“法制”还是“法治” “治民”还是“治权”——关于“依法治国”问题讨论观点综述，本文主要内容关键词为：治权论文,依法治国论文,法治论文,法制论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年2月8日，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上发表了题为《依法治国，保障国家长治久安》的重要讲话。3月17日， 在八届人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，对依法治国这个重要的治国方略又予以肯定。江泽民同志在十五大报告中，从建设有中国特色社会主义政治，继续推进政治体制改革的高度，第一次明确而完整地提出，依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。围绕依法治国，建设社会主义法治国家问题，理论界特别是法学界进行了热烈的讨论。归纳起来，主要有以下几个方面的问题。
依法治国的含义
郭道晖（《中国法学》主编、教授）认为，“法制”与“法治”表面上看来只是名词之争，实际上有观念上的差别，这表现在主张还是否定“法律至上”的争论上，也体现在“工具论”的法律观和“价值论”的法律观的分歧上。工具论者虽接受“加强法制”的方针，但往往把法制只是看作统治国家和控制社会的手段，或“阶级斗争的工具”。价值论者则强调法律的民主性、正义性，主张既要民主法制化，更要法制民主化。单说“法制”一词，不足以同“人治”、“专制”划清界限。改革开放以来，我们强调民主要法制化，法制要民主化。“民主法制”四字连用，可以同专制的法制相区别。这实际上亦即现代意义“法治”的意思。（《论依法治国》，《法学研究》1996年第3期）
李步云（中国社会科学院法学所研究员）认为，“法制”与“法治”是两个既有联系又有区别的概念。其联系在于，依法治国和建设法治国家，当然要有完备的法律制度。其区别在于：一、依照通常的理解，“法制”是法律制度的简称，它是相对于经济、政治、文化等制度来说的；而“法治”则是相对“人治”而言。没有人治，无所谓法治；没有法治，也无所谓人治。中外历史上以及古代各国的学者和政治家都是从与“人治”相对应的意义上使用“法治”这一概念。我们党的一些领导同志也是这样。二、法制概念的内涵指要有一套完备的法律和同法的制定与实施相关的各种制度以及它们的运作与遵守。三、任何一个国家的任何一个历史时期都有自己这样那样的法律制度，但不一定是实行法治，希特勒统治的德国和国民党统治的中国就是这样。（《周汉华：《依法治国：我国历史上的伟大创举——著名法学家李步云教授访谈录》，《中国律师》1997年第6期）
周永坤（苏州大学法学院教授）认为，从“依法治国，建设社会主义法治国家”这一短语的整体来看，“依法治国”的实质即为“法治”。如果这没有误解的话，那么依法治国的核心即是政府依照人民制定的法律治理社会与人民依法管理政府的统一，从现代法的民主精神来看，侧重点应是后者，即依法治国之“国”指国家机关而非百姓。谁来治国？是人民，而不是领袖。否则将会坠入法家缘法而治的窠臼。就现代宪政理论而言，这是人民主权的体现，这里“人民”是指一国国民全体而不是部分。（《依法治国建设社会主义法治国家理论研讨会述评》，《法制与社会发展》1997年第2期）
陈世荣（中国社会科学院法学所研究员）认为，依法治国就是依照人民的意志和利益治国。国家的法律从现象上看，它是国家所发布的关于个人和社会组织以及国家机关及其工作人员在各个生活领域里，可以、不得和必须做出什么行为及其相应法律后果的分条列款的信息；在效力上是国家关于赋予个人和社会组织以及国家机关及其工作人员以一定的权利和权力，约束他们以一定的义务和责任的一种无物质性作用力的宣告。然而，我们国家的法律在本质上仍是共产党领导下的全国人民以国家的经济关系为基础、以自然界和人类社会某些发展规律为制约，通过治理国家而谋求自身利益和社会进步的意志（理想、愿望、主张、要求等）的集中反映。因而，依法治国实际上就是依照全国人民的意志和利益治国。（《加强法律文化建设， 推进依法治国》， 《法学杂志》1997年第4期）
