我国农村公共服务体系的例析与建构——从碎片化到整体性治理，本文主要内容关键词为：整体性论文,服务体系论文,碎片论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035-3 文献标识码：A 文章编号：1008—4533(2014)03—0026—06 一、碎片化及整体性治理理论之引入 我国的改革是一种渐进式的、“摸着石头过河”式的碎片化改革，它以部门改革为主导。这种改革在相当长一段时间内释放出了巨大能量。但是随着非结构化社会问题的不断涌现，治理的“碎片化”现象成为了进一步改革的重大羁绊。碎片化是指政府组织中的功能、权力和资源等方面“不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重叠”[1]11，在公共计划的制定和执行中缺乏协同。 作为一种新兴理论，整体性治理理论的研究经历了概念提出、策略倡导以及深化三大阶段。1997年，英国学者希克斯出版了《整体性政府》，提出并倡导“整体性治理”这个具有革命性的概念。他分析了整体性政府产生的历史背景，指出大量社会问题产生的主要原因是政府内部功能性部门间过度分化和隔离。1999年，希克斯等人出版了《圆桌中的治理——整体性政府的策略》一书。书中认为，新公共管理的诸多措施造成政策执行的浪费和政策的不连贯，主要原因是贫乏的协调；并指出，整体性政府的提出与公民所遇到的联合性问题以及过度强调功能分工导致的碎片化治理有关，面对组织目标和执行上的冲突，最好的办法就是整合。2002年，希克斯等人在前两本著作的研究基础上出版了《迈向整体性治理》，对整体性治理相关理论和实践进行探讨。在此书中，希克斯等人认为造成整体性政府无法形成的原因来自于碎片化而非部门主义，造成碎片化政府的原因除了政府部门间的无心之过或政治人物的有心操作，更重要的是政府部门间属性的多样性。在针对政府组织过度的碎片化所导致的严重的集体行动困境，以及关涉多方的无法由单一政府组织或部门解决的棘手问题，希克斯等人强调应加强政府组织间的协调、合作，并主张将问题的焦点从政策目标和手段的整合转向政府组织间协调的环节上。 新公共管理试图克服官僚制所带来的效率低下问题，但却由此带来了新的问题：部门化和碎片化。而整体性治理的提出是对官僚制和新公共管理的批判和双重超越。整体性治理与新公共管理、官僚制相比较，有其特殊的内涵：一是强调公民需求和结果导向。整体性治理以解决个体的生活问题为核心，而公共行政则注重组织的研究。二是强调整体性整合。官僚制和新公共管理不是不强调整合，官僚制侧重强调整合中的权威性以适应自上而下的科层制，新公共管理侧重强调整合中的竞争性以提高公共组织的效率，整体性治理则侧重强调围绕公共组织目标形成的合作式整合。三是强调信息技术整合，强调一站式透明、无缝隙服务。从这三方面内容考察，整体性治理是一种全新的治理模式。四是强调治理主体的多样性，整体性治理强调治理的主体既可以是政府组织，也可以是社会组织甚至是私营部门。 在政府组织高度分化与专业化的形势下，政府组织间关系日益碎片化，公共服务尤其是农村的公共服务更具有裂解性，政府组织之间、政府与市场之间、政府与社会之间的协调缺失导致了越来越多、日益严重的社会问题，面对这一系列问题，最好的办法就是运用整体性治理理论对政府与政府、政府与市场、政府与社会的关系进行协调与整合。 二、整体性治理在农村公共服务中的实践：两个案例之分析 (一)四川省成都市城乡统筹的公共服务制度：政府组织内部的整合。成都市运用整体性治理对行政体制、财政分配及社会保障体制进行改革，从而更好地建立健全农村公共服务体系，不仅是社会主义市场经济的发展要求，更是社会公正实现的必要。成都的案例以及所积累的地方经验，具有重要的示范价值和推广意义。 2003年成都市人口1200万，其中农村人口比例为63％。中心城区发展较快而山区发展缓慢，城乡差距不断扩大。