我国现行农地制度的弊端和新农地制度研究，本文主要内容关键词为：农地论文,制度论文,弊端论文,我国现行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村土地制度是农村经济制度的基础和核心。这一制度安排成功与否，不仅关系到农村经济的全面发展，而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。农地制度作为规范人们在农业生产上相互关系的行为准则，其内容包括农地的产权制度，农地的经营制度，农地的流转制度和农地的管理制度四个方面，其中农地的产权制度是农地制度的核心。当前，我国农地制度在运行中存在诸多弊端，已经影响到农业的长期稳定发展，这一现实要求我们对农地制度作出新的选择。
一、现行农地制度的主要弊端
我国现行的农地集体所有、农民家庭承包经营的农地制度是在经过了农业集体化、人民公社化后所形成的，它是改革开放的产物。20年来，它为解决我国农民的温饱问题，为中国农业经济的发展，做出了历史性贡献。但是，依据现代产权理论和“三个有利于标准”来分析，我认为它还存在诸多弊端。其主要表现是：
1.农村土地集体所有的产权界定本身模糊不清。土地产权界定就是土地作为一种物质资产，其所有权、使用权、收益权、处分权在产权主体之间的分配和定位。农村土地产权界定模糊，首先表现为农村土地哪些属于国家，哪些属于集体产权界定不清。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”这就是说，我国农村土地，除了国家的，就是集体的，但那些是国家的，那些是集体的，没有法律条文作出具体规定。其次，集体所有土地的产权代表又不明确。就集体所有的土地来说，属于那个集体所有，《民法通则》和《土地管理法》又有不同的规定。《民法通则》规定：“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”由此，土地的法律产权主体为行政村或行政乡、镇范围内的农民共有，而村农业生产合作社或其他集体经济组织只是以“经营者或管理者”的身份出现，就是说，它们取得的是使用权主体的地位。《土地管理法》又规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”因此，土地既归村民委员会所有，又归村民小组所有。显然，目前土地产权界定在法律上是不统一的，是模糊的。《民法通则》和《土地管理法》规定是相互矛盾的。政企分开政策说明乡村行政组织和乡村合作经济组织是两个独立的组织，但法律上土地产权主体却是两个，即《民法通则》将产权主体赋予行政村，而《土地管理法》将产权主体赋予合作经济组织，并且两个法律在产权主体上存在重叠，即既归村民委员会所有，又归村民小组所有。产权主体在法律规定上的模糊性必然导致实际产权运行上的混乱。实践中，集体土地的产权主体，各地差异很大，有的地方属行政村所有，有的属村民小组所有，还有的属自然村或联队所有。根据农业部1987年对全国1200个村的抽样调查，以村民小组所有的占65%（其中西部地区占89%，东部地区占19%）；以行政村所有的占34%（其中西部地区占11%，东部地区48%）；以自然村和联队所有的占1%（西部地区为零，东部地区为3%）①。由于这种不统一，除中央政府之外，各级行政组织对地权的干预和侵入均有很大的差异，从而造成了地权的残缺或不完整。
