探索我国深层次改革的五个创新——试论打好改革的攻坚战和升级战，本文主要内容关键词为：攻坚战论文,深层次论文,打好论文,试论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届五中全会提出要加快行政体制改革，转变政府职能，打好改革的攻坚战，这是对我国二十多年市场取向改革做出的冷静分析和准确判断。改革开放以来，我国的改革由“浅水区”逐渐进入“深水区”，国有企业改革、财政金融体制改革、社会保障制度改革都取得了很大的成效，推动了我国经济高速发展。但是，深化改革的同时，遗留的问题和积累的矛盾也越来越多，出现了经济发展高增长和社会矛盾高突显的“双高”特征。现在，全国的改革正在全面推进，从深层次上看，遇到诸多的体制障碍和一些深层次结构性的约束，使我国的改革整体进度放慢，成本加重，难度加大。为此，要审时度势，增强紧迫感和危机感，集中力量打好改革的攻坚战和升级战，创新改革思路，探索五个方面的提升和转变。
一、目前改革需要提升层次，即由过去下层的企业改革经营机制转向上层的政府转变职能上来
我国的改革从开放之初到现在，已经有二十多年的历史，堪称是我国改革的初级阶段。这个阶段着力于培育市场主体，转换企业经营机制。邓小平同志是中国改革开放的总设计师。二十多年改革的历史画卷是这样展开的：最先从1978年末开始，安徽凤阳县17户农民，冒着杀头危险，签订了中国第一份分田到户的承包合同，被小平同志首肯和推广，引发了全国土地联产承包责任制的重大改革。后来，农村的改革逐步波及到城市，从1984年开始，城市经济体制改革正式展开，重点是国有企业改革，共经历了四个阶段。第一阶段是1983年到1984年，放权让利，两权分离；第二阶段是1985年到1987年，是拨改贷的改革，即国有企业的资金渠道由财政无偿拨款改为由银行有偿贷款；第三阶段是1988年到1991年，开展两轮经营大承包；第四阶段从1992年开始，提出构建现代企业制度，推行股份制改革。二十年来的国有企业改革取得了显著成效，一大批国有企业做大做强，发挥国有经济的主导力量，相当一部分国有企业转换经营机制，通过拍卖、兼并、资产重组、股份制合作等多种形式改变了单一的国有制形式，实现了产权多元化，逐步适应了市场经济的需要。国有企业改革的同时，我国的改革还着力在体制外培养新的增长点，即大力发展个体私营经济和三资企业等，使民营经济异军突起，成为全国经济的半壁江山。国有企业的改革、民营企业的发展都是着力于培养新的市场经营主体，发育完善市场秩序，推动中国由计划经济向市场经济彻底转轨。
改革二十多年后，我们逐步发现，中国的改革需要升级换代，由原来的初级阶段过渡到高级阶段，改革的高级阶段大概还需要10年到20年的努力。这个阶段改革的主要任务是在继续完善市场经济环境，培养市场经济主体之外，还要重点到政府转变职能，加快行政体制改革上来。如果这个问题不解决，前期的改革成果可能丧失，后期的改革也很难推进。由此可见，政府职能的转变和改革是中国全部改革的转折点和攻坚战。
我国过去学习苏联模式，建国以后自上而下实行完整的计划经济体制。计划经济是政府主导型经济，政府是万能强势的大政府，无所不包，无事不管。市场经济转轨之后，我国的政府职能仍沿袭计划经济的旧体制，没有大的改变，现在仍然是政府机构偏大，部门人员偏多，职能覆盖偏宽，对微观经济干预偏深，行政审批色彩偏重。我国各级政府以经济建设为中心，全力以赴抓经济，但是在工作思路和方法上，不是致力于宏观调控和做裁判员，而是叼着口哨下场当运动员，导致政府职能在设定上相对于微观经济是越位，相对于公共财政是缺位，相对于政企不分是错位。由于市场经济中政府行为太重，对经济干预太深，审批管制太多，严重影响了企业的经营活力。实践使我们逐渐看到，政府必须精兵简政、自我瘦身，必须放权让利，解决过多过乱的行政审批问题。政府的职能在市场经济条件下需要重新设计和定位，即政府要从微观经济中撤出来，集中精力为社会提供公共产品、公共安全、公共管理、公共服务。支撑社会公共事务的财力基础是公共财政体系，由公共支出和转移支付等手段构建社会公共服务体系，通过削减、收缩和规范政府职能把各级政府建设成为高效的、精干的、廉洁的、诚信的和服务型的政府。从改革的实践中我们看到，政府的职能不改，则企业难以搞活，市场主体发育不到位，市场法则和环境也难以优化。由于政企不分，政府对企业干预太深、管制太多，致使国有企业出现了一大批假改制的问题。国有企业改成股份制后，由于政府继续管制改制后的混合所有制企业，政府继续向新企业委派干部，导致改革后企业的法人治理结构的平行四边形难以到位，股东大会国有股一股独大，董事会的董事长还是上级任命制，总经理不是招聘制，而是政府任命制，监事会也不是由股东大会选举，也仍然是由政府撮合任命，导致企业法人治理结构的平行四边形四个角都是假的，那么这个改制也肯定是假的。很多改制后的企业伪装欺诈上市，砸了股市，坑了股民，这也是造成股市三年来长期低迷的体制性原因。
