应该分权还是授权？——对我国财政管理体制的反思，本文主要内容关键词为：管理体制论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政管理体制作为在中央与地方以及地方各级政府之间划分财政管理权限的一项根本制度，历来是财政理论界和实际工作部门研究的热点。特别是近年来，随着地方财政特别是县乡财政困境问题日趋严重，体制优化问题更成为理论界关注的焦点，涌现了一大批研究成果。但就笔者所见，绝大多数文献对体制问题的研究仍然难以摆脱传统思路的窠臼，不外乎从政府间事权及支出责任的划分、政府间财权和收入的划分及转移支付制度设计等方面提出改进的对策和建议。这对优化体制设计、解决县乡基层财政困难问题固然很有帮助，但不能从根本上消除我国财政管理体制的痼疾并最终优化政府间财政关系。基于此，本文不揣浅薄，拟分析我国财政体制问题之症结，并试图提出治本的解决思路。
一、传统的“自上而下”由中央向地方分权的模式存在局限
自新中国成立以来，我国在划分政府间财政管理权限时，一直采取的是由中央向地方逐级分权的思路，其逻辑前提是，权力首先集中在中央，地方的权力由中央赋予，低层次地方政府的权力由高层次的地方政府赋予。这意味着中央随时可以调整与地方的权力划分办法，高层次的地方政府在处理与低层次地方政府的财政关系时也可以效仿中央的做法。这既不能在中央与地方以及地方各级政府间形成稳定的权力划分格局，同时也扭曲了政府与民众的关系。一级政府主要对上级政府负责，接受上级政府的评价和监督，而在一级政府辖区内，民众通过选举产生的权力机关对该级政府的监督却不能充分发挥作用，由此而产生的负面影响可概括为以下几点：
第一，不便于民众监督制约政府的行为。在市场经济条件下，政府的行为目标集中为一点，就是弥补市场失效、提供公共产品、满足公共需要，解决民众依靠市场机制所解决不了或解决不好的问题。为此，民众必须把自己的一部分权力赋予政府，使政府相对民众具有强制力，这可以大大降低政府运作的成本，但由此而可能产生的风险是，政府一旦成立，相对民众就成为一种异己力量，政府利用手中的强制力也可能危害公众利益。因为真正抽象的一般意义上的理想化政府是不存在的，现实中的政府都是由政治家、官僚及政府公务人员所掌握和控制的，而按照公共选择学派的观点，这些人都是理性的“经济人”，其会按照实现自身利益最大化目标来作出决策，从而不利于公共利益最大化目标的实现。因此，政府作为民众为提高自身利益而设立的组织，其行为必须置于公众的监督约束之下，这是保证政府高效运作的必要条件。[1]
如果政府间财政管理权限的划分采取由中央向地方分权的思路，那么与之相对应的逻辑思路是：全国民众经过层层选举推选出全国人大代表，组成全国人民代表大会，然后由全国人大授权组成中央政府，接着再形成由中央政府到基层政府逐级授权的链条（见图1）。显然，这一委托代理链条很长，从全国人大代表的推选产生过程看，是“自下而上”的委托代理；从政府间权力划分的角度看，则是从中央到地方的“自上而下”的委托代理。这种“自下而上”与“自上而下”相结合的纵向委托代理链条在我国公共权力分配中发挥着较强的制约作用；而同级权力机关对同级政府的监督、制约作用却难以充分体现。这样一来，一级政府事实上主要对上级政府负责，所以基层民众要监督基层政府的行为，就必须绕一个“大弯”（先“自下而上”再“自上而下”），从而会因链条太长而付出高昂的委托代理成本。这一成本高到一定程度就会使基层政府难以受到基层民众较为充分的监督。因此，如果基层政府的决策者并不按照辖区居民公共利益最大化进行决策，而是夹杂进个人私利，那么基层政府所确定的公共产品供给的规模、结构及供给方式难以满足民众的愿望和要求就具有了一定程度的必然性，这最终要导致社会福利损失。