“统筹城乡经济社会发展”的国家战略为成都改革提供了政策动力，成都实施“统筹城乡经济发展、推进城乡一体化”的战略部署，于2006年正式确立“城乡统筹、社会公正、城乡一体”的科学发展总体战略分四步走：第一步是围绕“三个集中”①和“三大重点”②工程作为启动，第二步通过“六个一体化”③为抓手进行全面推进，第三步则是以农村“四大基础工程”④为重点进行改革攻坚，第四步则是以户籍制度和社会体制改革为重点的深化阶段。农村土地制度一直是我国三农问题的关键和核心，由于农民不拥有集体土地的最终所有权，所以土地权利一直存在“虚置”状态，土地资源无法变为资本。成都为了激发土地资源的活力，用确权的市场化方式盘活了农民的土地资源。土地进入市场后，持证的农民可以以多种方式流转进而获取各种收益。“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为农民、农村、农业问题的解决打开了一个大空间。作为新型议事决策机构，村民议事会的诞生标志着民主权利向农民进一步回归。财产权和民主权之完善为成都农村公共服务整体性治理提供了充足保障。 第一，成都通过政府行政体制的整合来促进农村公共服务水平的提高。首先是精简机构，通过机构的减少来提高公共服务提供水平。政府部门从原先的50个减少到了2010年的40个。机构的精简不一定必然导致公共服务的供给水平减少，相比较机构数量的减少，政府职能的归并、转变更为重要。2005年，成都对涉及农村公共服务相关的职能部门进行职能整合，从政府机构设置上避免了过去政府相关部门职能重叠、责任割裂、互相推诿等“碎片化”现象的产生。在此基础上，根据科学发展观的要求，成都市重新设计了地方政府尤其是乡镇和街道工作的考核评价和干部考核评价体系，将其履职重点从原来的经济建设转向公共服务和社会建设的质量提高。这样，随着城市化的不断深入以及地方基于公共服务型政府构建的压力，各级政府将城市公共服务不断地向乡镇以及农村延伸，使农村居民可以更便捷地享受城市公共服务资源，实现了公共服务的城乡一体化。 第二，成都通过公共财政体制改革，实现公共服务财政的全面覆盖。公共财政是公共服务的前提，公共服务是公共财政的基本职责。作为内陆省份的省会城市，成都近年来财政收入虽然有了较快增长，但是相对东部沿海地区还是显得不足，实现公共财政的公共服务均等化还是一个大的难题。2003年成都公共财政对农民的投入、农民人均年财政投入分别为3.96亿元、60.1元，2010年两项指标增至72亿元、1446元。[2]70 第三，成都进行社会保障制度城乡统筹改革。成都市从2009年1月1日起在全国率先将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险统一整合为城乡居民基本医疗保险，并实现了城乡统筹和全域结算。2010年成都市将新型农村社会养老保险和城镇老年居民养老保障制度进行整合，并在4月1日实现了城乡居民养老保险制度的并轨，在全国率先实现了基本养老制度的城乡统筹。[3] (二)浙江省长兴县农村环境治理：政府与市场的合作。农村环境治理因涉及面广是一项复杂的社会系统工程，多年来一些地方政府在农村环境治理上投入多但效果不明显。随着经济增长和工业化水平的提高，我国农村环境不断恶化，农村居民的生产生活日益受到威胁。农村环境治理成为了与农民切身利益相关的事。 浙江省湖州市长兴县辖16个乡镇1个街道5个开发区(或园区)，从2002年至今一直为全国百强县，形成了机电等为主导的支柱产业，而机电产业对资源的依赖度很高，需要大量的原材料作为生产配套。机电产业会产生大量的污染物，对环境造成极大的压力。浙江省县域经济在全国处于领跑地位，但同时生态环境质量却逐渐遭到不同程度的破坏，尤其是农村地区环境日益恶化明显，原先的青山绿水难以寻觅。2004年初长兴县以1号文件的形式颁布并印发了《长兴县城乡一体化行动纲要》，以此为契机来统筹城乡发展，并将农村创卫工程列入了城乡一体化的八大工程之一。开始了改水改厕、环境卫生设施建设、除“四害”、村庄环境整治、健康教育等一系列工作，并将创卫工程纳入统筹城乡发展中，把创建卫生乡镇与村庄、小城镇建设、村庄示范整治等其他工程结合起来，形成合力。 在体制机制创新上，最为瞩目的是长兴县农村环境治理投入机制的创新。