农村经济发展放到国民经济全局中统筹安排，更加自觉地调整国民收入分配结构，更加主动地加强农业基础地位”。我们需要有城市和农村、农业和非农产业两个方面的政策措施相配套，来巩固和发展2004年的大好形势。
农村劳动力外出务工的收入是农民增收的重要来源，同时，促进农村剩余劳动力的转移也是提高农业劳动生产率、增加务农劳动者收入的一个重要环节。而农村剩余劳动力及其家属进城务工和定居更是促进中国的城市化进程、实现城乡统筹的关键。我们要从这个角度来分析近两年部分地区、部分行业出现的农民工的短缺现象。
1.农村剩余劳动力在总量上对城市非农产业的供给继续增长的状况没有改变，但增长的幅度降低。根据农业部农村经济研究中心提供的统计数据，2003年11月底全国外出务工农民达到9800万人，并且这个数字一直以5％的增幅稳步增长。2004年劳动和社会保障部对北京、天津、深圳等使用农民工较多的26个城市2600多家企业展开调查，结果显示2004年企业雇用的农民工人数比2003年增加13％。而国家统计局最新的调查显示，目前，农民外出务工人数呈现增势趋缓的势头。2004年，农村常住人口中，外出务工劳动力的比重为19.1％，比上年提高0.8个百分点，据此推算，2004年新增外出务工劳动力不到500万人，明显少于上年增加840万人的数量。
2.产业结构失衡和劳动力的供需结构失衡导致劳动力供给的局部短缺。在劳动力总量供给继续增长的情况下，在部分地区、部分行业或工种，对特定年龄段或性别、技术水平的劳动力的需求大于供给，而且缺口较大，从而导致局部劳动力短缺现象的出现。劳动和社会保障部2004年专门对珠江三角洲、长江三角洲、闽东南、浙东南等主要的劳动力输入地区和湖南、四川、江西、安徽等几个劳动力输出大省进行了重点调查，结果显示：需求量大、严重短缺的是18～25岁的年轻女工和有一定技能的熟练工；反映缺工严重的主要是从事“三来一补”的劳动密集型企业，主要集中在产品竞争比较激烈的制鞋、玩具制造、电子装配、服装加工、塑料制品加工等行业。2004年底，广东省统计局在珠江三角洲9个地级市的3.3万家私营、港澳台资和外资企业中抽取了329家企业进行企业用工情况的调查，发现这三类企业目前民工短缺数量相当于就业人员总数的12％左右，据此推算，广东省民工短缺总量超过100万人。与劳动和社会保障部的调查相一致，广东省的调查显示，民工短缺最先出现在东莞市，而后在整个珠江三角洲地区蔓延，民工短缺主要集中在东莞、深圳一带的劳动密集型的制造业企业。
以上调查反映出两个问题，一是产业结构失衡。近几年，各地加速发展经济，投资往往集中于进入门槛低的劳动密集型产业，如在号称“中国（休闲）鞋都”的晋江市陈埭镇，由于做鞋不需要太高端的技术，相对于其他行业来说资金投入也不是很大，这两年需求又较旺，大大小小的制鞋工厂共建有三四千家，大到有几千名职工的知名企业，小到只有几个人的家庭作坊。大量产业结构相同或相似的企业聚集在同一地区，需要的又是某一年龄段的特定劳动力，这就容易造成劳动力的局部短缺。二是劳动力的供需结构失衡。在这方面，不同的调查其结论差异较大。一种调查结论是，劳动力供给的主要成分是没有技能、未经过培训的非熟练工人，而劳动力短缺的重头是熟练工人和技工。广东省统计局2004年底的调查结论是，民工短缺对象主要是普通工，而对管理人员、工程技术人员、技术工人的需求则较少。但各种调查有一点应是共同的，即对劳动密集型的制造业企业来说，短缺的重头是熟练工人。如作为纺织、服装企业，最需要的是有两年以上工作经验的熟练工。
3.在失衡情况下，农村意欲外出务工劳动力的走向与选择必然遵循经济规律。发展经济学的托达罗人口迁移模型认为：从农村到城市的人口迁移过程是人们对城市与农村预期收入差异而不是对实际收入差异做出的反应。而预期收入（迁移后的收入减去迁移成本之差）取决于两个因素，一是农村与城市的实际收入的差别，二是新移民在城市找到工作的可能性的大小。而在实际的经济生活中，当农村外出务工劳动力在一些地区、一些产业由剩余变为相对稀缺、可以选择就业机会时，他们则不仅要考虑在城市与农村、务工与务农之间实际收入的差别，生活成本以及迁移成本，而且要考虑劳动条件和生活条件的差别，由于工业风险远远大于农业风险而又得不到基本社会保障而必须支付的风险成本（工伤、大病、人身意外伤害的危险）等，农村意欲外出务工的劳动力就可能有了不同的走向和选择：（1）外出劳动力必然流向劳动、生活条件和社会福利相对好的地区。（2）在同一地区，外出劳动力必然流向劳动、生活条件和社会福利相对好的企业。（3）随着各地经济的发展，一些劳动力输出大省都在发展劳动密集型产业，它们自身对劳动力的需求明显增加，在工资水平相差不大的情况下，由于守家在地，语言、气候和生活习惯相近，又可节省迁移成本，一些原本要流向外地的农村劳动力也会选择在本地打工。（4）由于2004年农产品价格上升，国家又加强了对农业的扶持，留在农村务农的实际收入增加，一部分意欲外出打工的劳动力在比较外出务工与本地务农的成本与收益后，有可能选择留乡务农。农村剩余劳动力的就业机会与就业地域的分散必然导致局部的劳动力短缺。