依法治国的基本条件
刘海年（中国社会科学院法学所研究员）认为，实现依法治国和建设社会主义法治国家应具备如下基本条件：（一）进一步健全我国的社会主义民主制度。民主是法治的基础。“没有民主就没有社会主义”，当然就不可能有社会主义法治。（二）建立完善的社会主义法律体系。完善的社会主义法律体系是依法治国，建设社会主义法治国家的最基本条件。（三）健全对权力的监督和制约机制。权力不受监督和制约，必然导致专断和滥用，必然导致腐败，依法治国就无从谈起。（四）建立公正廉洁的执法和司法机制。“徒法不足以自行”。这是说一个国家要使法律得到实施，必须建立相应的执法和司法机制。建设社会主义法治国家，这个机制还必须是公正的、廉洁的。（《依法治国：中国社会主义法制建设新的里程碑》，《法学研究》1996年第3期）
刘瀚（中国社会科学院法学所研究员）认为，对依法治国，我们有这个能力，有这个条件。有些基本条件我们已经具备，有些条件我们正在创造，会逐步具备。从经济条件说，我们正在建立和逐步健全社会主义市场经济体制，市场经济将在发挥优化资源配置的方面起作用，为依法治国提供必要的物质条件；更为重要的是它将以其自身固有的一系列原则和优点，对依法治国起到直接的推动作用，甚至可以说，它正在“迫使”我们朝着实现依法治国的方向加速前进，以适应它的要求。从政治条件说，社会主义民主政治是依法治国的政治基础。从法制条件看，经过十几年的努力，我们奠定了相当好的立法基础。从精神文明条件看，人们的思想道德水平和教育、科学、文化水平的提高，包括人们的法律意识和法制观念的增强，是实现依法治国的基础性的条件。（《论依法治国》，《法学研究》1996年第3期）
蔡定剑（全国人大常委会研究室研究员）认为，依法治国的基本条件主要有：1、法律的至上性是法治的前提。2、依法治国的重点是依法治权。3、保障公民权利是法治的价值取向。4、司法正义是法治的有效保障。5、法律的正义品质是法治的重要条件。（《依法治国评述）， 《法学》1997年第8期）
郭道晖认为，中国要实现法治，需要把握下面几个要领：首先，既要民主法制化，更要法制民主化。前者是指要把宪法已确认的人民权力与公民权利法律化，特别是人民的监督权和公民的政治权利。后者是指所有立法都应贯穿社会主义民主精神。其次，既要掌握与监控国家权力，也要培育和发展社会权力。为了保证人民所授出去的权力不致被滥用，不致腐败，不致反过来成为统治人民的权力，人民群众必须掌握监控国家的权力和权利，以保护自己“免受自己国家的侵犯”（列宁语）。为此要以权利制衡权力，更要运用社会权力来制衡国家（主要指政府）权力。社会权力即社会主体（人民群众及其各种社会组织）对各种社会资源（物质的和精神的，经济的和文化道德的）的支配力。第三，既要建立法治国家，又要形成法治社会。过去国家与社会不分，法治国家与法治社会被当成等同的概念。实则不然，前者是指国家机器的民主化和法治化，而后者则是指全部社会生活的民主化和法治化。没有法治国家，很难形成法治社会；没有法治社会，也难以支撑法治国家。只有二者互动互补，才能臻于完善。但法治国家应先于法治社会而为主导。法治社会则是法治国家的基础，并是最终目标——未来国家消亡，而社会法治文明永在。（《论依法治国》，《法学研究》1996年第3期）
依法治国的关键