县乡关系一直是影响我国公共服务均等化的重要因素，而其中最主要的关系是财政关系。在“压力型体制”下，县财政的供给一直是乡镇一级提供公共服务的主要来源。当县级财政供给不足时，乡镇则将汲取财政的目标转移到农村。世纪初的税费改革尤其是2006年农业税的全面取消使得乡镇向下汲取资源的可能越来越小，所以县财政供给对于乡镇维持公共服务的地位更加重要。而长兴县财政对于各乡镇创卫的支持力度很小，放手让乡镇自谋出路。县政府作为财政“输血者”的功能不断减退，乡镇政府作为“造血者”的功能不断增强，县乡关系由于财政关系的变迁出现了良性互动的趋势。在这种形势下，长兴各乡镇政府开始了大胆探索，尤其是充分发挥市场的融资功能。以和平镇为例，从2000年开始，该镇投入资金1200万元，其中政府投资770万，企业投入430万，政府、企业投入分别占总投入的64.2％和35.8％。[4]农村卫生的改善让长兴县的农村创卫工作在浙江省名列前茅，农村环境得到了前所未有的改观，带动了乡村经济的发展，还培养了群众良好的卫生习惯，推动了乡镇政府的管理体制创新。 以上两个案例，一个是通过政府内部的组织整合来推进农村公共服务的进步，一个是通过政府与市场的合作来促进农村公共服务的发展。由此，我们可以把整体性治理的概念进一步扩展：整体性治理不仅要求政府内部的整合，包括上级和下级政府部门的整合，还包括同级政府之间的整合以及一级政府内部不同职能部门的整合；在当今中国治理环境日益复杂的情况下，整体性治理更要求政府与市场、政府与社会之间有着良好的合作关系，通过政府—市场—社会三者之间良性互动来达成善治。 当然，文中两个典型案例并不能表明我国在运用整体性治理来提高农村公共服务的水平和质量有了实质性的改善。学者不但应该看到这些典型案例发生的偶然性，同时更应关注到地方政府运用整体性治理来改善农村公共服务的过程中一些关键性领域突破缺乏动力，而国家制度层面保障的缺位使得一些地方性经验无法在全国推广，更无法上升到国家制度层面。现实中，农村公共服务碎片化现象大量存在，各类体制性约束使碎片化难以在短期内得到改观。 三、农村公共服务体系碎片化现象 (一)农村公共服务决策机制的碎片化。中央集权与行政层级导致了公共政策决策机制“上级决策—下级执行”模式，这种模式具有强制性，是供给驱动而非需求驱动，在实践中公共政策的服务对象无法表达自己的需求。中国改革以来推行以经济增长为基础的政治锦标赛，即地方官员晋级与当地经济增长状况紧密挂钩。[5]12地方政府以GDP为中心，努力实现经济增长，优先把绝大部分社会资源集中投入于经济领域，导致了社会建设落后和公共服务低迷。长期以来，公共服务没有纳入政府绩效考核中，地方政府注重城市和工业发展，忽略对“三农”的财政投入，进一步影响了农村公共服务水平。科学发展观战略和社会主义新农村建设战略提出并实施后，农村公共服务决策机制虽然有了很大改善，但是决策实践中政府意愿体现得过多，农民对服务的偏好体现不够。 (二)农村公共服务供给主体的碎片化。公共服务的公共性决定了其供给主体是政府。农村公共服务是农村地区为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的一定的非排他性和非竞争性社会服务，是不具备物质形态，而具以信息、技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。[6]13农村公共产品可以分为：一是纯公共产品，如涉农法律、法规、国家政策与制度等；二是准公共产品，如农村的教育、医疗、卫生、社会保障、农技推广等。现实中，纯粹的公共产品范围小而准公共产品范围广，农村地区亦如此。准公共品与纯公共品界限的相对模糊性，加之中国各地农村环境迥异，政府在公共服务提供上收缩性大，导致了政府在农村公共服务上有“选择性提供”行为。现实中，中央与地方政府关系是影响农村公共服务提供的重要因素。由于中央与地方职责划分上不明确，造成了中央、省、市政府在农村公共服务供给上的同构和重叠以及职责错位、财权与事权不对等势态。农村公共服务中一些本应由中央政府提供的基本服务，如义务教育、基本医疗等具有强溢出效应的，在实际中却由县和乡镇承担了。