浅析国有控股公司的目标模式、实践偏差及矫正举措，本文主要内容关键词为：偏差论文,举措论文,目标论文,模式论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔内容提要〕 国有控股公司是经国家批准或授权建立，代表国家通过持股方式控制或影响其他公司发展的公司，是国有、独资的特殊企业法人，其职能主要是接受政府委托，对企业中的国有资产实行资本化的产权管理和运营，目的在于构造国有产权的管理主体，从根本上解决政企不分的历史难题。组建国有控股公司对于企业的制度创新、组织创新和生产力创新，具有十分重要的意义。文章从组建国有控股公司的动因出发，阐述了建立国有控股公司的目标模式，同时，针对国有控股公司运作中存在的种种问题提出了对策建议，对于当前国有企业改革具有很高的参考价值。
一、国有控股公司的组建动因和其他功能
在传统的计划经济体制下，行政组织与财产组织合一，政府同时扮演双重角色（社会代表与所有权代表），具有双重职能（宏观经济管理职能与所有者职能）。国有企业是政府行政机构的附属物，政府部门通过行政指令性计划直接经营和管理着不同行业的众多国有企业，国有资产管理体制是高度集中的，管理手段是行政命令式的，管理方式是直接的、物化的。在这种体制下，政府部门对国有资产的直接经营代替了科学管理，国有资产的所有权与经营权全部集中于政府部门手中，国有企业不拥有任何产权，也就缺少盈利的动机和应有的活力。并且，由于政府部门对国有企业实行多头管理，产权关系模糊不清，缺乏应有的所有权约束，因而也就无从实现国有资产的保值和增值。
80年代以来，随着放权让利的基本思路而展开的经济体制改革，赋予了企业以相当大的自主权，传统的国有资产经营管理体制受到了冲击，但由于政企未能真正分开，没有从产权制度创新的角度去彻底解决国有资产的经营管理问题。从而使国有企业“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的独立法人地位没有得到真正落实，在宏观上没有建立起有效的国有资产管理和运营机制。进入90年代以后，随着市场化改革的全面展开，国有企业由承包制转向建立现代企业制度，政府的职能必须实现由对企业直接的行政管理转向用经济手段对国有资产进行宏观管理。因此，国有资产管理体制的改革便成为经济体制转轨的焦点。
近几年来，在建立现代企业制度的改革试点过程中，原有的国有资产管理体制发生了较大变化，主要表现在：中央政府和地方政府相应成立了专门的国有资产管理机构，如国有资产管理局或国有资产管理委员会。国有企业的行政主管部门也开始转变职能，大都转体改制为国有控股公司。国有控股公司作为介于政府与企业之间的中介机构，其职责主要是对国有企业中的国有资产进行产权管理和经营，从而实现国有资产的保值和增值。
从理论上讲，国有控股公司必须具备以下四大功能：
1.是管理和运营国有产权的组织载体，这是最基本的功能。
国有控股公司是国有资本人格化的代表，它以企业组织的形式，代表国家对国有资产行使出资者的三项基本权力，即资产收益权、重大决策权和选择管理者权。控股公司对所控股的子公司行使资产控制权，对其发展战略、重大投资、产权转让等重大决策进行参与和控制；向子公司派出董事，通过法定程序任免控股子公司的总经理和主要部门的主管；对子公司的财务状况、生产经营情况进行审查和监督；按照所控股份收取股息和红利并决定其使用。
2.是贯彻实施国家产业政策的经济实体。
国家组建控股公司的目的之一是为了合理调整产业结构，实现国家产业政策。国家有选择地在能源、交通等基础产业、高科技产业和第三产业中，组建一批控股公司，加大投资力度，其目的是为了解决国民经济发展的“瓶颈”和产业现代化问题。控股公司一方面通过向其他产业投资扩张，体现国家产业政策的意图，另一方面则对公司内部的资产进行合理重组，组成实施国家产业政策的有力支点。由于公司的资本和人事方面都受国家控制，因此，公司执行国家的产业政策更为直接、可靠和有效。
3.是国有资产的收益中心。
国有控股公司受政府委托，依据产权关系对所经营的国有资产收益进行统一管理。按照有关法规政策和公司章程，对控股、参股的子公司收取股息、红利，收缴资产出售、拍卖、破产清算和产权转让后的产权收益。控股公司经营的主要目的是获取更多的资本收益，因此，公司要对控股、参股的子公司的成本、利润等经营情况进行监督考核，并根据收益状况决定投资方向，控股公司对子公司的资产收益，可视实际需要决定收取或留用比例。国家对国有资产收益有最终索取权。
4.是筹资、融资和投资中心。
筹资和融资是保证控股公司有效控制产权的主要手段之一。只有这样，才能形成雄厚财力，才能有效地调整内部结构，支持重点企业发展，通过资本再投入和滚动运作，使公司不断发展壮大。
二、国有控股公司在运作中存在的主要问题
