从国外经验看浦东新区小城镇的发展，本文主要内容关键词为：浦东新区论文,小城镇论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开发浦东是我国政府为把上海尽快建成全国的经济、金融和贸易中心而作出的重大决策。其目标是将浦东建成现代经济城市的新城区，使上海依靠浦东的建设和发展，进一步充当国际中心城市的角色。浦东开发5年来，新区基础设施首先得到了极大的改善。 但浦东不应仅仅停留在项目开发和土地开发上，而应达到实现社会全面进步的综合开发，这就要求我们吸取国外类似区域城镇发展的经验，寻求有效的发展思路，将浦东新区小城镇的建设发展融入新区现代化城区建设的宏伟规划之中，加快新区小城镇的发展。
一、国外城市化进程的新特点及小城镇规划建设的经验
1.近年来发达国家城市化的三大特点
近二、三十年来，世界范围的城市化进程又出现了一些新的特点。
（1）“效区化”（逆城市化）即大城市相对萎缩， 人口由中心城市大量向郊区乃至更外围的乡村地区迁移，如美国纽约市在1950～1980年间，市区自然增长168万人，净迁出250万人，总人口减少了82万人，减幅达10.4%，其中位于市中心的曼哈顿区减幅为27.2%，而属于郊区性质的斯塔腾岛区则猛增了83.8%，城市人口的“效区化”特点十分明显〔1〕。
（2）城乡一体化。城市差别无论在人口居住规模、生活方式还是 现代化程度上都趋于缩小，“城乡一体化”促进了城、乡两类地区的共同繁荣，共同发展及相互融合。如荷兰兰斯塔特都市群已将传统的城市和农村、工业和农业溶为一体。
（3）大城市周围新城或卫星城的出现和建设。 各国普遍在大城市外围建立“新城”。如英、法、美、日等国都在伦敦、巴黎、纽约、东京等大城市外围陆续建立了数目不等的新城，这些新城在规划和职能等方面都具有不同于“老城”的特点和内涵。
2.国外大都市周围新城规划发展的经验
（1）小城镇的合理规模
各国学者普遍认为，在确定新城规模时必须综合考虑下述因素：
a.从技术经济角度考虑各类城镇最适宜的基本人口规模的大小；
b.自然条件包括用地、气候等因素的影响；
c.建设现代化服务设施包括市政交通设施的可能；
d.从规模布局角度考虑实现合理的城市规划和创造良好的生活条件的可能性。
综合上述因素，前苏联学者提出5～30万人口的新城是合理的， 以不超40万人口为好；美国城市规划专家则认为新城的合理规模将随着人口增长和经济发展而变化，如50年代末大多数新城规划人口在3～5万人之间，而60年代末则介于20～25万人之间，故而认定“标准”规模可以从5万至几十万——根据其所处地位、职能和发展远景而定。 上述观点在国际上已得到普遍的接受，并已得到广泛的实践。
（2）英、法、德和荷兰等国新城发展的特色和经验
英国大伦敦地区的新城建设最早是根据E. 霍华德提出的“花园城市”理论兴建的。霍华德主张控制伦敦中心城内的人口，把多余的人口疏散到周围接近自然的小城镇中去，从中体现出“城乡一体化”的观念，对后人很有影响。根据“花园城市”的模式，英国伦敦周围先后建立了11座新城，其中最成功的是米尔顿·凯恩斯，这座新城的成功除得益于规划合理外，更归因于“新城开发公司”对规划积极有效的实施。
法国大巴黎地区从1965年起规划建设新城镇。新城镇规模较大，人口为15～30万人，既与巴黎或邻近城市保持便捷的交通联系，又具有相对的独立性，成为工商经济发达、环境优美的综合性新城镇。
荷兰兰斯塔特城市群则在其城市群的中心保留着一个由16万公顷开阔的农业景观构成的“绿心”，“绿心”与城市建成区间还设置了一个绿色缓冲地带，构成与众不同的“绿心”结构。
各国的经验，以下几点尤其值得我们参考借鉴。
a.遵循一定的城市规划理论规划、发展新城。各国在发展建设新城时都遵循某种城市规划理论制定城市发展的规划。如伦敦新城的规划以“花园城市”理论为指南；巴黎地区的副中心和新城都遵循带状城市结构理论沿塞纳河两岸发展，兰斯塔特大都市带则是在一种主张线形扩展和楔形绿地相结合的规划思想下形成和发展的。