财政能力弱的县乡只能通过制度外的各类收费来维持这些服务，这种“杀鸡取卵”式的汲取方式无益于农村公共服务供给，无法真正满足农民的公共服务需求，在增加了农民负担同时，地方政府汲取社会的职能不断强化，服务社会的职能不断弱化，最终导致“服务型政府”的目标无法实现。 (三)农村公共服务监督机制的碎片化。农村公共服务不仅受引致效率和挤出效率影响，供给制度本身还可能产生效率，缺乏监督或者监督无力时，容易出现“尼斯坎宁现象”⑤。一些地方，政府既扮演农村公共服务生产者的身份，又扮演农村公共服务提供者的身份，既当“运动员”又当“裁判”，难以做到公正公平，况且在农村公共服务体系建设中又缺乏监督和规范。由于对相关政府官员考核指标中农村公共服务水平的权重很低甚至不存在，导致农村公共服务最低标准认定和制定的缺失，以及相应责任承担制度和追究制度的缺失。政府对体制内的支农资金管理制度不健全，对制度外的收费监管力度也不够大。人民群众的监督无法落实，人大的监督又不到位，这直接导致了公共服务总体效率的低下。近年来，随着我国财政支农力度不断增强，有越来越多资金流向基层政府，建立、健全农村公共服务资金使用的监管机制迫在眉睫。 (四)农村公共服务治理效果的碎片化。农村公共服务决策机制、供给主体、监督机制的碎片化直接导致了农村公共服务治理效果的碎片化。其表现为：(1)农村公共服务总体水平较低。对农村公共服务财政投入的增长速度低于我国经济发展速度，对农村公共服务财政投入的增长速度低于我国总体财政支出增长速度。(2)农村公共服务区域差距过大。东部沿海经济发达地区农村公共服务投入较中西部地区多，效率也相对高。即使在同一地区，城市周边农村公共服务整体水平高于偏远地区。所以，一些农村公共服务有资源闲置、浪费，而另外一些农村公共服务缺乏，成鲜明对比。(3)农村公共服务结构不协调。一些基层政府对于发展经济的迫切需要以及政绩的考量，热衷于将财政向诸如农村道路、桥梁、水利设施等基础设施建设倾斜，如道路硬化、路灯亮化、环境美化、村庄绿化的“四化”项目建设，而对于农村义务教育、公共卫生、基本医疗、农村文化建设等“软件”，以及暂时无法产生过大社会效益的项目资金则供给不足。公共服务供给一手硬、一手软现象明显存在。 四、整体性治理与农村公共服务体系构建 造成农村公共服务体系不够完善的真正原因不是部门主义，不是哪项具体内容的缺失，而是体制碎片化。这种碎片化的后果就是政府农村公共服务供给与农民公共服务需求之间形成强大张力，以及现有行政体制对农村公共服务政策任意切割和撕裂。因此，建立新型农村公共服务体系是创新现有公共服务体系的内容，作为去碎片化的整体性治理可以为农村公共服务体系的构建提供一系列支撑与动力。 (一)通过政府机构内部整合来促进农村公共服务体系构建。作为一项长期发展战略，加强和改善政府对农村公共服务体系建设的调控和引导必须考虑政策的可持续性问题，必须增加对农村公共服务体系建设的制度供给，因此，通过政府机构内部的整合促进政府再造是必然之路。 (1)建立起以政府考核体系为核心的纵向问责制和以人大等为代表的横向问责制，从而促进地方政府尤其是基层政府对农村公共服务体系建立职能的充分履行。同时，进一步优化地方政府干部评价考核体系的设计，逐步提高农村公共服务水平在指标体系中的权重。横向上，强化人大对于基层政府履行农村公共服务建设职能的问责力度。(2)打破条块分割的行政体制，打造政府涉农部门农村公共服务体系建设的服务平台，实现一站式和无缝式服务。(3)制定国家农村公共服务的统一标准，避免一些地方政府只强调当地的环境而对农村公共服务体系建设采取推诿和敷衍的态度。采取渐进办法，推进农村公共服务的分类改革。同时在此基础上，不断完善法律法规，做好制度配套。(4)完善公共财政制度，建立财权和事权一致的财税体制，逐步实现基本公共服务均等化。政府要取消“税收返还”和各种“体制性补助”的歧视性转移支付制度，[7]把更多的财政资金投向农村公共服务领域，加大财政在农村教育、公共卫生、文化、社会保障、生态环境和基础设施方面的投入。