应松年（国家行政学院教授）认为，依法治国必须严格依法行政，但同时，依法行政又是依法治国的关键和核心，这是因为：第一，法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。第二，依法行政的必要性也为行政机关自身的特点所决定。行政权运用得好，利国利民，运用失当或不慎，就会产生各种不利后果，这就必然要求行政机关必须依法行政，依法行政是国家最大利益之所在。第三，依法治国，建立社会主义法治国家，要求国家工作人员和公民双方，都严格依法办事，执法、守法。在公民守法和行政机关依法行政方面，作为管理者与被管理者这一对法律关系中，行政机关的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政机关不依法办事，就无法要求被管理者“守法”，言教必须与身教并重，严格依法办事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素质。公民的守法并不难，难点在于行政机关工作人员严格执法，严格依法办事。第四，依法行政也是依法治国的难点所在。行政机关行使权力时的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服从；行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。（《法制日报》1997年10月10日）
蔡定剑认为，依法治国的重点是依法治权。政府管理公共事务，谁来管理政府？法治原则实质上就是对这个问题的一种回答：法律统治政府，或者说，把政府置于法律之下。在国家生活当中，权力意味着权力人对权力相对人有强制力量，如果没有必要的约束，权力就同暴力无异，因此，国家不能以不确定的方式来实施强制，即使是为了值得向往的目标也不能这样做，国家在行使权力时必须受到法律等规则的约束，并且承担相应责任。社会公共权力是为保障公众福祉而设立的，但掌权者有时会操纵公共权力牟取个人私利或小集团的利益，从而损害公众利益。由于公共权力掌握了社会资源和各种强制手段，使它变得容易对公民造成损害。可见，现代社会对法治的威胁主要不是来自公民个人，而是公共权力和官员。所以有效约束公共权力，是法治的核心。只要有一个机构、组织不受法的控制，法治就不能存在。依法治国的重点是依法治权，而不是治民。而治权的重点又在于治行政权力，确保依法行政。行政权力是国家权力中最为活跃的权力，它的活跃程度与国家事务的千头万绪成正比，社会的复杂性为行政权力创造了自由裁量的广阔空间。行政权最容易膨胀，它最需要自由又最容易自由无度，最需要控制又是最难以控制的权力。对权力必须套上责任的枷锁，并给予有效的监督，才不易被滥用。（《依法治国评述），《法学》1997年第8期）
王启富（中国政法大学常务副校长、教授）认为，司法公正是实现依法治国、建立法治国家的关键环节。应当看到，在我国当前的司法实践中，确实存在着一定的不公正现象。其中，尤以人情风的滋长和地方保护主义的泛滥最为突出。有少数司法人员不是依法办事，而是以感情代替法律，依情办事，大事化小，小事化无。甚至权钱交易，收受贿赂，贪赃枉法，纵容包庇罪犯，或挟嫌报复，侵犯当事人的合法权益。这种人情大于国法的不正之风，极大地妨碍着社会主义法律的贯彻实施。至于司法审判中的地方保护主义，更是依法治国的严重障碍，极大地破坏了国家法制的统一和完整性，损害了法律的权威和尊严，扰乱了公平竞争秩序，制约着社会主义市场经济体制的建立和完善。对此，我们必须引起高度重视，寻根究源，采取有力的措施，遏制其蔓延，以保证依法治国的方略得以实现， 推动社会不断发展和进步。 （《光明日报》1997年6月7日）
卓泽渊（西南政法大学教授）认为，中国法治的关键并不在司法，而在政治的法治化。政治的法治化，包括政治体制的法治化，政治权力的法治化，政治组织的法治化和政治行为的法治化。政治的法治化关系着中国法治的存亡。政治组织法治化中，最根本的是我们党和党领导下的政府的法治化。这是我国法治成败的关键所在。党和政府必须在法治上率先垂范。所以研究并解决好党和法的关系、政府和法的关系，是我国法治建设中的根本任务之一二。（《中国法治的过去与未来》，《法学》1997年第8期）
依法治国与党的领导