2.农村土地的集体所有制体现在农民对土地的分配规则上产生许多矛盾。在人民公社体制时，土地的集体所有制在农民那里表现为，每个属于这一集体的成员都有权分享集体土地的收益，而变为家庭承包责任制后，土地的集体所有制又表现为每个生长在这个集体地域的成员都有权分享对土地的使用权力。因此，当中国农村的每个集体单位在推行家庭责任制时，差不多都采取了按人均分土地使用权的分配规则。不仅如此，土地的集体所有制还意味着，每个在这一集体地域内新出生的合法成员也应有权分享同原有成员相同的土地权利。这样在我国就出现了一种矛盾的结果：中央政策要求土地的承包期长期不变，并提出“增人不增地，减人不减地”。但事实上，大多数地方随人口的增减变动而调整了土地。据对全国253个行政村的抽样调查，80%以上的村按人口的动态变动调整了土地。这种制度安排的运作和实施费用是十分高昂的：土地每隔几年随变化了的人口进行调整，而且每次新的调整又是根据社区集体成员所拥有的土地数量和质量进行均分，这不仅造成农户所分得土地频繁变动，而且地块极其零碎、分散，从而造成农户对土地投资缺乏长期预期，并且造成土地经营的规模不经济。
3.农村土地的集体所有制对于集体经济组织来说，并不能从经济关系上体现出来，从而处于虚置状态。就目前农村集体土地在使用中发生的经济关系来看：一是农民宅基地的收费，收费不多，但都统一上缴县以上国土管理部门。二是农民向国家交农业税，以及原来农村集体向国家交售的公余粮，现在则由农民直接向国家按征购议购价格上交农产品。三是农民向外转让土地时，收取转让费是交给农民而不是集体经济组织。因此，农村集体经济组织对属于自己土地的经济利益关系是处在一种与己无关的局外人位置。但是，对于集体土地代表，即乡村干部来说，对农民承包土地的“管理”权利却是实实在在的，有些集体“土地所有权代表”利用职权乱占土地，使农民的土地使用权权益难以有效实现。更有甚者，将土地作礼品奉送他人，或利用土地交易谋取私利。据近期报道，城郊农村基层干部违法犯罪，大部分与土地有关。还有一些集体土地产权代表，利用土地承租的“发包权”，随意变更承包费指标，强行收地，撕毁承包合同，侵犯承包者的合法权益，致使中央的农业政策不能得到正确的贯彻。
4.农村土地集体所有制与实际占有关系，使农地的流转空间受到限制，阻碍了农地与劳动力的最佳结合的实现。目前，我国农地集体所有制的实际占有多是以村民小组为边界的。土地的集体性质具有对外排斥性。这种对外排斥性不仅表现在土地的分配上，而且也表现在土地的转让上。如在转让权利上首先要优先内部成员，对外承包要提高收费标准。而随着农业机械化水平的提高，农业集约化、专业化的发展，土地的使用需要连片种植耕作，取得规模效益。因此，客观上要求土地的流转与集中要突破原所有占有的边界，才能使土地与劳动力、农机设备等要素实现最佳配置。土地使用上的排外性，显然不利于农地市场的充分发育和土地要素的优化组合。
5.农村土地的集体所有制不利于农地的统一管理和有效保护。
法律规定农村土地属于不同的集体组织所有，而国家又对集体所有者缺乏强有力的约束，因此，在农业比较利益较低的条件下，集体经济组织从自身利益出发，为了追求单位土地面积经济效益最大化，难以自觉地保护现有农地资源。如乡镇企业占地不计成本，盲目建立开发区“跑马圈地”等。使宝贵的农地资源遭到巨大浪费。
此外，由于集体组织所有权主体不明，土地所有权及其各项权能无法有效地行使，对承包农户的土地使用权缺乏约束力，必然导致滥用、乱用农地。如挖田养鱼、取土卖土、滥占耕地建房等改变土地用途和粗耕粗种甚至弃耕抛荒，掠夺式经营破坏地力等破坏农地的行为，尽管受到公众的谴责，但由于产权界定不明，无法从根本上得以纠正。
二、选择新农地制度的总体构想
根据对我国农地制度存在弊端的分析，笔者认为，我国农地制度的创新，应选择所有权制度作为突破口。与此相适应，对农地制度的其它方面进行全面配套的制度创新。我国农地制度创新的目标模式应是：实行农村土地国家所有制，给予农民更为长久稳定的土地使用权。在此基础上根据市场需求，放开农地使用权市场，提高农地的配置效率，逐步形成有一定规模的家庭农场，建立健全社会化服务体系，加强农地管理制度建设。
