坎坷与辉煌：中国社会保障变迁之路，本文主要内容关键词为：之路论文,中国社会论文,坎坷论文,辉煌论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障即国家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度，是社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的保障。它的基本功能是保障公民的生存权，进而为实现个人的发展权提供基本条件。中国社会保障制度建立、发展及变革的历史，展示了中国社会保障60年来坎坷的历程、辉煌的成就，同时亦揭示了当前存在的一些问题及发展趋势。
一、中国社会保障制度的历史沿革
作为新兴的社会主义大国，中国的社会保障制度从产生、发展，到变革与完善，期间经历了太多的坎坷与挫折。在1978年以前的前30年里，可以说是与计划经济基本相适应的保障模式。自从1978年改革开放以来的30年间，尤其是进入新世纪以来，受经济发展形势影响，中国的社会保障也随之发生了天翻地覆的变化。
1.从新中国成立初期到1965年，我国社会保障制度进入初创阶段[1]
新中国成立初期的社会保障制度是在战争年代解放区供给制的基础上建立起来的。在当时满目疮痍、百废待兴而资源又十分匮乏的局势下，国家采取了优先发展工业、保障城市供给的策略，因此其面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及城镇居民。
1955年颁布的《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这实际上以宪法的形式对公民的基本保障权利进行了明确，而且已经蕴含了社会保障的内容。
1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《条例》)，使用了“劳动保险”而未使用国际上惯用的“社会保险”，原因是保险制度针对劳动者，而没有涉及其他社会成员。《条例》规定的内容包括：疾病、工伤、生育、医疗、退休、死亡待遇等项目。《条例》还对保险费的征集、管理和支配、保险项目及标准、保险实施范围、执行和监督等进行了明确规定。机关事业单位职工养老保险费用由财政支付，由财政部和人事部管理。企业职工养老保险由企业支付，由全国总工会管理。由于当时达到退休条件的老人很少，缴费率(缴纳的养老保险费占月工资总额的比例)仅为3％，养老金工资替代率(相当于养老金占退休前职工工资总额的比例)为50％～70％。
1955年国务院颁发了《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》等4个文件，使机关、事业单位的劳动保险制度得以确立。根据1952年公布的《国家工作人员公费医疗预防实施办法》、《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法的规定》，使国家机关和事业单位工作人员得到了较好的医疗保障，且范围比《劳动保险条例》较广，待遇也稍优厚。[2]
当时，劳动部是全国劳动保险工作的最高监督机关，中华全国总工会是全国劳动保险事业的最高领导机构。劳动保险金一部分由企业直接支付，一部分由中华全国总工会统筹。
对于农村社会保障，主要是依据1956年6月30日，全国人大一届三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》的有关规定，确立了面向乡村孤老残幼的“五保(吃、穿、住、医、葬或教)”制度。医疗问题则靠刚刚兴起的农村合作医疗来解决。
到1956年，中国已经初步建立了以国家为责任主体、城乡单位共担责任的社会保障政策。因此说，这一时期的社会保障制度虽然不太成熟和完备，但对恢复和发展国民经济，保证人民的基本生活，巩固人民民主专政，稳定社会秩序发挥了重要作用。
2.“文革”期间社会保障制度的弱化
从1966年至1976年，属于“文革”十年动乱时期。这期间，社会保障制度遭到严重干扰和破坏，国家劳动部受到严重冲击直至被撤销。主管救灾救济、社会福利等事务的内务部亦被撤销。负责劳动保险事务的工会组织被停止活动，退休费用社会统筹被取消，企业社会保险工作处于无人管理的状态。
1969年2月，随着财政部《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见(草案)》的发布，社会保险金的征集管理和调剂使用制度亦被停止，国营企业一律停止提取劳动保险金，退休金、医疗费和其他劳保开支改在营业外列支，使社会保险变成了“企业保险”。这样，原有的国家—单位保障制的重心由国家转向单位，不但使企业职工失去了保障，也造成了企业的社会负担越来越重，企业之间的负担畸轻畸重。
