电子政务管理解决方案研究，本文主要内容关键词为：电子政务论文,解决方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子政务是指政府利用计算机和网络技术实现政府组织结构和工作流程的重组和优化，以提高政府的效率、增加透明度，使市民更方便地获取政府信息和服务。在经济全球化和中国加入世界贸易组织的新形势下，政府改革特别要重视加强政府监管，维护社会稳定，为公众提供更好的服务，积极营造一个公平、公开、公正的市场环境。中国各级政府在推动信息化建设中的特殊地位和作用决定了电子政务的发展对各行各业的信息化有着很强的示范和表率作用，构成了推动中国社会信息化的关键之一。
一、发达国家电子政务管理解决方案概况
信息技术在政府公共事务管理中的扩散和渗透进一步强化了政府管理中公共服务的市场化趋势，通过建立电子政务网络平台推动电子政务的发展，从而将政府部分公共管理和服务职能向社会转移逐渐成为一种世界性潮流。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等发达国家电子政务的发展思路和具体做法，我们将发达国家电子政务管理解决方案的一般框架总结归纳如下：
（一）制定规划，规范电子政务发展
在推动政务信息化的过程中，发达国家重视制定统一的规划和技术标准，以此来规范电子政务的发展。1993年，美国制定并颁布《美国国家基础设施行动计划》，1994年提出《政府信息技术服务的前景》报告，从而确定了美国联邦政府推动电子政务的发展目标。欧盟制定“信息社会行动纲领”来对未来的电子政务做出周密安排。英国先后发布了《21世纪电子服务》和《电子政务协同框架》等政策规划，并提出2008年在英国全面实现政府电子服务的目标。1994年，日本内阁通过《政务信息化推进基本计划》，提出政务信息化发展的三个层次及行动方案。
（二）注重实际应用，把为公众服务和实现资源共享放在重要地位
电子政务的关键在于应用，其核心价值之一就是要从根本上改善政府的公共服务，因此，发达国家在推动电子政务的发展中，把改善传统的公共服务放在十分重要的地位。美国把发展整合性的网络信息服务作为重点，提出要按民众的方便来组织政府信息的提供，为公民提供“一站式”的政府信息服务，建立全国性的电子社会保障支付系统，发展整合性的网络信息服务、跨政府部门的申请与纳税处理系统及电子邮递系统等。英国提出在增进政府机制的效率和有效性的同时，建立政府信息服务中心，提供单一窗口式服务，发展数字签名（章）、认证和数码电视等。法国提出要开放政府信息，通过网络为社会提供各种窗口式服务。加拿大把电子政务的核心信息基本框架定位在：（1）共同性电子政务信息基本框架及服务；（2）单一窗口创新措施的支持服务，即“一站式”服务中心的支持服务，共同信息服务站支持服务；（3）网络合理化和管理服务，如各种通讯服务，网络管理主控中心服务以及骨干网络服务等；（4）资料处理设施管理服务等。
（三）由简单到复杂分段实施、逐步推进
电子政务是一个复杂的系统工程，即使发达国家也不能一蹴而就，必须分步实施。美国将把电子政务的发展划分为四个阶段实施：（1）第一阶段为初始阶段，主要提供一般的网上信息，进行简单的事务处理活动，技术复杂程度有限；（2）第二阶段进一步发展门户网站，处理更复杂的事务，实现初步协作，技术复杂程度逐步提高；（3）第三阶段实现政府业务重组，建立集成系统及复杂技术体系；（4）第四阶段建立智能型、具备适应能力的政务处理系统，实现政府与企业、公民的互动式交流与服务，建立高度复杂的技术支持系统。按照美国政府的规划，到2005年将有35％的政府部门处于第二阶段，到2010年绝大多数现有政府部门将按照电子政务要求完成改造。
（四）电子政务的发展与政府改革紧密结合