1.实行农地的国家所有制给予农民更为长久稳定的土地使用权
我国究竟实行何种农地所有权制度，学术界有三种不同的理论和政策主张：私有制、维持现有的集体所有制、国有制。笔者认为农村土地实行国有制是符合我国国情的正确的选择。
农村土地私有制，不仅与社会主义制度相悖，也无法解决我国当前农地制度运行中的诸多问题，而且还会加大制度运行的成本。这是因为，受人地关系紧张制约，我国土地集中本来就很困难。如果实行土地私有制，随着工业化的推进，地价的上涨，农户必然会把土地作为一种财产增值手段而不会轻易放弃，这势必阻碍土地的流转和集中，从而使小规模经营凝固化。从日本、韩国和台湾省的农地制度改革经验看，农地的分散小私有占有制所具有的人地亲合力强的优点远远抵偿不了其资源配置不当，阻碍新技术和农业工程实施，劳动生产率低下，不适应市场需求等弊端带来的对农业的损害。日本、韩国、台湾省在40～50年代进行了“耕者有其田”的农地改革，造就了大批小自耕农。60年代以来，随着科技的进步，城市工业的发展，许多小自耕农成为兼业农户。政府为了使在非农部门就业的劳动者把土地转让给务农的农民，促使农田向种田大户集中，采取了许多措施，结果收效甚微。1984年，日本专业农户占总农户的13.1%，以农为主、兼营他业的所谓“第一种兼业户”占15.4%，以他业为主，兼营农业所谓“第二种兼业户”占71.5%。台湾省1960年专业农户占总农户47.6%，到1989年只有9.7%。②兼业农户利用闲散劳动力和闲散时间在小块土地上从事农事活动，把土地当作处于激烈的工业竞争之外的避风港或老来休闲消遣之所。由于土地资源奇缺和城市化，工业化的高速发展导致地价飞涨，又诱使兼业农民看重土地的珍藏价值而不是农产品的生产资源价值，因而即使无力耕种，宁肯荒芜也不出卖，造成土地集中缓慢，土地资源得不到合理使用和有效配置。日本、韩国、台湾省的经验显示：农村土地一旦分散，再次集中非常困难。而建立土地集中基础上的规模化经营是农业现代化的客观要求。这些国家和地区，因通过地权集中的办法扩大经营规模的努力难以奏效后，不得不采取“共同经营”、“委托经营”、“协作经营”等形式来扩大土地的经营规模。
许多人主张，维持现有农村土地集体所有制不变，将土地所有者主体由法律确定为村民小组。这样看来，土地的所有权关系是清晰了，但是，如上所述，村民小组作为土地的所有者主体，弊多利少。首先，中国农地稀缺，人口众多，农产品作为“政治产品”只能增加，不能减少。在农业技术创新近期没有大的突破，亩产难以大幅度提高的条件下，要满足未来近16亿人口以农产品的需求，必须要保持一定数量的耕地面积。我国现在耕地面积已下降到警戒线以下，开发新的耕地又受到许多条件的制约。因此，保护现有耕地面积不再减少，已成为维持中国人口基本生存条件的必然要求。而这一任务由村民小组承担，显然力所不及。其次，随着农村工业化和城市化的发展，乡镇企业和小城镇建设需要占用大量耕地。如果土地由村民小组所有，乡镇企业占用耕地不计成本，就难以解决乡镇企业和小城镇布点“满天星”的状况。这不仅使乡镇企业与小城镇建设本身达不到规模效益，而且浪费了大量的耕地。再次，目前我国村干部文化水平、政策水平、管理水平等整体素质比较低，由他们作为所有者代表行使所有权，已显示出巨大的局限性，一方面，农民担心会回到过去吃“大锅饭”的老路，另一方面又害怕村干部以各种借口损害他们利益。根据大量事实和典型调查显示，农民希望得到包括土地所有权在内的完整产权，但是，如上所述，私有化不符合国家长远的经济目标和政治目标，因而不可取。从我国目前绝大多数地区的土地关系以及农村基层组织状况来说，农民宁愿接受有法可依的土地国有制也不要维持土地产权模糊的“公有制”。所以，变革现有的土地集体所有制是符合广大农民的意愿的。