第二，为地方政府特别是基层政府行为的异化创造了条件。即便假定中央政府是对民众负责的政府，在由中央向地方分权的模式下，仍然难以保证地方政府的行为能真正体现中央政府的意图和要求。因为在由中央向地方分权而建立委托代理链条的过程中，代理人的数目逐级增加，由此导致为防止代理人行为目标偏离委托人的意图和要求而进行的“自上而下”的监督就必然是“一对多”的监督，即一个中央政府要监督几十个省级政府的行为，然后省对市、市对县、县对乡镇的监督，无不呈现“一对多”的监督格局。在信息不对称因素的制约下，中央政府就难以对地方政府、高层次的地方政府就难以对低层次地方政府进行有效监督，因而通常只能是以经济增长率、基础设施供给程度等相对容易考核的指标来衡量下级政府行为的有效程度。地方政府的决策者作为理性的“经济人”，为了实现自身利益最大化，必然想尽一切可能的办法来盲目追求经济增长率，大搞政绩工程和形象工程建设，甚至以指标造假的办法来显示政绩。这会使地方性公共产品的供给结构与地方性公共产品的需求结构脱节。在图2中，假定地方政府要提供两种地方性公共产品A和B，社会成员对二者的需求结构处于社会无差异曲线I和资源约束线的切点E，而地方政府决策者确定的供给结构却处于F点或 G点，这两点处于无差异曲线Ⅱ与资源约束线的交点，其所代表的福利水平明显低于无差异曲线I所代表的福利水平。虽然这两点并不利于辖区民众公共利益的最大化，但如果对政府决策者个人的政治前途有利，就很容易成为地方政府资源配置的决策点。一些坚持政治操守、脚踏实地、埋头苦干的政府决策者难以得到提拔重用，而善于投机钻营、迎合上级政府口味、单纯追求各项考核指标而置辖区内社会成员公共利益最大化于不顾的政府决策者却可以飞黄腾达，于是所谓的逆向选择和道德风险就由于中央与地方及地方各级政府之间存在严重的信息不对称而鲜明地表现出来。
第三，导致基层财政困难。如果中央政府及高层次的地方政府存在相对独立的利益目标，那么基层政府由于处于政府间权力划分金字塔的底部必然受到严重挤压，其职能实现遭遇严重障碍及财政陷入困境就带有一定程度的必然性。按照公共选择学派的观点，政府追求预算规模最大化。因为这可以突出地显示管理者的成就，能扩大管理者的权力范围与社会影响力，能使管理者有很好的办公场所和设施，能增加工资、奖金和福利，或者能减少部门内人员的平均工作强度。虽然追求预算规模最大化的动机会受到政治家的制约，但其与政治家之间的信息不对称可以诱使政治家作出支持预算规模扩张的决策，[2]由此可推论每一级政府都在追求自身预算规模最大化。这对政府间财政管理权限划分所产生的影响是，中央政府或高层次的地方政府会利用自己手中所掌握的体制确定权，挤压下级政府的财权，扩大下级政府的事权，从而在政府间形成一种“事权下移、财权上收”的权力分配格局。由于基层的县乡政府特别是乡镇政府，已经没有下级政府可以集中财力、下放事权，回旋的余地很小，所以其财政运作出现严重困难、甚至陷入困境就与这种由中央向地方，再由高层次地方政府向低层次地方政府层层分权的做法有直接关系。在某种意义上讲，这甚至可以说是造成我国基层财政困境的症结所在。由于基层财政担负着向广大农村社会成员提供公共产品的职责，基层财政的财力匮乏，必然会导致农村公共产品供给不足，使我国公共产品供给呈现典型的城乡二元结构：农村社会成员享受种类、数量较少、质量较差的公共产品，而城市社会成员享受种类、数量较多、质量较好的公共产品，这不仅不符合公平标准，不利于城乡公共服务均等化目标的实现；而且根据边际效用递减规律，这种公共品供给的城乡二元结构也直接导致资源配置效率低下。
二、按照“自下而上”授权的模式构建财政管理体制是解决问题的根本出路