近20年来发达国家普遍进行的政府改革运动的共同特点可以概括为：（1）通过政务公开减少政府对市场的干预，放松实现政府对社会、市场的高效管制；（2）削减名目繁多的制度，简化政府管理的行政流程；（3）在政府管理中引入非政府组织或民间组织在公共管理中的作用；（4）优化政府组织结构，裁减机构和人员，削减财政开支；（5）将政府的决策和执行功能分离，加强对政府的绩效评估，提高政府管理透明度等。发达国家普遍地将电子政务作为巩固政府改革运动的重要工具之一，将政府改革与电子政务的发展紧密联系起来。发达国家在确定采用网络技术手段改造传统政务服务的电子政务的目标时，将为社会服务视为重要的衡量指标。它们认为，如果在电子政务战略中缺乏为公民服务的内容而仅是发展为政府办公系统，电子政务就难以成功。
发达国家电子政务管理解决方案表明，发达国家不仅高度重视政府治理的变革，而且注重运用信息技术改造传统的政府管理方式，注重改革现有的行政程序，运用信息技术手段建立政府与公民社会的互动，实现“一站式”服务，体现行政民主和政府信息资源共享等，努力提高政府公共事务管理的效率和政策透明度。
二、我国电子政务建设中存在的主要问题
我国电子政务建设虽然取得了重要进展，但整体水平仍然较低，而且地区和部门之间的发展极不平衡，整体上届于电子政务发展的初始阶段。当前，我国电子政务建设中存在的主要问题可以从主观和客观两个方面来分析。
从主观方面看，主要存在四个问题：第一，政府公务员观念有待提高。电子政务的发展，必然对传统行政权力的行使提出更高的要求，如透明度和更加规范等，这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用，但这也容易引起少数公务员的抵触情绪。从这个意义上说，更新观念、主动接受电子政务管理手段，将是对公务员的权力观和利益观的一次挑战。
第二，政府传统管理体制和运行机制的障碍。目前，我国政府管理体制及运行机制多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展特别是随着我国加入世界贸易组织后，这方面的问题虽然有了很大的改变，但从总体上看仍存在政府某些部门职能交叉、审批过多、办事程序不规范、行政流程不合理、透明度低和暗箱操作等问题。这些问题都或多或少地成为推动电子政务发展的障碍。
第三，缺乏全国统一的技术标准和管理模式。开展电子政务建设，关键要搞好整体规划，制定统一的电子公文交换技术标准，这是国外发展电子政务的普遍经验。我国虽然在这方面做出过一些具体规定，但至今还没有制定出电子政务建设的相关标准，特别是在技术标准方面几乎还处于各自为政的状态。此外，我国地区和部门的分割现象可能出现大量重复建设，造成基础网络和信息资源的浪费。如何在统一规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为政，成为中国电子政务发展中的关键所在。
第四，公务人员的信息知识和运用信息工具的水平低，难以适应电子政务发展的要求。近年来，我国在加强公务员知识培训、提高公务员管理能力和水平方面进行了一系列卓有成效的工作，包括公务员的计算机知识及应用等方面都有了显著提高，但从整体上看，仍不能适应电子政务发展的需要。据国家行政学院对司局长培训班的一项调查，约有20％的公务员对计算机操作几乎处于空白状态。这说明在推进电子政务的过程中，提高公务员整体素质特别是计算机应用方面的能力将是一项艰巨的任务。
从客观方面来分析，主要存在三个问题：第一，政府管理本身的复杂性决定了电子政务结构的复杂性。电子政务要实现的是“一站式”的办理以及不受时间和空间限制的“在线公共事务服务”，这需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项。然而，每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务流程和性质之间差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到“一站式服务”是一个相当复杂的问题。在实施中，只有高度重视统一规划、统一标准，才能稳步推进。
第二，我国社会信息化整体水平低，在一定程度上制约了电子政务的发展。从国家角度来看，电子政务的推进必须建立在社会信息化基础上，离开企业、社会乃至个人信息化，电子政务将失去基础。目前，我国不仅整个社会的信息化水平较低，即使企业电子商务发展的水平也较低，这在一定程度上制约了我国电子政务的发展。