在此情况下，大批具备退休条件的人员待遇不能及时得到解决，即使后来勉强得到了解决，待遇亦十分低下，难以保障退休后的基本生活。这个时期是我国社会保障制度自建立以来遭遇的最重大的挫折时期，其负面影响甚至波及本世纪初仍未消除。
3.改革开放以来社会保障制度的调整与完善
(1)社会保障制度的恢复和重建(1978-1983)
“文革”结束后，尤其在1978年党的十一届三中全会以后，随着改革开放的深入进行，中国进入了以经济建设为中心的新时期。国家重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务；劳动部门的工作亦开始恢复正常。[3]社会保障制度开始恢复和重建，并随之把社会保障制度的整顿、修订和改革作为重要任务来抓。1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》颁布，对从事危险工作的工人退休条件有所放宽，鼓励提前退休。养老金替代率提高到60％～75％。缴费率从1978年的2.8％增加到1985年的10.6％。到1980年代中期，形成了以企业为主体的社会保障系统。由企业负责资金的筹集、发放和管理，属典型的国家—单位保障制，保障水平较高，覆盖面主要是国营企业。①组织上、制度上的一些举措，为继后的社会保障制度改革作了重要的准备工作。
(2)适应市场经济形势要求，进行初步改革探索(1984-1991)
到1984年，部分地区开始探索养老保险制度改革，在国有企业和大部分城镇集体企业中推行了养老金统筹，实行企业补充保险、职工个人缴费制度。一些地区还大胆探索了社会统筹与个人账户相结合的制度。在试点基础上，1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，建立了劳动合同制工人的养老保险制度。之后，《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》把企业职工养老保险范围扩大到劳动合同制工人，其费用来源是企业和个人缴纳，企业缴费率15％(包括医疗、丧葬、抚恤等)，个人交纳标准工资的3％以下，并开始在县、市级实行统筹。[4]1991年国务院又颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，使社会保障制度改革取得了重大进展。《决定》肯定了社会统筹的方向，提出了社会统筹基金实行部分积累模式，建立基本养老保险与社会补充保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度，实行国家、企业、个人三方共同负担费用等一系列原则。这时，全国已经有96％的市县实行了养老保险统筹，标志着社会保障制度改革进入了实质性阶段。
此时，农村社会养老保险制度亦在探索之中。1986年，“全国农村基层社会保障工作座谈会”召开后，一些经济较发达的地区开始了农村社会养老保险制度的试点。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，并从1992年1月3日起在各地公布实施。但是，由于诸多因素制约，特别是受亚洲金融危机影响，银行利率不断下降，养老基金失去了保值增值功能，也就失去了支付能力。②因此随着推广范围的扩大，不少地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题，甚至陷入停顿状态。
与此同时，对医疗制度也进行了改革的尝试，逐步改革劳保医疗和公费医疗的资金筹集办法，使职工少量纳费，提高他们的费用意识，目的是减少国家财政支出、企业经济负担和医疗资源浪费。于是劳保医疗、公费医疗逐步过渡到社会医疗保险。在农村，运行多年的合作医疗制度则处于大面积萎缩状态。
在试点基础上，国务院1986年颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，确定由企业缴费建立待业保险基金。随后，还考虑了失业保险的享受条件、失业津贴标准和享受期限、建立失业保险基金等，并逐步把失业保险制度建立起来。这说明，在发展社会主义商品经济过程中，劳动者暂时失去工作(即失业)是难以避免的这一新观念逐步确立起来。
1992年劳动部、卫生部、全国总工会联合颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》，逐步建立了工伤社会保险基金。在生育保险制度改革方面，1988年，国务院颁布了《女职工劳动保护规定》，产假由56天增加为90天，产假期间工资照发。