首先，“自下而上”授权的模式对公共产品供给制度的演进能给出逻辑自恰的解释。反过来说，要从理论上论证通过中央向地方层层分权来构建财政管理体制的合理性、必要性则是很困难的。要阐明这一观点，本文拟从分析林达尔均衡的虚拟性入手。瑞典经济学家林达尔认为，如果每个社会成员都按照自己从公共产品消费中得到的边际效用的大小分担公共产品生产的成本，那么公共产品的供求就会达到均衡状态。通常说来，林达尔均衡具有明显的虚拟性，因为公共产品具有非竞争性的特征，一个人消费并不影响其他人消费，对纯公共产品来说，既不影响消费的数量，也不影响消费的质量，所以每个人都寄希望于别人付费购买公共产品而自己免费搭车，最终导致所有的人都没有公共产品可以消费，即个体的理性最终导致了集体的非理性。这意味着即便一个经济主体知道自己从公共产品消费中得到了多大的效用和满足，其也会通过隐瞒自己的偏好而躲避公共产品成本的分担，所以林达尔均衡的实现需要有严格的假定条件，在现实中其虚拟色彩是很浓厚的。但这种虚拟模型的现实意义是：其清楚地表明了实现公共产品生产成本的分担是比较困难的工作，社会成员要就公共产品生产成本的分担达成协议，需要耗费大量的交易成本。而交易成本的大小除与交易对象的性质有直接关系外，还与参与交易的人数呈正相关关系。如果交易人数较少，面对同样的交易对象，可以付出较少的交易成本。这从林达尔均衡实现的现实例子可以较鲜明的体现出来。在人数较少的社区，其规模如果小到社区成员之间可以相互了解，从而使隐瞒自己的偏好、躲避成本分担要面临巨大的舆论压力的结果时，那么通过社区成员的平等协商是完全可以实现公共产品生产成本的分担和提供的。因此，林达尔均衡也并非绝对虚拟的均衡，在特定条件下也有实现的可能，但这一条件是相当苛刻的。如果社区规模大到社区成员不能相互了解的程度，那么要通过平等协商实现成本的分担和公共产品的提供事实上就是不可能的，更不用说要在一个国家范围内实现成本的分担和提供。
由于公共产品不可或缺，所以理性的经济主体会通过制度的创新来降低其生产、提供的交易成本，这一制度就是所谓的财政制度。由于财政制度本身就是典型的公共产品，因此，不难推论，最初的财政制度其覆盖面是比较小的，涉及的交易人数也不会太多，否则巨额的交易成本就会直接制约这一制度的出现。与这种制度覆盖面比较小的财政制度所对应的主体就是管辖范围很小的政府，它本身就是人们按照一定关系、遵循特定规则所组成的管理公共事务的组织，其功能是要降低公共产品生产、提供的交易成本。需要指出的是，有了这些管辖范围很小的政府，则不仅其辖区范围内公共产品生产成本、提供的交易成本可以降低，而且对于降低受益超出其辖区范围的公共产品生产、提供的交易成本也具有重要意义。容易假设，如果没有这些管辖范围很小的政府的存在，社会成员就要直接就该类公共产品成本的分担和提供进行谈判，由此必然要付出巨额的交易成本，这一成本足以大到阻止均衡结果的出现。而有了这些管辖范围很小的政府存在，由他们代表社会成员就受益超出他们各自辖区范围的公共产品成本的分担进行谈判，就可大大降低交易成本，从而使该类公共产品的供给成为可能。而这些管辖范围很小的政府为减少谈判次数以进一步降低他们之间的交易成本，会成立高一级的政府（该级政府的管辖范围是众多的下级政府管辖范围的总和）来协调彼此的行动，负责提供受益超出他们各自辖区范围的公共产品。然后，高一级的政府为提供受益超出它们各自辖区范围的公共产品，会协调他们彼此的行动，成立更高层次的政府。以此类推，直到管辖范围覆盖全国的中央政府得以成立。因此，就民众与政府的关系分析，应该是先有民众权力，再有政府权力；就政府间权力划分关系来说，应该是先有基层政府的权力再有上级政府的权力，先有地方政府的权力再有中央政府的权力。这是显而易见的道理。