b.合理的管理体制。各国新城发展都有一套行之有效、形式多样的管理体制。如法国有负责研究规划、建设等问题、组织和协调土地交易和筹建工作的开发公司，此类公司一般由工程师、建筑师、规划师和经济学家共同组成，具体负责征用土地、建设道路及其他公共基础设施，转售或出租土地等事宜。
c.注重新城交通网的建设。各国新城发展都十分重视交通运输网的建设。如法国将交通设施的规划作为新城规划的重点之一，并按照车流、停车场能力来设计和规划用于私人汽车的新城道路；英国伦敦周围的新城也十分重视保证道路用地和绿化用地；日本横滨港北新城的道路规划用地占全部用地面积的21.1%〔2〕，仅次于住宅用地， 充分表明其对交通设施的重视。
d.重视新城生态环境质量，将城市和周围乡村作为一个统一体。如法国位居里昂东30公里的伊勒阿博新城就是以城市生态学为基础实现其发展计划的，该城采用建筑用地与非建筑用地，城市形态与乡村形态交替更迭的布局方法，较好地体现了城市与周围乡村的和谐统一，并保留了较大的空间用于娱乐和农业。瑞典斯德哥尔摩周围26个不同规模的新城，都十分注重保留自然景观，优化生态环境。而荷兰兰斯塔特城市群则是将开阔的农业景观统一于城市群的中心，将农业景观和城市景观熔为一炉，从而形成良好的城市生态环境。
二、浦东新区小城镇发展现状
浦东新区现有小城镇28个，其中川沙、杨思、洋泾、高桥和北蔡为5个建制镇，其余基本是一乡一集镇。据统计，28个小城镇总面积为25.13平方公里，约占新区农村地区总面积的5.7%，1993年集镇总人口22.24万，占新区农村人口的38.5%。浦东新区小城镇发展具有以下几个特点：
1.规模小，功能单一
新区的小城镇无论是用地规模还是人口规模都比较小，面积不足0.5平方公里的城镇多达18个，约占新区小城镇总数的2/3；新区小城镇的人口规模大多不足5000人。
浦东新区的集镇由于规模小，功能往往比较单一。除5 个建制镇外，其余小城镇几乎都是乡政府所在地，行政管理职能突出，而服务职能相当薄弱。
2.城镇规模等级层次已初步形成，分布较均匀
新区小城镇的规模等级层次已初步形成，从目前城镇人口规模看，大致可分为四个层次，人口在万人以上5个城镇为第一层次； 界于5000～10000人之间的有4个，是第二层次；人口在2000～5000之间的有11个，为第三层次；其余8个人口在2000以下的小城镇属第四层次。
浦东新区的小城镇分布比较均匀，28个小城镇有2 个位于内环线以内，14个位于内外环线之间，12个位于外环线以外。在内外环线之间，大约每15.5平方公里范围内有一个小城镇，在外环线以外，大约每18.7平方公里的范围内有一个小城镇。
3.浦东新区小城镇的外来人口相对较多
开发吸引了大量的外来劳动力，目前约有4 万多流动人口分布在28个小城镇中，占小城镇常住人口的20%。
三、借鉴国外经验，加快浦东新区小城镇发展
1.国外经验对浦东新区小城镇发展的启示
（1）城镇发展首先要建立在科学的规划基础上
浦东新区的城镇建设是整个浦东开发进程的一部分，新区城镇建设一定要建立在科学的规划基础上。即应根据各城镇的地理位置及发展远景，确定各类城镇发展应遵循的城市规划理论，并坚持交通运输等基础设施先行，以高标准建设小城镇基础设施。
（2）建立“小城镇开发公司”，走多元化集资的道路
建议在浦东新区抽调建筑师、工程师、规划师、经济学家和有关行政部门共同组建“浦东新区小城镇开发公司”，具体负责新区城镇建设和发展的有关问题。“浦东新区小城镇开发公司”还可以负责城镇建设资金的筹措，走多元化集资建城的道路，办法是引导农民自费投资，按统一规划集中建房；也可以与土地开发结合起来，通过转让土地使用权、租赁或以最低价转让投资方的办法，加快基础设施建设，筹集资金；还可依靠合资、合作、参股和土地批租等形式吸引外资。“小城镇开发公司”还应协调浦东新区的小城镇之间的发展速度与发展方向，有助于形成相互联系的城镇体系。