在农村，主要是变革土地经营制度，大力推行家庭联产承包责任制，大规模开发式扶贫。20世纪80年代中期，当农业生产力大大提高、农村普遍性的贫困问题得到明显缓解、贫困人口大幅度减少时，那些自然条件较差、生态环境恶化、经济发展相对滞后的地区，贫困问题日益凸现出来，地区差距逐渐拉大。为适应当时采取的促进地区经济协调发展的战略，政府对农村的扶贫开发也作了相应的调整。这一时期农村扶贫开发的主要特点是把解决贫困地区人口温饱问题与对贫困地区进行全面开发结合起来，在农村开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。
总的来看，这一时期主要是为了适应改革开放以及社会主义商品经济新形势，对城乡社会保障制度体系建设做了多方面具有积极意义的探索，从而使城镇社会保障有了雏形，农村贫困现象大大缓解。
(3)社会保障制度及管理体制进一步规范化(1992-1998)
1992年3月，邓小平南巡重要谈话的发表，神州大地春风拂面，再次掀起改革开放的热潮。7月，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的颁布，促进企业转换经营机制形成氛围，落实企业自主权势在必行；同年10月，党的“十四大”召开，提出建立社会主义市场经济体制，以城镇职工养老保险为主要内容的社会保障制度改革明显推进。劳动、人事、分配三项制度改革推向高潮。
党的十四大第一次提出建立社会主义市场经济体制的同时，也第一次明确把深化社会保险制度改革作为经济体制改革的四个重要环节之一。1993年十四届三中全会做出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，进一步明确了建立新型社会保险制度的目标、原则，社会保障制度改革的步伐明显加快。社会保障社会化自此成为改革追求的主要目标，并越来越多地体现在改革的实践中。社会保障制度被确认为市场机制正常运行的维系机制而被称为市场经济体系的五大支柱(现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、收入分配制度、社会保障制度)之一。按照国务院[1995]6号文件《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》精神要求，养老保险制度改革实现了由企业保险到社会保险再到社会统筹与个人账户相结合的三步跨越，广覆盖、多层次的养老保险体系基本形成。
医疗保险制度改革，主要是贯彻1994年国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》，按照“统账结合”的模式进行试点。作为全国第一困难行业的煤炭行业从1995年起，开展省级统筹。失业保险制度改革与企业改革紧密结合，进一步扩大了覆盖范围，强化了失业救济与再就业的双重功能。
1994年2月，中共中央召开第一次全国扶贫开发工作会议，全面部署20世纪最后7年的扶贫开发工作，力争到2000年底基本解决当时全国农村8 000万贫困人口的温饱问题。根据这次会议的精神，国务院于4月15日颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》。这也是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。从此，中国农村的扶贫开发进入攻坚阶段。
1998年是中国社会保障历史上极不平凡的一年。“两个确保”③成效明显，如期完成再就业服务中心建设、国有企业下岗职工进中心和下岗职工基本生活费发放的目标。社会保险制度改革取得重大突破，养老保险实现了向全国统一制度的过渡并轨，完成了对行业养老保险的接管，覆盖范围进一步扩大到城镇私营企业和个体经济组织；失业保险以贯彻《企业职工失业保险条例》为重点，逐步走上法制化、规范化；医疗保险在继续抓好试点的同时，按照《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，为医保制度改革奠定了基础；按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求实行统账结合后，退休人员能够按时足额领到养老金，解决了其后顾之忧，提高了生产积极性，维持了社会稳定。完善的社会保障制度也为解决退休人员和下岗人员的安置问题，为企业精简机构和压缩编制创造了良好环境，有利于现代企业制度的建立。
总体上讲，这一阶段的社会保障制度改革，是随着市场经济改革的步伐加快而加快，主要是为市场经济服务，呈现以养老保险、医疗保险、失业保险改革为重点的特色。尤其是各项规章制度的出台和颁布，使社会保障制度更加规范有序。
(4)社会保障制度框架体系基本确立并日臻完善(1999至今)
1999年，国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，规定城镇各行业人员都必须参加社会保险，既包括机关和事业单位职工，也包括外商、港、澳、台商投资企业，集体企业、股份制和股份合作制企业及私营企业的全部职工；要求大力拓展社会保险覆盖范围，在1999年上半年基本实现社会保险全覆盖。