其次，按照“自下而上”的思路构建管理体制有助于解决诸多亟待解决的现实问题。第一，有助于解决基层政府的财政困难。在这样的思路模式下，上级政府本身就是下级政府按照实现自身利益最大化原则进行选择的结果，由此即便要形成政府间的等级秩序，这种秩序也是一种所谓的“自发秩序”，其存在的合理性是毋庸置疑的。从理论上讲，下级政府之所以要实现制度创新，是因为这一制度创新的收益大于成本。或者说，在公共产品的受益范围超出下级政府的辖区范围时，如果通过成立上级政府来协调下级政府之间的关系，集中提供该公共产品的净收益大于下级政府通过协商交易提供该公共产品的净收益，那么上级政府的存在就具有经济上的必要性。显然，按照这一思路构建财政管理体制首先是肯定基层政府的合理性，但前提是，这样的基层政府必须是辖区民众民主决策的结果，而不单纯是上级政府的派出结果。基层政府存在的合理性如果能得到保证，则政府间管理权限的划分就具有了坚实的基础。在这样的前提下，高层次的政府之所以存在，是基层政府授权的结果，并最终是民众授权的结果，于是一切权力属于人民的宪法原则就得以具体体现。在这样的权力分配格局下，中央政府或高层次地方政府处于“财政自利”利用体制制定权集中财力的做法将不复存在。当然，由此并不能保证不出现财政困难，但可以保证的是即便出现财政困难也不会是结构性的，诸如“中央财政喜气洋洋、省级财政蒸蒸日上、市级财政勉勉强强、县级财政哭爹喊娘、乡镇财政名存实亡”的局面不大可能出现。如果出现全局性的财政困难，则意味着资源在两大部门之间的配置出现了问题，即私人部门配置了太多的资源而政府公共部门配置了太少的资源，这会使资源配置的最终结果体现为私人产品供给总量偏多，而公共产品供给总量偏少，根据边际效用递减规律，整个社会的福利水平就要降低。此时，理性的社会成员会通过民主决策过程来调整资源在两大部门之间配置的比例。不过，由于政府掌握政治权力，相对私人部门具有比较优势，其可以根据自己的意图确定宏观税负水平，所以资源在两大部门之间配置的比例通常都是公共经济部门配置资源量偏多，而不是偏少。第二，有助于加强对政府行为的监督。在“自上而下”的分权模式下，地方政府主要对中央政府负责，下级政府主要对上级政府负责。金字塔型的政府级次结构意味着中央对地方的监督，上级地方政府对下级地方政府的监督必然是“一对多”的监督。这种监督不仅受到严重的信息不充分、不对称的制约，而且本身是代理人相互之间的监督，民众作为委托人反倒难以对政府行为进行有效监督，这致使现实中政府的诸多行为偏离了社会公共利益最大化目标，出现政府行为的异化及各种消极腐败现象。如果采用“自下而上”授权的模式，首先，民众作为委托人就是第一层次的监督主体，其监督基层政府的行为虽然也要面临信息不充分、不对称因素的影响，但这种信息不充分、不对称的程度较之“自上而下”的监督要轻得多，毕竟基层政府直接面向辖区民众提供公共产品和服务。正如顾客对商家服务质量的评判最具权威性一样，由辖区民众来评价、监督基层政府的行为较之由上级政府来评价、监督，效果是不能同日而语的。显然，这需要加快民主进程。一个国家并不需要判断是否适宜于“实行民主”，相反它必须通过民主进程来变得适宜民主，这是一个真正具有重大意义的变革。[3]其次，再由具有信息优势的基层政府来监督上级政府的行为可取得理想效果。由于上级政府接受下级政府的委托，解决下级政府解决不了或解决不好的问题，所以对上级政府的行为有效程度，基层政府就可以作出较为准确的评价，同时，众多的基层政府监督上级政府所形成的“多对一”的监督优势，会迫使上级政府提高自身行为的有效程度和透明度，这同时也为社会民众的监督创造了有利条件。
三、采用“自下而上”授权的模式来处理政府间财政关系与“统一领导、分级管理”的原则并不矛盾