在当今社会主义国家所有制改革呈现多元化的时代，对我国农村土地实行国有化，主要是出于两方面的原因：一是土地资产的特殊性，二是中国国情的特殊性。土地是一种极为特殊的资产，从理论上讲，土地是可以创造的。土地不可再生的传统理论正面临现代化的挑战。如象日本那样，围海造田，用水栽法在工厂制造食物等。从严格意义上讲，土地、资本、劳动力是可以相互转化的。然而资本可以替代土地的理论与国力的丰厚呈正相关。我国经济不发达，资金供给严重不足，这种用资本替代土地的模式在中国是行不通的。因此，我国农地产权制度改革的基本思路是有效保护和高效利用现有农地资源，而实行土地国有化是满足这一要求的最佳选择。事实上，我国目前的农地所有权制度，在很多方面，已显示出国有的特征，集体所有权在经济上并没有得到实现。土地国有化并不会发生对农民的剥夺，也不会象有些人想象的那样要付出巨大的政治成本。从操作上看，只需要从法律上给予认定并建立相应的组织管理机构即可。事实上目前我国业已存在的土地管理委员会等机构就可以行使农地的管理职能。当然，与此相符相承的是给予农民土地更为长期稳定的使用权，并进行一些相关的配套改革。
给予农民长久稳定土地使用权的理由可概括为：第一，根据现代产权理论，产权的真正内涵，不是一种资产存量，而是将所拥有的这些资产如何使用，采取什么规则来分配。真正的财产权利，主要是体现在使用权力以及派生出来的收益权和处置权。对农民来说，如何使用土地，受产权关系影响，包括土地的所属关系及土地的使用期限。早在18世纪美国经济学家阿瑟·杨就论述过：“保障一个人对一块不毛之地的所有权，他会把它变成花园，与他订立租用花园九年合同，他会使之变成不毛之地。”③由于私有化无论政治成本还是经济成本太高，故不可取。而使农民保持长久稳定的土地使用权是完全可行的。国际上，许多国家一般都把延长土地使用期限作为完善地权制度的一项重要内容。澳大利亚、香港、新加坡等公用土地的利用比较有效，很主要的一个原因就是他们都不同程度地采取了土地的长久或永久租用制。第二，现行土地承包期15年或30年为期过短，这不利于农户长期的土地投资和资本积累。典型调查显示，当问及农民是否愿意接受25年到50年土地使用权时，几乎所有的农民都回答不愿意。即使农民已明确知道有15年使用权的情况下，他们也不愿意做任何长期投入，那么再延长10年是否愿意长期投入，农民的态度仍然是不积极。④土地使用权越长，农民经营土地的积极性越高。因此，土地使用权至少应在50年以上，甚至100年。第三，长久使用权制度不是私有化，因为土地的所有权是国家的，国家可以通过建立相应的配套制度，保证土地的国家所有制在经济上得以实现。在使用期内，农民是从事农地经营的法人，他们从事农地经营的全部收入除了依法纳税和缴纳地租以外，都归农民自己所有，农民有依法有偿转让土地使用权的自由，包括租赁、抵押、委托经营、入股、转包等等。农民的土地使用权可以继承和相赠。为了防止农地的不断分割，最好实行单嗣继承制。继承权应由法律确定。为了解决那些没有继承农地使用权农民的生活问题，可由法律规定从继承人手中获得其父辈农地中的一定比例的股份。但更重要的是，国家应该建立相应的机构，为这些农民的就业提供帮助和服务。要制定和颁发农地使用权证书，并建立使用权的获得、转移等法律程序。
与农地国家所有制相适应，在农地的经营制度、流转制度、管理制度等方面也要进行相应的配套改革。
2.实行家庭农场制，建立健全社会化服务体系。