2002年，街区劳动保障平台建设取得积极进展，社会保障的具体业务延伸到社区，离退休人员及下岗失业人员真正实现了社会化管理。做好“三条保障线”的衔接，④使符合条件的下岗职工及时享受失业保险待遇，使符合“低保”条件的失业人员及时与城市居民最低生活保障制度衔接。
残疾人社会保障及社会服务体系建设得到加强。1990年12月颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》首次将残疾人权益保障问题上升到法律高度。2008年4月23日，中共中央、国务院出台了《关于促进残疾人事业发展的意见》，就如何加强残疾人服务体系建设作了明确要求和具体部署。内容涉及社会保险、残障康复、医疗卫生、教育就业、文化体育以及无障碍服务设施建设等。最新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》亦于2008年7月1日实施。随着残疾人事业的不断发展，残疾人社会保障的对象也由城市残疾人扩展到农村残疾人；⑤残疾人社会保障的项目，也由单一的生活救济逐渐拓宽为劳动就业、文化教育、社会服务、医疗康复以及改善住房条件等综合保障。
全民医保体系初步形成。城镇职工基本医疗保险已经覆盖了1.3亿名城镇职工；在农村，新型农村合作医疗也对农民医保有了制度安排，但是游离于上述群体之外的城镇个体工商户、无业人员、职工家属、农民工、在校学生等成了医保制度的“真空地带”。为填补这种“真空地带”，按照“国家补助一点、地方安排一点、个人掏一点”的原则建立了无缝对接的全民医保体系，并选择一批地区从2007年下半年先行试点，2008年总结试点经验继续推广，2009年则全力推进全国性的全民医保方案，医保制度覆盖全国13亿人口，真正实现全民医保。
国际金融危机为中国社会保障制度的完善提出了更高要求，也提供了难得的历史机遇。2008年11月5日，国务院召开常务会议研究部署关于应对金融危机、进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，被称为4万亿元人民币的“一揽子经济刺激计划”。十项措施从教育、医疗、住房到就业、社保、救助等众多民生议题。加快推进医疗卫生改革、提高养老金标准、增加城乡居民收入、扩大社保覆盖面、改善中小学教师待遇、强化对零就业家庭及就业困难人员的就业援助、强化对农民工转移就业的公共服务、加强高校毕业生就业指导服务、提高退休人员基本养老金和城乡低保水平等政策措施悉数推出。⑥
二、中国社会保障制度改革的成就
经过多年的努力，我国社会保障事业取得了巨大成绩，实现了由国家—单位保障制到国家—单位—社会保障制的初步转型；以基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤及生育保险为主体的社会保障体系基本建立起来；城乡社会救助、“五保”供养、扶贫开发等社会服务体系建设亦取得明显成效。这一切都为维护社会稳定、深化国企改革、调整产业结构和促进经济发展提供了有力保障。
1.有力地支持了社会主义市场经济体制的建立和完善
改革开放以来，尤其是1986年以来的社会保障制度改革，有力地支持了社会主义市场经济体制的建立和完善。在城镇，国有企业改革作为一项牵动全民的重大社会变革工程，从启动到深化再到基本结束，总体上没有发生大的社会波动，这都要归功于社会保障制度的建立、改革与完善。比如，在市场经济的大潮中，由于企业的停产甚至破产，或者为了减员增效等原因，释放了大批富余人员，产生了大批下岗失业职工；已经离退休的人员养老金出现严重的拖欠。在此情况下，中央及时做出“两个确保”的决定，保证了上述两类在改革中遭受冲击最严重的群体的基本收入和基本生活，从而也就保证了社会大局的基本稳定。因此可以说，中国的社会保障制度是随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立而完善起来的，也必将成为市场经济体制下必不可少的重要制度安排。
在农村，由于家庭联产承包责任制的推行，使广大农民得以从土地上解放出来，开展多种经营来增加收入。农村合作医疗(以及后来的新农合)的实施，解决了广大农民长期以来缺医少药问题。“五保”供养制度、最低生活保障制度解决了农村少部分困难群体的基本生活问题。对于那些老、少、边、穷单靠自身无法脱贫致富的地区，采取开发扶贫的方式加快其脱贫致富的步子。大规模的扶贫运动使乡村绝对贫困人口占乡村总人口的比重从1985年的30.7％下降到2000年底的3％。明显减少了贫困人口数量，降低了贫困人口的贫困程度。
2.成功实现了社会保障制度的整体转型与并轨