第三，信息安全成为当前电子政务建设中的关键问题之一。与电子商务相比，电子政务对信息的安全有着更高的要求。然而，我国在信息技术方面的整体研发能力还有待提高，政府信息安全产品须自主开发，这在一定程度上对我国电子政务的发展提出了严峻挑战。
三、中国电子政务管理解决方案的框架和内容
针对上述讨论涉及的七个方面的主要问题，基于发达国家电子政务管理解决方案的思路，我们提出了一套电子政务管理解决方案，该方案框架包括目标选择、应用领域选择和具体实施策略选择三个子项目。
（一）政府公共管理的目标选择
在推动电子政务过程中，政府公共管理目标选择尤为重要。所谓政府公共管理目标模式，是指政府在市场经济条件下的角色定位。按照公共行政的一般理论，政府在社会中扮演的角色，主要涉及的是社会公共领域，即代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任，以及调配和整合社会资源。近20年来，国内外行政改革实践由公共行政发展到公共管理，其主要标志有三：（1）政府一改以往对社会过多包揽的做法，更加注重发挥市场力量，政府职责主要集中在公共领域；（2）公共事务管理的主体由以往的政府独家垄断，逐步向多元化方向发展；（3）政府管理方式大量引入市场机制，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并将现代企业管理方法如成本效益、投入产出等引入政府管理中来。
发达国家发展电子政务主要是围绕增强政府的服务功能进行的。作为发展中国家，我国当前发展电子政务应适当偏重规范管理行为，强化行政监督方面的内容，以促进廉政建设和转变政府作风。根据国情，我国电子政务的公共管理目标可定位为：“规模适度、管理科学、规范流程、高效服务。”所谓规模适度，是指对政府的规模要进行严格控制，防止政府规模的过度膨胀。所谓管理科学，是指政府在对社会实施管理的过程中要遵循管理规律，尽量简化环节，提高公共管理的科学化水平。所谓规范流程，是指通过电子政务的发展制约政府行为的随意性和暗箱操作，促进政府廉政建设和制度创新。所谓高效服务，是指通过电子政务不断拓展政府对社会、公众提供公共服务的领域和项目，提高公共服务的质量，提高社会和公众的满意度。
（二）电子政务应用领域的选择
在推动电子政务的过程中，确定和选择应用领域是一个关键的问题。在确定电子政务的应用中，既要考虑未来电子政务的发展，又要从实际出发选择好重点和突破点。按照该原则，结合国情，我国电子政务的应用领域应集中在以下两个方面：第一，政府为社会提供公共事务服务的业务应用。主要内容包括：（1）建立若干公益型和基础型数据库，通过政府网站发布信息、提供查询；（2）相关文件、法规的发布和查询；（3）面向社会的各类信访、建议、反馈及数据收集和统计系统；（4）面向社会的各类项目申报和申请；（5）各类公共服务性业务的信息发布和实施，如工商管理、护照办理、社会保障、税务管理、车辆管理、保险管理、城建管理和工程项目的招投标等。第二，政府部门之间的业务应用。主要包括：（1）各级政府间的公文信息共享和传递系统；（2）各级政府间的多媒体信息应用平台，如应急指挥调度综合系统、多媒体数据交换等；（3）同级政府间的公文传递、信息交换、重大项目的决策分析和处理系统等。有必要指出的是，在具体实施中，需要根据管理的实际有所选择，确定突破重点，以滚动方式推进电子政务的发展。
（三）电子政务实施的具体策略选择
要实现上述目标，在电子政务建设和推进过程中要高度重视具体实施策略的选择。目前，关键要解决五个带根本性的问题：
第一，在国家电子政务规划的指导下，尽快制定我国电子政务发展整体规划、电子公文交换及文本格式技术标准和相应的管理模式，这是解决所有问题的基础。由于电子政务建设是政府行为，建设资金大多是财政支出，因此，电子政务规划必须是计划性的，而不是指导性的。经过政府批准的电子政务规划，要像城市建设规划那样，划出“红线图”强制执行。在制定电子政务整体发展规划和技术标准时，不仅要有相关部门的领导和信息技术专家参与，还要吸收行政管理专家参与，这样才能使电子政务规划更具有权威性。