首先，采用“自下而上”授权模式与“统一领导、分级管理”原则并不矛盾。本文认为，如果承认政府是具有相对独立经济利益的主体，那么采用“自上而下”分权的模式反倒不利于体现“统一领导、分级管理”的原则。布坎南所创立的公共选择学派的贡献集中体现为把“经济人”假设用于分析政府的公共决策过程。既然政府部门的工作人员，包括政治家、官僚和公务人员都是经济人，那么政府就不是理想化的抽象政府，政府就具有自己的经济利益，这一利益的集中体现就是该级政府可支配财力的规模。在这样的前提下，如果体制构建采用“自上而下”分权的模式，那么财权、财力的下放将是不充分的，能够充分下放的将是事权及支出责任。这通过考察我国新中国成立以来财政管理体制发展演变的历史不难看出。1949～1952年我国推行的是“收支两条线、全国一盘棋”的“统收统支”体制，这无所谓分级管理可言，是强调统一领导的体制。考虑到当时政府所面临的特殊政治经济社会环境，推行这一体制是有内在合理性的。从1953年开始，我国的财政管理体制名义上进入了“统一领导、分级管理”的时代，但始终采用的是“自上而下”分权的思路，结果是至今也未能实现真正意义上的分级管理。本文把1953年以来的体制划分为三个阶段：第一个阶段为1953～1979年，在这27年中，体制的具体名称多有不同，但其基本特征可以概括为“以支定收，一年一变”，这实际是“统收统支”体制的一个变形。在统收统支体制下，地方全部的收入要逐级上解中央，支出再由中央逐级下拨。而在“以支定收，一年一变”的体制下，中央仍然要核定地方的支出范围和支出指标，然后要求地方把收大于支的部分上解，其余的留下。显然在这一体制下，地方收支也是不挂钩的，多收不一定能多支、少收不一定要少支，地方能够安排多少支出关键取决于中央所核定的支出指标。因此在这种体制下，地方实际上仍然是中央的派出机构，这当然要严重抑制地方政府的积极性，并最终导致全国财政经济发展的迟缓和财政收支压力的加大。已有研究成果表明，中央迫于财政压力必然要向地方分权，但这种中央向地方的分权并不能实现真正意义上的分级管理。从1980～1993年是第二阶段，我国推行的是财政包干体制，这一体制的基本特征可概括为“以收定支，一定五年不变”。虽然体制推行的第一年，对地方来说仍然是“以支定收”的，但从体制推行的第二年，地方所能安排的支出取决于地方所能筹集的收入，于是从表面上看，这似乎是一种分级管理的体制，地方拥有相对独立的财权和事权，但实际上仍然称不上真正的分级管理，因为体制制定权完全掌控在中央手中， “一定五年不变”意味着中央如果遵守承诺的话，体制五年内不会发生变化，但五年后中央随时可以调整体制，这意味着政府间管理权限的划分，在制度上是不稳定的，地方得到的权力是暂时的，在“有权不用、过期作废”意识的支配下，其行为的扭曲是必然的。随着包干体制弊端的暴露，1994年我国开始推行分税制，这为第三阶段。这是市场经济国家处理政府间财政关系的通行办法，但分税制在我国却出现异化，因为分税制的前提是财政必须分级管理，但我国自上而下的分权办法，却难以做到真正意义上的财政分级管理。中央掌握体制的制定调整权，可以随时对政府间事权、财权划分及转移支付制度进行调整，而地方只能被动接受，政府间管理权限划分的主观随意性体现得非常明显，体制的规范性、稳定性无从体现。因此，即便从形式上看我国采用了市场经济国家通行的分税制财政管理体制，但只要采用“自上而下”分权的管理办法，就难以真正实现财政的分级管理。①自1994年以来，我国的财政体制已屡次调整，总体看呈现“财力不断集中、事权不断下移”的格局，问题的根源就在于我国采取的是“自上而下”分权的体制设计思路。因此，要在我国实现真正意义上的财政分级管理，建立规范、科学、合理的分税制，就必须转变思路。