以城镇社会保险、社会救助为重点，以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等为框架的社会保障体系得以确立；国家主导、责任共担、社会化、多层次的国家—单位—社会保障制正在成为整个社会保障制度的主体，并走向全面代替原来的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障、缺乏激励的国家—单位保障制时期，成功地完成了社会保障制度变革的重要而艰巨的历史使命。
而且，社会保障管理体制也得以理顺。1998年以前，社会保险各项目管理过于分散和混乱，劳动、人事、民政、铁路、交通、煤炭、银行等多家部门都有一定份额的业务职能。正是所谓的“八仙过海”、“多龙治水”，导致政出多门、管理失范。1998年在国家机构改革中成立了劳动和社会保障部，统一管理劳动保护和社会保险事务。劳动和社会保障部会同国家体改委等有关部门负责对全国统一的养老、医疗、失业等主要社会保险制度的执行情况进行指导和监督，这大大加速了中国社会保障改革的步伐，使长期存在的政策、机构不统一问题很快得到解决，过去长期存在的行业统筹与地方统筹条块分割的矛盾也得到了解决。
3.建立了较为完善的农村“五保”供养制度
新中国成立以后，党和政府十分关心城乡特困群众的生活。《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬这五项保证简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具中国特色的农村“五保”供养制度的雏形。从上世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，将部分“五保”对象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。
1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教)”，供养标准为当地村民一般生活水平，并明确规定“五保”供养为农村集体福利事业，供养经费从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村“五保”供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。
2000年以来，随着我国农村税费改革试点工作的推进，农村“五保”供养资金渠道随之调整。取消农业税及附加后，供养经费又调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。
综合上述60年来我国社会保障事业取得的成就可以断言，没有社会保障制度的建立与完善、改革与发展，没有对以社会保障为主体的社会建设事业的巨大投入，就没有我国经济社会的健康、平稳、快速发展，也就不可能实现全面建设小康社会的宏伟目标。因此，无论是过去，还是现在，抑或是将来，于国、于民、于家，社会保障制度功不可没，须臾不可或缺。
三、我国社会保障制度改革面临的问题与挑战
近年来，虽然我国社会保障及社会建设事业取得了不小的成绩，但是，由于经济发展基础相对薄弱，现行的社会保障制度与经济发展、社会前进的步伐相比仍明显滞后，完善社会保障体系仍面临不少的困难和挑战。主要体现在以下几方面：
1.社会保险体制性、制度性的问题仍较突出
在二元结构的影响下，城乡社会保险两大体系是按照两个不同模式来设计的，在缴费基数、缴费年限、补贴办法、给付标准等思路与操作上相去甚远，致使二者很难衔接。同样在城镇，机关事业单位与企业之间养老制度的双轨制，造成企业离退休职工与机关事业单位离退休职工养老保险待遇差异巨大，且目前该问题已经成为引发社会矛盾的主要因素之一；各统筹地区社会保险基金节余很不均衡，影响社会保险统筹层次的进一步提高；恶意拖欠社会保险费现象仍很严重，社会保险基金支付压力巨大；灵活就业人员、农民工和失地农民等边缘化群体的社会保障问题亟须制定相应的政策措施来解决；新型农村合作医疗由于补报模式所限，使很多农民还不能从中得到预期的实惠，导致参合农民满意度低，新农合有大面积缩水的危险。近两年，虽然农村低保覆盖面和保障标准都有所提高，但是要想较好地解决所有农村贫困人口的基本生活保障问题，做到“应保尽保”，还有很长的路要走。而且，人情低保、权力低保现象也普遍存在。
2.农村社会养老保险止步不前，已经不能适应农村老龄化形势需要