此外，在电子政务建设方面应注意和防止设备愈先进愈好、盲目追求硬件设备档次的倾向，强调可连接性、整体布局和应用合理性。有专家提出，中国目前发展电子政务应本着“有用、适用和好用”的原则。在西部经济欠发达地区，按照“有用”原则发展电子政务，不追求设施的高档次；在中部地区，按照“适用”原则推动电子政务的发展；在沿海经济较发达的地区，按照“好用”原则提高电子政务水平，部分设备可以配置高些。我们认为，上述观点符合我国国情，可以作为各地区电子政务规划设计的原则之一。
第二，对电子政务建设资金统一管理。以往各部门分头建设的原因之一是建设资金渠道多，绝大多数是财政资金。如果建立完整的制度，由财政部门统一管理，从资金管理这个源头上下功夫，是能够解决电子政务发展中各自为政、重复建设的难题的。此外，要在中央、省、市建立统一对口的电子政务管理组织机构具体负责规划和组织协调工作。在部门中建立政府信息主管（CIO），政府信息主管与原各部门信息中心主任有区别，不单纯是一个主管技术的角色，而是进入管理层和决策层，担当行政业务和信息技术总协调的角色。
第三，建设统一的政府信息网络平台，整合资源。政府信息网络是电子政务的基础，建设统一的政府信息网络是推进各地电子政务的关键。根据我国国情和政府结构、功能和运作方式，各地不能完全像美国政府那样在公共通信网络上构建虚拟网络。出于国家安全和保密管理考虑，政府信息网络应由物理上分离的两个计算机网组成，区分为内、外网。在本文中，电子政务外网的网络结构以广东省为例，如图1所示。一个是外网，与因特网逻辑隔离，供政府与外界交流使用。另一个是内网，供政府部门内部使用，是上下级政府、政府部门之间传递内部信息和保密信息、协同工作的渠道。由于在内、外网中传送不同等级的信息，因此会相应地采取不同的保密机制，如数字签名、IP数据加密、VPN（虚拟专用网）等技术。在政府部门已经拥有一定的信息资源和网络资源的情况下，如果将这些现有的基础网络资源加以整合利用，那么，在较短的时间内可以建成统一的政府信息网络平台。信息资源开发和共享，关键在于打破行业界限。政府资源只有做到最大限度的公用化，电子政务才能发挥最大效率。
图1 广东省电子政务外网结构示意图
第四，加强政府业务规范化和制度化。首先，电子政务不是简单的政府上网，也不是单纯将各部门的计算机网络联网，而是应用信息技术对政府业务进行重构或再造，建立以业务流为核心的管理模式，在信息技术解决方案基础上实现政府在信息流、工作组合、制度执行、事务控制和时间管理等环节的计算机化，否则，将可能出现在技术与业务的矛盾中徘徊的现象；其次，对政府业务的信息处理做出规范要求，包括对信息收集、上网等过程要有固定运作程序和明确要求；最后，电子政务必须与政府的职能转变和政府机构改革结合起来，在规范政府行为、依法行政、建立公开办事制度的基础上，通过信息技术的应用促进政府业务管理的重组优化。
第五，加强信息安全保密。首先，加强信息安全保密制度。据有关专家估计，信息网络上的安全问题80％以上是由于制度不健全引发的。建立健全相关责任制和规范管理是加强信息安全保密的必要手段。其次，建立安全认证中心，保证信息传输安全。在不同的应用网络采用逻辑隔离和物理隔离。最后，建立网络安全紧急反应及处理机制，协调政府机关处理信息安全管理事件。采取有效的技术手段，建立统一的电子政务安全保障体系，加强对政府内部信息网络系统的监控。
我国电子政务管理解决方案的关键是抓住四个重点：一是制定好规划，要对现有的网络资源和信息资源进行统一整合，避免重复建设和浪费；二是要制定好标准，重点抓好政府的职能转变，通过信息技术的应用促进政府业务管理的重组优化，同时，制定好公文流转标准；三是要建立统一的电子政务安全保障体系，加强网络和信息安全措施；四是要做好政务公开，在抓紧制定有关电子政务法律法规的同时，筛选那些直接关系企业或民众利益的跨部门、跨行业的公共服务项目，作为实现互联互通的突破点，率先在某些服务项目上实施在线服务，并使其服务领域逐步扩大。总之，中国电子政务的推进必须建立在分步实施的基础上，有重点选择不同地域和领域进行雁行式推进，通过电子政务的示范作用推动社会信息化的发展。