中央政府和地方政府之间在公共产品的提供上进行职能的整合、归属、界分，同时积极推行省管县制度改革，整合财政支持农村公共服务体系建设资金，提高资金使用效益。 (二)通过政府与市场合作治理来促进农村公共服务体系构建。政府主导不等于政府包揽一切，在政府内部进行结构、职能整合的同时，避免市场失灵，政府力量和市场力量有效结合是农村公共服务体系建设的必要手段。理论上说，政府和市场之间有明显的界分：市场提供私人产品，政府提供公共服务或产品。然而，现实生活中，农村纯粹的公共产品非常少，政府和市场的边界不甚清晰甚至是模糊。 当下我国农村地区公共服务体系的建立和完善，有必要充分发挥市场的功能，这样不仅弥补政府缺陷和政府失灵，还能充分培育市场主体。在美国，尽管联邦政府和州政府对地方政府的转移支付力度很大，但地方政府仍然可以通过市场途径获得公共服务的资金支持。在地方基础设施建设上，地方政府通常的做法是从资本市场进行筹资。即使是在印度，虽然政府提供的资金占农村公共服务融资结构的主要部分，但来自市场的资金也起到了重要的补充作用。2008年我国已经开始了财政支农投入机制的改革，国家农业综合开发中按照“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制，累计投入周转92.59亿元。市场的引入，一是可以利用市场优势加强农村公共服务的融资功能，减轻政府财政压力；二是有些公共项目的提供，市场比政府能发挥更大优势，如农村道路建设、农田水利建设等等可以采取政府和市场合作的方式进行供给。 (三)通过政府与社会合作治理来促进农村公共服务体系构建。建立和完善农村公共服务体系既要提高公共服务供给主体——政府的能力，也要求政府与社会之间进行良性互动和良好合作。在农村公共服务体系的建立和完善进程中，政府的作用是主导性的，而农民则具有主体性地位。通过财政投资补贴的方式，吸引社会组织投身农村公共服务，是西方发达国家一贯而有效的做法。在当前，我国要在广大农村地区充分发展经济合作社、各类农业行业协会。经济合作社、农业行业协会既可以发挥组织体系的整合与导向功能，也可以有效克服农村分散经营带来的公共服务供给难题。整体性治理需要给予农村各类社会组织合法性，加快组织制度建设，通过财政和税收等措施激励这些社会组织对农村公共服务投入。 (四)通过城市与农村合作治理来促进农村公共服务体系构建。人力资源和资金等要素面临的困境和约束是农村公共服务发展潜力难以激发的重要因素。农村公共服务领域发展空间大，需要发挥城市的各类经济社会资源以及政策资源，由城市带动农村，走城乡统筹发展的道路。农业税的取消使我国广大乡村基层组织缺乏解决农业、农村、农民问题的内在动力，造成了公共服务供给的难题。而与此同时，农民的公共服务需求更强烈，要求也更高了。因此，城市首先可以通过资金或物质上的援助，帮助老少边穷地区农村提高公共服务水平；其次可以通过项目合作方式增强农村公共服务“造血”功能；再次可以在农村义务教育、农业科技推广、公共服务平台搭建的人力资源上提供更大帮助。这样，通过城市与农村合作治理的这些措施统筹城乡发展，促进社会和谐稳定。 注释： ①“三个集中”：工业向集中发展区集中，农村向城镇和农村新型社区集中，土地向适度规模经营集中。 ②“三大重点”：农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发。 ③“六个一体化”：城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化、城乡市场体制一体化。 ④“四大基础工程”：农村产权制度改革、农村新型基层治理体制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治。 ⑤“尼斯坎宁现象”：威廉·尼斯坎宁指出，官僚机构凭借其对公共物品生产者地位的垄断而实际上获取了在公共决策中的优势。标签：基本公共服务均等化论文; 治理理论论文; 农村改革论文; 公共服务设施论文; 组织环境论文; 社会改革论文; 政府治理论文; 财政制度论文; 市场功能论文; 时政论文; 财政学论文;