农地的经营制度，有两方面内容至关重要。一方面是经营规模和农地的集中程度。在农地的经营中，要取得好的经济效益，必须要有一个适度的规模。因为只有经营的农地适合生产力的水平，才能使各种生产要素得到最佳和最经济的使用。另一方面是经营的组织形式，即组织制度是家庭经营、集体经营或国家经营。国内外实践证明，家庭经营是农地经营最有效的形式。因为家庭成员之间经济利益的高度一致性，不需要进行精确的劳动计量和监督，不存在道德风险。以家庭作为基本经营单位，劳动者具有很大的主动性、积极性、灵活性。家庭的随机决策，由家长作出，不存在与其家庭成员之间的讨价还价，具有迅速、快捷、应变能力强的特点。因而，可以对各种难以预料的变化作出灵敏、快速的反应，这正适合了农业作为生物再生产过程的特点。因此，任何农地经营制度的创新，都不要试图改变家庭经营的基础，这是我国历次农地制度变迁的经验总结。
从国际经验看，农地经营最有代表性的是家庭农场制度。家庭农场不同于我国目前家庭承包经营形式。我国目前存在的大量的、超小型的、处于封闭和半封闭状态的、带有自然经济色彩的小农户经营，充其量是一种小农经济，它不适应社会主义市场经济的客观要求。家庭农场一般具有一定的经营规模，它以赢利为目的，追求利润最大化，在市场竞争中优胜劣汰，产品商品率很高，生产经营具有以市场为导向的专业化、企业化特征。从我国目前的小农户家庭经营向家庭农场制过渡，只有种田大户经营农地面积的扩大及其他农户农地经营面积的缩小和消失，并不需要另外再设立一套全新的农地经营机构和规章制度，种田大户对农地的经营管理与以前也没有多大制度上的变动，不像集体农场、股份合作制等一般都需要重新建立一套农地经营机构和规则，制度变迁相对剧烈，制度创新费用也较高昂。农业和其它产业有很大不同，其作业和经营内容有很强的随意性，即使在形式上标准化，也很难保证其质量，因而监督费用昂贵。与其它形式相比，继承了农户经营优点的家庭农场，较好地解决了这一问题。从长远发展看，家庭农场将会成为我国现代化农业的主要组织经营形式。
在我国，由目前的小农户家庭经营向家庭农场过渡，是一个渐进的逐步发展的过程，我国农村各地情况差异很大，而实施家庭农场需要具备一定的条件，这就要根据各地的具体情况分阶段有步骤地实施。这里关键的问题是农地的适度集中，而其中的前提条件从一个地区来讲，是非农产业比较发达，农业劳动力大量向非农产业及城镇转移。就一个农户来讲，家庭劳动力都以相对稳定地转入非农产业部门就业，并能获得比较可靠的收入。目前在我国少数沿海发达地区和大中城市郊区已具备了这种条件。本世纪末下世纪初，家庭农场制主要在经济发达地区搞好试验，认真总结经验教训，建立健全各种制度基础。下个世纪前期进一步扩大改革试验的地域范围和项目内容，为全面推行农业家庭企业化经营进行必要的思想准备、制度准备和组织准备。下个世纪中叶，在我国大多数地区实现农业现代化之时，进行全面推广，使家庭农场制经营在全国农村成为占主导的农业生产经营形式。
由于我国人多地少的特殊国情决定了家庭农场的农地规模普遍要小，在农业技术上，将着重选择“使用劳动—节约土地型”技术装备，对“节约劳动—使用土地型”技术装备的选择就要慎重。因为总体上它与中国农业资源禀赋相悖。中国家庭农场应该在专业化和集约化上更胜一筹，以便尽可能绕开农地规模的限制。
与家庭农场密切相联系的是社会化服务体系的建立。家庭农场的生产经营活动有较高的专业化水平，不搞“大而全、小而全”，以利于充分发挥自身优势。根据国际经验，农业社会化服务体系由不同的部分组成，各自有不同的职能，有的需要政府包下来或提供有力支持，有的由社区承担，有的由农民合作互助，有的则以企业化经营。具体来说，农业科研开发和推广，农民职业教育，农业金融服务，应主要由政府和社区承担，至少需要政府提供补贴。产前、产中、产后的具体农业服务事项如供、销、加工、运输等则必须依靠多方面力量，通过建立各种专业的或综合的服务组织加以解决。