（3）应在浦东新区逐步形成层次分明的城镇网络体系
根据国外经验，上海浦东新区的小城镇发展应逐步形成层次分明、相互联系的城镇网络体系。建议形成和发展三个等级的城镇，第一层次为中心城市，人口规模拟为20～30万，如花木镇等；第二层次为建制镇，人口规模拟为10～15万，如张江镇等；第三层次为小城镇，人口规模为5～10万，如合庆镇等。通过以上三个层次城镇的建设， 最终形成覆盖全区，层次分明、功能各异的三级城镇，各城镇的产业结构和功能定位也应发挥各自优势、各有侧重：其中小城镇可成为实现当地农业剩余劳动力转移的主要场所，而中心城镇则作为“反磁力体系”吸纳由上海市区扩散的人口和一部分外来流动人口，建制镇的作用则是两者兼而有之。
（4）小城镇的发展必须以合理的产业结构为基础， 其规划建设必须贯穿生态学思想
产业是城镇经济发展的基础，浦东新区小城镇的发展一定要以先导产业为主，走高起点、跨越式的产业发展道路，根据各个小城镇的特点，确立以第三产业为重点的产业结构。浦东新区小城镇的发展还必须与新区农业现代化建设结合起来，并注重在规划过程中贯彻城市生态学的思想。既保证城郊农业逐步向都市型农业转化，又使农村景观和谐地统一于小城镇体系中。
2.浦东新区小城镇发展模式和规划构想
浦东新区小城镇的发展，必须坚持“城乡一体，组团发展”的模式，形成“圈层间绿”的网络型结构。就是要依托浦东新区条件优越的极核点，以组团方式建设各具特色、功能互补的综合分区，并将小城镇的发展与乡村地区现代化建设结合起来。“圈层间绿”即在内、外环线形成的圈层之间隔以绿地，这是在浦东新区小城镇发展建设中城市生态学思想的具体体现。
浦东新区小城镇发展的具体规划构想是：沿三条轴线，按三个圈层和六大功能区推进小城镇建设。
三条轴线分别是滨江轴、东西发展轴和滨海轴。滨江轴是指沿黄浦江、与杨高路平行、连接外高桥、金桥和陆家嘴及六里开发区的南北发展轴；东西轴是指由陆家嘴东方明珠电视塔至浦东国际航空港的一条轴；滨海轴则由西北角的外高桥经华夏商业旅游区，至规划中的国际航空港。浦东新区的小城镇应首先在空间地域上沿上述三条轴线发展，以小城镇为发展极、沿三条轴线进一步发展浦东新区的经济，最终使小城镇逐渐与浦东新市区相互融合，形成一体。
三个圈层即指由内、外环线所界定的三大圈层状区域。位于内环线以内的镇，必须按国际大都市的城区要求来规划发展；位于内外环线之间的14个城镇，规划的起点应放在现代化城市这一高标准上；位于外环线以外的12个小城镇，应以现代化城区的标准进行规划建设。
六大功能区具体指陆家嘴——花木分区、金桥——庆宁寺分区、外高桥——高桥分区、张江——北蔡分区、周家渡——六里综合分区和空港城。分属各功能区的小城镇建设因功能区的不同而各有差异，同一功能区中的小城镇则应在发展方向上保持一致。
陆家嘴——花木分区应建成尤以金融、贸易旅游、服务、房地产和信息咨询等产业为龙头的现代化新城。
金桥——庆宁寺分区是未来浦东现代工业城。
外高桥——高桥分区应为保税区、港区建设服务。
张江——北蔡分区是集产、供、销和教、科、研为一体的高技术园区。
周家渡——六里分区的小城镇，应重点治理环境污染。
毗邻国际航空港的小城镇江镇、施湾乡境内正在规划建设上海第二国际航空港、远景规模达年客运量6千万人次，年货运量150万吨，年起降飞机30万架次。随着空港的建设，临空产业必然成为空港城的产业发展方向。
注释：
*本文蒙华东师范大学人口研究所张善余教授指导，特此致谢！
〔1〕张善余：“逆城市化”载《人口与经济》1987年第2期。
〔2〕徐波：“土地规划整理——日本的城市规划之母”， 载《国外城市规划》1994年第2期