王家福（中国社会科学院法学所研究员）认为，建设社会主义法治国家必须加强和改善党的领导。首先，要处理好党政关系。党应通过把自己的路线、方针、政策变成国家意志的办法来实现对国家事务的领导。该政府办的事，要交政府办；该司法机关办的事，要交司法机关办。要改善执政方式。执政党，顾名思义，必须到国家内部执政，而不应在国家之外执政。这样做可使党的政策、主张，通过党员和党的领导干部所在的国家机关得到贯彻。其次，党必须在宪法和法律的范围内活动。党领导人民制定宪法和法律，党也要领导人民遵守宪法和法律。党的各项活动应该以宪法和法律为依据。这样，既可以维护法律的权威，又可以维护党的权威。（《论依法治国》，《法学研究》1996年第3期）
黎国智（西南政法大学教授）认为，建设社会主义法制国家需要解决“依法治国”与“以党治国”的矛盾。具体地说，依法治国要求宪法具有极大的权威，即“法律至上”。要改变长期形成的执政党领导权与国家统治权混同、“党权高于一切”的情形。坚持党对政法工作的领导是社会主义法制不可动摇的根本原则，也是社会主义法制区别于其他法制的一个重要标志。问题在于，建国初从苏联引进的由斯大林创建的共产党领导国家政权的模式，即把共产党独占领导理解为党政不分、党权高于一切，既背离了马克思、恩格斯、列宁关于党和人民关系的基本原理，又为一些人崇尚人治、破坏法治制造和提供了“依据”。为此我们必须作深刻的历史反思，作出反映民心、党心的理性选择。其一，按马、恩、列宁关于党的领导的学说，从理论上对党的领导权作出科学的界定，严格区分党的领导权与国家统治权的界限。其二，从制度上创建适合市场经济和社会主义民主政治需要的、实现“依法治国”的领导体制，理顺党与权力机关、行政机关、司法机关的关系。我的思路是：党是领导中心，权力机关是立法中心，政府是行政执法中心，法院和检察院是司法中心。其中最重要的是人民代表大会及其常委会要真正成为代表人民参政、议政，决定国家一切大事的权力中心。其三，不仅在理论上承认而且要在实践上不折不扣地贯彻执政党在宪法和法律范围内活动这条社会主义法制的根本原则。在社会主义国家，这是实现“依法治国”的要害和关键。为此，我建议制定党政关系法，把这条原则制度化、具体化。（《论依法治国》，《法学研究》1996年第3期）
孙国华（中国人民大学法学院教授）认为，依法治国是在新时期加强并改善党的领导、提高执政党的领导水平的必然要求。首先，实行“依法治国”有利于克服在特定历史条件下形成的以党代政的倾向。共产党作为执政党不是代替人民执政，而是领导人民组成国家，通过国家机关，实现人民当家作主。其次，依法治国也是提高执政党的领导水平的正确措施。多年的经验已经证明，要提高党的领导水平就必须克服以党代政，不使领导陷入日常的行政事务。再次，依法治国对在新时期加强党自身建设也有重大意义。实行依法治国不仅能保障、促进社会主义市场经济，社会主义民主政治和社会主义精神文明的建设，而且也是防止国家干部滥用权力，反腐倡廉，保证他们特别是领导干部廉洁自律、奉公守法的重要措施。（《依法治国是改进和加强党的领导的需要》，《法学》1996年第10期）
崔敏（中国人民公安大学教授）认为，在我国，宪法与法律是党领导人民制定的，因而也就是党和人民意志的集中体现。宪法和法律一经制定颁布，就应当具有稳定性和权威性。执政党必须在宪法与法律的范围内进行活动，不得有超越于法律之外或凌驾于法律之上的特权。党和国家的各级干部，更必须严格依法办事。共产党员和国家各级公务员的榜样作用，仅在于模范地遵守与执行法律，而不得滥用职权践踏法律。对于司法和执法中存在的种种问题，各级党政领导应当过问，更有责任进行检查和监督。问题是应当采取什么方式“过问”。过去，有些党政领导人亲自“批案”，指令司法机关如何去具体办案。司法机关只好按照领导人的指示去照办，无异于由党政领导人行使了审判权，有损于法律的尊严。（《论依法治国》，《法学研究》1996年第3期）
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