3.建立市场化的农村土地使用权流转制度，提高农地的配置效率。
农地作为一种资产，只有在流动中才能不断得到优化配置，从而发挥最佳效益。农地使用权流转制度的建设的关键是要建立健全农村土地使用权市场。农村土地使用权市场包括一级土地使用权市场和二级土地使用权市场。一级土地使用权市场即国家土地使用权出租市场，它是国家将土地使用权出租给农户和其他农业生产单位的交易活动。二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场，它是土地使用者在不违反土地使用权出租契约的前提下将土地使用权转让或转租给第三者的交易活动。农村土地使用权一级市场是不完全竞争市场。因为土地的国家所有只是法律观念上的，原有的承包格局仍可以保留，只是承包关系由原来的集体和农户变为国家和农户。农村土地使用权的二级市场，是完全竞争市场。国家土地管理部门对土地使用权转让和转租行为除了进行注册管理外，具体转让给谁，采取哪种方式，转让面积和价格可由当事人自由协议，充分地让市场机制发挥作用。
为了使农地流转能够顺利进行，要建立必要的土地流转中介组织，为农地的流转提供及时可靠的信息、评价等咨询服务，以促进农地流转顺利进行。如可以建立土地银行或土地融资公司，从事土地抵押业务和土地储蓄业务。它可以由国家支持农业的资金、地方政府的农业发展基金、储蓄基金等形成。它可以附属于地方农业银行或农村信用机构之下，作为其中的一个特殊业务部门存在；它可以通过自己的中长期信贷活动来支持农业的中长期建设，来执行国家的农业发展政策；它可以通过收授逾期抵押土地并将其出租或转卖等活动，来充当土地交易的中介组织；它也可以直接收购那些经营能力凋萎者的土地，转租或转卖给那些经营能力较强者，通过这些活动来促进土地的有效流转和集中；它还可以通过一些保险业务活动，给离开土地的农民提供新职业培训费或养老金等，由此进一步驱动农村人口转移、土地集中和产业化等。总之，国家或地方政府可以在可行范围内对它进行组织设计和功能导向，使其成为促进农业发展和推动土地合理流动的有效工具。
4.加强国家对农村土地的宏观管理，切实保护好现有农地资源。
为了有效地利用和保护农地资源，国家必须对农地使用状况进行必要的限制和管理。特别对于我国这样一个人多地少、相当多的农民还得靠地为生、正处在经济高速成长期、农地可能大量丧失的国家，加强对农地的管理显得尤其重要。
国家对农地管理的主要内容，应该包括：第一，健全组织机构。我国已于1986年成立了国家土地管理局，随后全国各级地方政府也都成立了相应的组织机构，一直延伸到乡镇一级。这个组织将是国家对土地进行管理的组织载体。今后要进一步优化机构，完善职能，强化功能。此外，通过在各村设置土地监察员，以配合国家土地管理部门共同完成好土地管理的任务。第二，搞好地籍管理。地籍管理分为两个方面的内容：一是社会地籍管理，主要包括对农地使用权进行登记、造册、发放证书等。对使用权的转让进行备案、公证等。这是掌握土地使用关系，稳定土地秩序的基础。二是自然地籍管理，主要包括对土地的数量、质量、使用方向等进行统计、记录、评定。这是检查监督土地利用情况的重要依据。第三，制定合理利用、有效保护农地资源，特别是耕地的法律、法规，使农地管理不仅规范化，而且法制化。对于那些随意破坏耕地，弃耕、弃管或不经批准任意改变耕地用途的行为，由法律明确制裁办法。
农村土地制度是一项基本的社会经济制度，它的创新涉及很多因素，产生的效应也是多方面的。本文所提出的新农地制度的具体操作方案，将在另文中论述。
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