从理论上说，新组建的国有控股公司起码应具备上述的职能才能投入实际的运作并实现组建初衷。但在具体的操作过程中，由于政策法规的不配套、不完善，国有控股公司的实际运作确实遇到了许多亟待解决的问题，有的论者由此认为由政府部门原行政主管局转体改制而成的国有控股公司，必然难以摆脱原行政管理模式印记，继续受行政系统的影响，从而造成行政、产权的双重管理，最终影响企业自主经营权的真正落实。尤为严重的是，全民性资产由过去的国家集中统一、垄断经营，变成由具有法人地位的多个控股公司经营，既影响了全民所有制的统一性，还会造成国有资产的“合法”流失。此外，在政府序列之外组建若干控股公司将大大加大改革的成本。这些论者的最终结论是，组建国有控股公司并不利于国有经济的发展。一般地说，这些论者的分析有一定道理，但结论笔者却不敢苟同。我们认为，在政府和企业之间组建国有控股公司，可以实现国有资产的所有权和使用权在政府和企业之间的分开，或者说所有权本身分离为国家出资者所有权和企业法人财产所有权，在这种条件下，才能实现政企、政资之间的真正分开，企业才能成为“四自”的市场主体，社会主义市场经济体制才能最终建立和完善起来。当然，在过渡阶段各种改革战略措施不可能一步到位，我们不能因为它出现某些暂时的问题就否定组建国有控股公司的目的和意义。认真分析问题，按照现代企业制度的要求努力进行规范化的操作才是我们应该采取的态度。
具体说来，国有控股公司在当前的运作中主要存在如下问题：
1.缺乏严格的规范。
控股公司作为一个特殊的企业法人，其组建、运作和发展，必须具备一定的条件，如现代企业制度的基本轮廓，比较完善的法律体系、市场体系以及政企分开的国有资产运营体系等等。国有控股公司在实际运作过程中，并不完全具备上述条件，尤其缺少与之相配套的法律。《公司法》虽然适用于各种性质的公司，但对国有控股公司的若干具体问题并没有做出详细的阐释和明确的规定。比如国有控股公司作为特殊的企业法人其特殊性应如何确定？是不是所有的国有控股公司都需要成为特殊企业法人？国有控股公司对外投资形成的资本应界定为国家资本还是国有企业法人资本？国有控股公司的收益是留下自主使用还是应该上缴政府？国有控股公司应该按何种程序履行职责，并处理好与其控股、参股企业之间的关系？由于这一类问题在《公司法》和有关法规政策中缺少明确的规定，因而在控股公司的实际运作和理解中往往多有歧义。
2.新组建的国有控股公司与行业主管部门关系紧密。
一些省市往往把组建一批国有控股公司作为撤销一批行业主管厅局的主要途径，更多的行业主管部门则试图按照“人”字型改革战略实现自身的人员和职能转移，最终达到撤销机构的目的。这种改革战略迫使行业主管部门人员不是从实现政府的一般经济管理职能（或宏观经济管理职能）与国有资产管理职能（或所有权职能）分离的角度，而是从“找出路”的角度来考虑国有控股公司的组建方案。按照这种思路组建的国有控股公司，其方案几乎都是以上收原所属企业生产、经营管理权为主要内容。结果在改革实践中行业主管部门考虑更多的是怎样上收企业，精力更多的是用于解决由此产生的部门与企业、中央与地方的矛盾，而忽视了企业的制度创新、行业国有经济发展战略以及行业管理等一系列重大问题。这与组建国有控股公司的初衷是完全相背离的。
3.国有控股公司在很大程度上成了“翻牌公司”。
基于上述原因，虽然组建了国有控股公司，但却是形似而神不似，股份制所要求的科学的法人内部治理结构未能形成，运作方式上仍带有80年代行政性行业公司的色彩。转体改制的目的是实现企业主管部门职能的转变，即实现其行政管理职能与资产管理职能分开，或者说，是为了剥离掉企业主管部门的行政部门，让其专司国有资产的管理运营。但是，由于在源头上国家的所有者职能与宏观经济管理职能未能分开，所以新组建的国有控股公司其实质内容与以往相比并没有多少改变，其主要表现是：资产管理职能与行政管理职能混在一起，公司仍通过行政干预手段对下属企业发号施令，并高度地控制着实际上是以产权为纽带连接起来的各个企业（或子公司）的人事任免权、投资权、分配权等。控股公司的机构设置、工作作风与思维方式仍是行政机构式的，并没有突出其资产管理职能，有关的监督与考核指标体系没有同步建立起来，与转体公司的要求相去甚远。经验证明，如果国有控股公司是由原行业主管部门转体而来，又不能及时适应市场经济的要求而迅速转变职能，那么，建立科学有效的国有资产管理体制就只能是一句空话。
三、对策建议
党的十四届五中全会明确指出，要实现“九五”计划和2010年远景目标，“关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。”这“两个转变”之间的关系，是前一个转变决定后一个转变。目前，我国国有控股公司的运作方式有很多地方仍然显示出传统的粗放型经营的特征，这与国家组建国有控股公司的初衷和市场经济的根本要求是相违背的。要转变国有资产的增长方式，必须建立起一种在规范有效的管理体制指导下的国有资产经营机制。这种机制的作用在于：对国有企业的经营，既能激励又能约束；对国有资源的配置，既能推动量的扩张，又能促进生产要素的合理构成；对国有资产的运作，既能代表国家加强管理并使之保值、增值，又能遵循市场经济的规律灵活经营。在这种机制的作用下，国有资产才能彻底转变粗放型经营方式，不断提高运营效率和经济效益。按照这种机制的要求，针对国有控股公司存在的主要问题，当前应主要做好如下工作：