国际社会衡量一个国家和地区进入老龄化社会的标准是，60岁以上的老年人占总人口数的10％，或65岁以上的老年人占总人口数的7％。据此，我国上世纪90年代即已进入老龄化社会。而且，农村的老龄化程度还要比城镇严重得多。另据农村调查发现，由于家庭积蓄大都用在子女读书、建房造屋或家事应急上，农民年老后留给自己的养老钱极少或者根本没有，以致在晚年仍不得不从事生产体力劳动以维持生计。在传统的家庭养老、土地养老功能日益削弱，而针对农民的社会养老保障普遍不足，大量青壮年农民进城后农村老弱人群的基本保障问题日益凸显的情况下，加强农村社会养老保险制度建设和老龄服务体系建设已迫在眉睫。但是，由于各种原因，农村社会养老保险基本处于停滞状态，养老机构设施更是残缺不全，这与社会保障事业发展的需要不相适应，与我国经济社会迅速发展的形势格格不入。
3.农村贫困人口总量大，灾害频繁，救灾任务十分繁重
社会主义市场经济条件下，农民作为从事农业生产经营的市场主体，面临着市场竞争和自然灾害的双重风险。一方面，在市场经济大潮的冲击下，尤其是近期以来受金融危机的影响，大批农民工离开务工地回到家乡而处于游离待业状态。他们的社会保障问题，尤其创业与就业问题都亟待解决。还有受出口形势影响，大量的农副产品因滞销而积压。这些都严重影响了农民的生产和生活，甚至也成了他们返贫的致因；另一方面，自然灾害频繁发生也影响农民脱贫致富。我国山地多平地少，旱地多湿地少，东西南北跨度大。特殊的地理、气候环境，使得自然灾害频繁，常受干旱、洪涝、风雹、病虫害、霜冻等灾害的侵袭，其中主要灾害干旱、洪涝的成灾面积占全部灾害成灾面积的70％左右。无论历史上还是现在，我国都是一个自然灾害发生频繁的地区。
另外，艾滋病致孤致困人口较多，且呈现区域聚集分布，救助任务繁重。
因此，上述多种因素导致我国的贫困人口十分庞大，贫困程度十分深重。这种严峻的局面，既对社会保障制度建设起到很大的制约作用，同时也是一种促进。
四、建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系
既然社会保障制度是国家运用国民收入再分配的手段，对劳动者和公民提供物质帮助和社会服务的一种制度，那么其中的劳动者和公民应该指全体劳动者和全体公民，而不应该是城乡有别的。因此，对目前社会保障制度的整合与改革，一定要坚持城乡统筹的原则，力求城乡协调、均衡发展。当务之急，就是创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。
1.社会保障建设要总体向农村倾斜
加快农村社会保障体系建设要按照统筹城乡发展的要求，逐步改变二元经济结构下城乡保障制度差别过大、城乡劳动者的境遇很不平等的状况。要按照城乡社会保障项目基本一致、资金管理原则基本一致、政策法规基本一致的要求，加快建立健全农村社会养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利制度，逐步实现城乡社会保障的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。一是社会保障财政支出要向农村倾斜，加大对农村地区转移支付力度，逐步实现城乡社会保障支出的相对均衡；二是农村社会保障各项制度设计应以全体农民为保障对象，公平地对待每个农民并确保其享受到相应的社会保障权益，逐步健全保障项目、扩大覆盖范围、提高保障水平，最终形成没有漏洞的社会安全保护网；三是制度实施过程要公开、公平，比如在低保实施过程中，力戒权利低保、人情低保等。
2.加快推进新型农村养老保险制度建设
2009年中央一号文件明确提出“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。我们应抓住应对人口老龄化高峰前的有限时间，建立以基本养老保险为基础，社区补充养老保险和个人自愿储蓄养老保险为补充的农村社会养老保障制度，其中最重要的是加快建立政府组织引导、农民自愿参加、个人账户为主、保险关系可转移、待遇调整机制健全的完全积累制新型农村社会养老保险制度。保障农民的养老金能够在不同地区之间进行有效流转，能在不同保障方式之间进行有效接转，且能随着时间的推移实现保值增值。创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。
保险费缴纳标准应按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准、不高于本县(市)上一年城镇企业退休职工养老金平均水平确定，原则上将来的保障水平应达到低保标准的120％以上。采取农民缴费为主、集体补助、财政补贴的办法筹集保险金。建立新型农村社会养老保险制度，必须使“三方共担”的原则具体化，尤其要明确政府的财政责任；集体补助，就是村集体应当从经济积累和农村集体资产经营收益中预留一定的资金，用于缴纳农村社会养老保险费，集体补助比例控制在缴费总额的10％～30％；财政补贴，就是政府对参保人员按照最低缴费标准的20％～40％给予补贴，并适当提高对农村义务兵、独生子女父母和有困难残疾人的补贴标准。