其次，采用“自下而上”的授权思路，则可以保证分级管理的实现，并可在此基础上明确甚至强化中央政府的统一领导地位。也就是说，按照这一思路，分级管理是财政体制设计的基础，中央政府的统一领导必须置于分级管理的基础之上。既然政府是满足社会公共需要的组织，那么不同级次的政府在经济上存在的合理性就必须通过自身在满足社会公共需要方面所具有的比较优势来加以说明。按照公共经济学中的财政联邦制理论，基层政府面向辖区民众提供地方性公共产品，并在辖区内分摊公共生产的成本由于具有信息优势而相对上级政府有存在的必然性，这既符合效率原则也符合公平原则。但公共产品的受益范围有大有小，受益范围局限在基层政府辖区的公共产品由基层政府提供当然是合理的，但对于受益范围超出基层政府辖区、甚至受益范围覆盖全国的公共产品，由高层次的地方政府甚至由中央政府提供以取得规模收益并相应在其管辖范围内分摊成本，也是对效率和公平原则的实现。既然不同层次的政府都有存在的必要性，所以在划分政府间财政管理权限时，如果单纯采用减少政府级次的办法来降低划分难度，其科学性就值得怀疑，②但地方政府、基层政府有存在的必要性、合理性并不必然意味着作为中央政府派出结构或者仅对中央政府或上级政府负责而置辖区居民的利益愿望和要求于不顾的地方政府、基层政府有存在的必要性、合理性。换句话说，由中央政府的统一领导这一前提并不能推出真正意义上的财政分级管理（对辖区民众负责的管理才是真正意义上的分级管理）。因为即便中央政府的目标是追求社会公共利益最大化，也会由于委托代理链条过长、信息不对称及“一对多”的监督格局的客观存在而难以保证地方政府、特别是基层政府能以辖区居民公共利益最大化作为行为目标。但是，如果采用“自下而上”授权的方式来处理政府间财政关系，则会由于委托代理链条缩短、信息不对称程度的降低及“多对一”的监督格局的形成而能保证不同级次的政府各司其职、各负其责，并最终实现社会公共利益的最大化。
采用“自下而上”的办法处理政府间财政关系会不会弱化中央政府的统一领导地位，致使全国成为一盘散沙的局面呢？答案是否定的。这不仅是因为中央政府的集中统一领导是不容动摇的政治目标和信念，而且是因为这本身具有经济上的合理性和必然性。因为全国性的公共产品的存在是不容否认的客观事实，由中央政府在全国范围集中供给全国性公共产品并分摊成本，不仅符合效率原则，而且符合公平原则，这是公共经济学基本原理所阐明了的。采用“自下而上”的办法处理政府间财政关系只不过是把中央政府的集中统一领导由单纯的政治上的目标和信念转化为不仅是政治上的目标和信念，还是市场经济条件下社会公众及各级地方政府为了实现社会利益最大化而必然要作出的慎重抉择。笔者赞同这样的观点：“这种显见而明确的秩序，并非人的智慧预先设计的产物，因而也没有必要将其归之于一种更高级的、超自然的智能设计……它乃是适应性进化的结果”。[4]也就是说，按照“自下而上”授权的思路来处理政府间财政关系，中央政府的集中统一领导地位非但不会削弱，反而会因为是地方政府在不断“试错”过程中的经验总结和自愿选择而使中央政府的这一地位更加巩固和强化。
注释：
①我国推行的分税制虽然形式上与市场经济国家的分税制并无区别，但就实际内容看仍有明显的传统体制的痕迹。David的观点是有说服力的，“即使两国面临同一技术和市场环境，他们的整体性制度安排仍然可能相去甚远，其结果取决于各自制度发展的历史轨迹”(David，1985)，（转引自青木昌彦《比较制度分析》第18页，上海远东出版社2001年版）。
②关于通过政府级次调整来解决体制问题的观点一般认为由贾康和白景明(2002)首先提出，其理由有二：一是五级政府框架下难以保证每一级政府都有主体税种；二是西方国家一般只有三级政府，所以我国应“缩省、虚市、强县、撤乡”，从而把五级政府“扁平化”为三级政府。这一观点单纯从税种划分的角度来设计政府级次，而没有考虑政府级次对公共产品供给效率和公平的影响，也没有考虑到我国与西方的国情差别。
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