4.“民工荒”说明城乡统筹、加速城市化进程的条件已经成熟。首先，“民工荒”将促进沿海地区经济增长模式的转变，为农民真正转变为市民创造了条件。长期以来，部分沿海地区主要依靠技术含量低的劳动密集型产业实现经济高速增长。企业只赚一点“人工钱”，靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入实现低成本。据悉，珠三角地区12年来农民工的月工资只提高了68元，而这些年来消费物价总体水平已明显上升。可以说，在许多地区和企业，长期以来，所谓的劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动待遇、生产生活条件和最基本的社会保障而形成的。低工资和缺乏最基本的社会福利使大部分农民工无法支付在大城市的定居成本。农民进城打工，绝大多数是流动性的，实现不了农民工及其家属向城市的迁移和定居，他们的生活方式和消费方式与城市居民仍有较大差距，这并不是真正的城市化，即便按照现行的统计口径他们已经被算为城市人口。2003年开始一些发达地区企业出现的“民工荒”使人们必须正视下列问题：以牺牲环境和劳工权益为代价的低成本扩张的工业和经济发展的道路是否还能继续走下去？一方面，自改革开放以来，农民工第一次具有了一定的谈判地位，他们有可能通过“以脚投票”等各种手段来捍卫自己的合法权益，促使劳动力的价格向其真实价值调整。另一方面，企业从自身经济利益的考虑，除了产业升级换代、加速产业结构调整外，也不得不注重改善工人劳动环境、提高工人工资待遇、加强工人的技能培训，提供一些最基本的福利，这就为经济增长模式的转变、以人为本的科学发展观的落实提供了契机，也为农民工及其家属在城市定居、加速城市化进程创造了条件。
其次，建立供求信息对应的有序的劳动力市场已迫在眉睫。国家统计局农调队的抽样调查显示，农村劳动力很少有组织地外出务工。在2003年外出务工的农村劳动力中，有组织的仅占3.3％，41.3％的劳动力是在亲友的介绍或带领下外出务工的，55.4％的劳动力自找门路外出务工。这就造成劳动力的无序流动，劳动力供给的信息无法准确及时地传递给用工单位和地区，对劳动力的需求信息也无法相应传递给打工者。劳动力供求的信息系统应进一步完善。
再次，地方政府应履行好自己的职责。2004年的中央1号文件明确指出农民工对公共服务和社会福利的需求（国家应承担的部分）将由城市的公共财政加以解决，关键问题是政府要切实转换职能，确立科学的发展观和正确的政绩观，从与资本结盟转为公正的仲裁和协调资本与劳动之间的矛盾。在此前提下，政府用于农民工社会保障和社会福利的财政资金要到位，同时政府要采取有力手段使企业应承担的部分能落实。最终的目标是，在社会福利和公共服务方面，农民工都应享有与当地人一样的平等待遇，同样的工种，应有同样的报酬，享受同样的福利，保障农民工对城市公共产品的基本需求。政府还应加大劳动监察执法力度，保护劳动者的合法权益。
根据《2004～2005年农村经济绿皮书》的预测，2005年农民人均纯收入实际将增长5％左右。而根据国内外的经验数据，我国城乡收入差距扩大的趋势可能还要持续一段时间。1985～2002年期间中国城市居民人均可支配收入年均名义增长14.8％，实际增长6.6％；农村居民人均纯收入年均名义增长11.4％，实际增长4.1％，城镇居民收入增长速度快于农村居民。根据中国社会科学院农村发展研究所课题组建立的自回归模型，预计到2010年，城镇居民人均可支配收入估计以12％左右的实际速度（扣除价格因素）增长，而农村居民人均纯收入估计以5.5％左右的实际速度增长。
因此，现阶段调整城乡关系，促进城乡协调发展，可能主要是努力抑制城乡差距扩大的趋势，逐步减弱城乡差距扩大的强度，积极为逐步缩小城乡差距创造条件，使差距从扩大到开始缩小的“拐点”早日到来。而解决好进城务工的农村劳动力的就业歧视、工资待遇、社会福利、劳动条件及其子女教育等问题，将促进农民工及其家属在城市的定居和中国城市化程度的真正提高，这是缩小城乡差距、促进城乡协调发展的一个极其重要的环节。
三、关于改革和完善乡村治理结构问题的思考
中国农村的改革与发展已进入第二阶段，即实行城市支持农村、工业反哺农业方针的阶段。目前，全国已有27个省区市决定继续或从2005年起免征农业税。温家宝总理在2005年政府工作报告中已郑重宣布，2006年将在全国免征农业税，原定5年取消农业税的目标3年就可以实现，这是从根本上解决“三农”问题的一项重大战略性举措。
一方面，取消农业税具有深远意义。税费改革，如仅仅是减轻税赋，仍保留税种和税收任务，单靠有限的基层税务征管人员，无法面对成千上万的小规模农户，更无法完成非农业税费的“搭车”征收任务，乡村干部仍是征税的主要力量。从这个意义上讲，中国拥有一支世界上最庞大的收税队伍，税费改革之后的征税成本仍较高。取消农业特产税和农业税这两个税种，也就铲除了“搭车”收费的根基和平台，免除了征税成本，为城乡统一税制，调整国民收入分配格局，深化农村改革，转换基层政府和村民自治组织的职能创造了条件。