在为那些适龄农村居民办理社会养老保险的同时，对于已经进入老龄阶段的60岁以上的农村老人发放老龄津贴，无论经济状况、家庭背景等情况，无条件为每人每月发放100元不等的养老津贴。财政状况较差的地区可以从70岁老人开始执行。解决农村养老问题的另外一个途径就是鼓励有能力、有意愿的农户举办家庭集中养老，政府可以对这些农户进行奖励或补贴。这样可以集居家养老和社会机构养老为一体的优点。
3.进一步完善新型农村合作医疗，调整统筹模式，提高补偿比例
鉴于当前农村居民的医疗开支主要还是非住院的老、慢病，因此，在筹资额度增加的情况下，应调整补偿方案，适当提高小病、慢病的补偿额度，来提高农民获益程度。建议广泛开展“院内直补”工作，即参合农民患者在治疗结束出院时，在医院直接办理补报手续。这样既可大大方便参合农民，又可避免以往手续烦琐带来的各种违规及权力寻租行为，从而确保基金的安全使用。对于农村特困群体就医时，要采取医院先垫后报的办法，确保他们能看病、看好病。在一些新农合基金沉淀较多的地区，开展“二次补偿”的做法不应提倡，因为它更增加了制度的不公平性，这很容易使那些平时注意保护身体而不至于生病住院的人产生不平衡的心理，从而产生一种“负激励”效应。
4.把解决失地农民社会保障问题作为城乡社会保障一体化的通道
要探索把失地农民纳入城市社保体系，建立失地农民养老保障体系，从根本上解除农民对失去土地后的养老之忧，以减少因养老问题产生的城市化阻力；由于失地农民最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨，铺通建立城乡一体化基本养老保障制度的道路。根据一些试点地区的经验，在被征地农民养老保险基金的筹集方面，可模仿城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取；失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准应随着经济发展水平作相应的调整，使失地农民既履行应尽的义务又能分享经济发展的成果。
5.加快专业社工人才队伍的培养，并为其提供必要的岗位
随着经济、社会的急剧转型和快速发展，不同的利益及思想必然发生激烈摩擦、碰撞。在面临经济、工作、生活、家庭等多方面的压力下，就很容易出现这样那样的问题。这些问题主要涉及社会保障、医疗卫生、婚姻家庭、残障康复、心理干预等诸多领域。在传统的工作方式无法有效解决上述问题的情况下，积极引入社工理念，采取专业方法则会达到事半功倍的效果。在以经济、物质为主要内容的社会保障逐步建立和完善的同时，再辅之以精神及服务为主要方式的社会工作，是未来社会保障发展的基本方向(服务及精神保障已经被列入社会保障的范畴)。目前，我们国家的社会工作刚刚起步，我们要依托高校，积极培养这方面的专业人才，在民政、卫生、劳动保障、司法、工青妇等部门设立适量岗位使之充分发挥专长，将为我国的社会建设提供有力的支持。
综上所述，中国的社会保障制度仍有诸多不完善、不成熟之处，还需要几年、十几年、甚至几十年几代人艰苦的努力方能完成。但是，我们的发展目标既定，就是要通过未来几十年的努力，在本世纪40年代末，即新中国成立100周年之际，基本形成保障全面、水平适当、城乡一体、全民共享的福利体系。
注释：
①值得指出的是，直到1990年代中期，甚至到目前，改革主要针对企业职工养老制度和公费医疗制度进行，机关事业单位社会保险制度变化不大。
②1993年我国银行存款利率为10.9％，1997年以后银行先后8次调低利息，2002年银行存款利率下降到1.98％，应付利息与银行存款利息严重倒挂，农保基金累计收益直线下降。
③从1998年开始，为保障企业离退休人员和国有企业下岗职工的基本生活，中央提出了“两个确保”的工作目标，即确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。
④国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度三条保障线，是当时条件下有中国特色社会保障制度的重要组成部分，对保障企业职工和城市居民基本生活，促进深化改革，保持社会稳定，具有十分重要的作用。
⑤截至目前最新统计，全国农村残疾人参加新型农村合作医疗的比例已经达到93％，高于普通农民的参合比例。参见《健康报》2009年5月15日。
⑥从2008年开始，企业离退休人员的养老金在连续涨过三年之后，再连涨3年，养老金平均水平将超过每人每月1200元；城市低保对象人均月补差标准由85元提高到95元，农村低保标准由不低于30元提高到不低于40元。
标签：社会保险论文; 养老保险论文; 新农保论文; 社会保障资金论文; 社会管理论文; 医疗体系论文; 社会改革论文; 城乡差异论文; 工作管理论文; 医疗论文; 城乡差距论文;