1.实现规范化、现代化，这是搞好控股公司的关键。
如果缺少规范化的约束，从想当然出发，极有可能将国有资产运营方式的改革引入歧途。也就是说，组建控股公司必须具备严格的条件。从社会方面看，主要是：（1）要初步建立起现代企业制度， 这是组建国有控股公司的基本条件。因为只有对国有企业特别是国有大中型企业进行股份化改造，控股公司才有股可控，才有坚实的运作基础。（2 ）要有比较完备的法律体系。要尽快出台有关控股公司的详细的法律法规，为控股公司的运作提供法律依据。（3）要有比较完备的市场体系。控股公司是市场经济的产物，它的运作空间主要在市场，因此，完备的市场体系将直接关系到控股公司在市场经济条件下为管好国有资产而设计的一种制度创新，关系到在政府、控股公司、企业三个层次的管理体制中，能否处于承上启下的关键环节。因此，建立新型的政企分开的国有资产管理体制，对控股公司的组建和运作，是至关重要的客观条件。
2.尽快实现政府部门和行业主管部门的职能转变。
国有控股公司是连接国有资产管理部门与国有企业的中介机构（或组织），它在接受政府委托运营国有资产的同时，还承担着国有资产保值和增值的责任。其职能决定了它只能对它所控股和参股的企业进行产权管理，即主要从价值形态上去管理国有资产。这就要求国有控股公司尤其是那些由政府专业经济部门和行业性管理部门转体而成的控股公司，必须与国有资产管理部门明确界定彼此的“责权利”关系，尽快实现职能的转变，变过去的行政管理职能为新体制下的资产管理职能。为此，控股公司的主要精力和工作着眼点应放在企业国有资产保值、增值的考核和监督上，以及资产结构的调整和重组方面，而不要对所控股的和参股的企业的内部经营事务进行直接干预。此外，还应适当区分资产管理职能与行业管理职能的界限。国有控股公司主要从事资产管理，原来承担的大部分行政或行业管理职能应逐步交由政府其它部门和有关的协会、商会去承担。这样做，可以使国有控股公司更好地实现对国有资产的有效管理。
3.国有控股公司必须按企业方式运营。
国有控股公司是国有资产的授权管理主体和投资主体，享有独立的法人地位，依法对授权管理的国有资产承担资产收益和保值、增值的责任，因此，国有控股公司必须按企业的方式组建机构。尤其是那些由政府专业经济部门和行业性经济管理部门转体而成的国有控股公司，必须把上述主管部门的人员安置与组建国有控股公司分开考虑。国有控股公司的主要经营者必须按照企业家的标准来选拔和使用。为了提高运营效率，还必须在各控股公司之间引入竞争机制。一方面，各控股公司之间应允许展开竞争，国有资产的经营项目究竟交给谁，取决于各控股公司的运营绩效和信誉；另一方面，政府部门应积极培育企业家市场，在国有控股公司的经营者岗位上进行竞争，打破“铁交椅”，贯彻优胜劣汰的用人机制。与此同时，在公司内部也要形成科学、高效的公司治理结构。改革现行的干部管理体制，建立符合市场经济要求的干部选拔机制、激励机制和约束机制，任用有现代意识、创新意识、懂经济、会管理的专业化人才。控股公司一般要建立董事会、监事会，高层管理人员一律实行聘任制，根据实际情况，设置职能管理部门，层次要少，机构要精干，权责要明确，确保控股公司的组织协调能力。
4.在体制转轨时期还要发挥行业主管部门的作用。
组建国有控股公司是我国实行行业经济结构和行业经济合理化的一种方式。由于我国目前行业组织结构和国有经济行业结构还不尽合理，企业“办社会”的包袱也相当严重，这些问题不可能靠上缴企业、撤并机构等手段在短期内解决，也就是说，组建国有控股公司是一个渐进的过程，要有一个过渡期。在这个过渡期内，政府还应该有效地发挥行业主管部门的积极作用，使之切实能从国有经济行业结构调整的战略全局着眼，确定不同行业主管部门的改革战略。对于那些不需要强化国有经济作用的行业，如消费品工业、商业、旅游业、一般建筑业、普通制造业和一些竞争激烈、风险较大、效益不高、规模发展有限的企业等等，政府要考虑适当减少国有资本在这些“非命脉领域”中的比重，鼓励其他经济成分的资本进入这些行业和企业，使其充分发展，加快这些行业中老企业的改造，使之生机勃发。而得以收缩之后的国有资本则集中力量进入农业、交通、水利、金融、能源、原材料、重要装备、军工以及尖端技术等主导领域，巩固国有经济的主导地位，扩大国有资本在这些“主导领域”中所控制的经济总量，即在这些领域组建国有控股公司，保证国有经济的持续、快速、健康发展。