另一方面，取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来。在乡村治理方面，乡镇和村这两层组织各自都具有两种职能，一是为本社区居民提供公共产品。乡镇和村两级组织有责任为本社区居民提供适合其规模范围的公共品和公共服务，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、防洪救灾、社区环境、卫生防疫等。二是执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务。如完成税收任务、计划生育、义务献血等。履行这两种职能都需要财力为保障。税费改革以来，因减免农业税而各地减少的财政收入，主要由中央财政安排专项转移支付予以补助。2003年中央财政转移支付305亿元，2004年为了推进农村税费改革，中央财政转移支付510亿元。2005年用于这方面的支出将达到664亿元。而税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里每年要收1500～1600亿元，税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响。在“正税除费”的改革时，由于税率提高，农业税增加的部分留给了乡镇，村级减收较大。而取消农业特产税和农业税，彻底拆除了收费的平台，执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务的功能相对弱化；但乡镇和村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品的能力不足的问题凸现出来。如果说税费改革的结果是影响基层政权和基层自治组织的正常运行，该履行的职能不再履行，该为老百姓做的事不做了，从而导致农村公共产品供给的短缺，影响农村公益事业的发展，这显然与税费改革的初衷相违。
我们认为，税费改革的真正内涵不是减轻农民负担，而是调整国民收入再分配格局。在取消农业税以后，要进一步深化农村改革，建立农村公共财政体制和改革与完善乡村治理结构则是深化农村改革的两个关键点。
1.建立农村公共财政体制。解决再分配的公平问题要着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。要建立规范、透明、公正的财政转移制度，首先要界定乡镇和村两级各自的职能（事权），核定乡镇和村两级各自的基本需求。固然不同地区的现有经济发展水平不同，但应保障对不同地区的乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、环境整治、困难群体补助等基础性公共产品的供给，基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决，也就是使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力。只有做到这点，取消农业两税才具有实质性意义，政权的基础才能稳固，农民的福祉才能真正得到改善。
2.乡村治理结构的改革与完善。乡村公共财政体制的建立必须有一个逐步完善的乡村治理结构为保障。根据国家统计局的数字，2003年全国乡镇共38028个，其中镇19588个、乡18440个，村民委员会678589个。据中编委提供的数据，截止2002年底，全国乡镇行政编制为115万人，乡镇事业编制为841万人（含教师编制近593万人），每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。据农业部的调查，截止1998年底，全国乡级净债务1776亿元，乡均408万元；村级净债务1483亿元，村均21万元。全国农民人均负债374元。现在的债务数字肯定要大的多了。严峻的现实说明，乡村两级治理结构的改革与完善将是中国农村政治、经济和社会方面的焦点问题。
取消农业税及附加，乡镇只剩下支出功能，是否还有必要是一级财政？乡镇的财政可以由县管，但乡镇作为一级政府仍有必要存在。2000多个县不可能直接面对近67万多个行政村，在县与行政村之间有一级政府，使其逐渐成为社区公共事务活动的中心，将有利于农村的发展。而乡镇基层政府今后的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府；从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式和治理模式，转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式；从自上而下、行政型的政府转向高度自治的政府，从统治型政府转向服务型政府。为实现这一目标，必须深化农村改革，进行制度创新。目前，一些地区正在进行探索，把村民代表大会做实，从而在村级组织的议政和行政之间建起一种民主制衡的机制，由村代会对执行机构（村委会）进行有效的监督和制约，防止违背民意、权力腐败等问题的发生。如果这种体制能够成功，就可进一步把乡镇人民代表大会做实，由它来监督和制约乡镇政府的决策和行政。只有在乡村两级建立起有效的制衡机制，农村的公共财政体制才能真正落实，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人办事，有钱办事，有章理事”。