我国政府的职能不加快改革，这种万能型的政府管了很多不该管而又管不好的事情，特别是过多过乱的行政审批，部门林立，相互扯皮，办事效率低下，钱权交易，加大了企业交易成本，也引发官场腐败，导致经济发展环境恶化，招商引资效果不好。在北方，很多当地的民营企业做大以后，由于难以忍受政府多如牛毛的行政审批，而忍痛雁南飞。外地引来的企业，由于受不了苛政猛如虎的行政管制，也纷纷出逃，这是北方落后地区特别是黑龙江省经济难以发展的症结所在。实践证明，我国的改革应该由过去浅层次的以企业经营机制为主的改革转向高层次的以转变政府职能为主的改革，只有完成这个层次的升级和转变，我国的改革才能柳暗花明又一村，出现新的希望。
二、中国的改革需要主导转型，即由政府主导型改革转向公众参与型改革
我国的改革是具有中国特色的市场化取向改革，从一开始就与前苏联和东欧改革有着明显的区别。我国的改革过去始终是由政府来主导和设计并强力推进的，致使我国的改革出现了与前苏联和东欧改革不同的两个新特点：一是改革的渐进性，而不同于前苏联的剧变型。这种摸着石头过河的渐进式改革，比较积极稳妥，避免了大的起落和闪失。二是中国的改革是在保稳定的前提下进行的。由于政府主导型的改革力保政局的稳定和安定团结，在这样的前提下稳步推进改革，降低了改革成本，使中国的改革没有大的动乱和失误。但是，任何事物都是利弊兼备的。我国保稳定的渐进式改革也有自身的弊端，即时间太长，成本太高，积累了大量矛盾和问题，改革越深入难度越大，必须打好攻坚战。
为此，改革进入深水区后，改革的主导力量需要尽快转换，即由政府主导型改革转换为公众参与型改革。改革是民主化的进程，需要广大群众的公开参与，才能公平受益，这是改革真正的原始动力。中国目前的改革必须升级换代，改革本身需要动力系统的重建。目前，我国资本市场开展的股权分置改革要求非流通股股东提出的股改方案一定要经过流通股股东的同意，就是改革由政府主导型转换为社会参与型的范例。社会参与型改革能有效地减轻改革的风险压力问题，比如说住房制度改革。过去国有企业和机关家属楼房通过出售变成职工的个人产权，工人自己花钱买私产很高兴，政府也借机甩掉房屋维修的福利制包袱。对目前进行的国有企业下岗与失业并轨的改革探索，通过买断工龄，解除劳务关系，国有企业职工由国企人变成社会人，这种身份的转换分解了改革的成本和风险，减轻了国有企业的负担。最近，哈尔滨市供暖价格要上浮，实行听证会制度，涨价的过程要公开透明，给老百姓更多的知情权和参与权。这些民主化的进程都是改革主体换位，注重发动社会公众参与改革的过程。
实践证明，只有发扬民主，才能尊重人权和发展民生。过去那种理想化的改革已经结束，政府主导型的改革无法前行，社会公众参与性的改革即将到来。相关利益主体公平参与改革，不仅是经济体制改革的动力所在，其本身也是社会改革的重要内容。由此可见，中国的改革应由过去的政府主导型改革转换为社会公众参与型改革，政府在改革中的定位和职能是由过去改革的主体变成改革的客体，由过去是改革的动力变成是改革的对象，由过去革别人的命变成革自己的命。这个改革是艰难的，也是痛苦的，但是必须强力推进。过去是政府推动民众和企业的改革，政府现在改到自己的头上来，要用自己的刀削自己的把，亲自动手削减权力，丢掉既得利益，这个改革的难度是可想而知的。关键是谁来推动和设计这个改革，一是由执政党出面设计并推进政府职能转变的改革；二是社会公众参与推进和监督，利用公众的社会力量来强力推进政府职能的转变和改革。这个堡垒必须攻破，否则中国的改革很难再发展，再深化。
党的十六届五中全会提出转变经济增长方式，践行科学发展观，这给我们带来很多理性的思考。转变经济增长方式早在20世纪60年代是由前苏联首先提出来的，但是一直到解体之前，前苏联也没有真正解决这个问题。我们国家是“九五”期间提出转变经济增长方式的，即由粗放型变成集约型，由扩张的数量型变成质量效益型，由外延式的增长变成内涵式的增长，这是基于我国资源相对贫乏、增长方式过于粗放的基本国情而做出的准确分析和更高层次的战略设计。从“九五”到“十五”期间，10年时间过去了，为什么转变经济增长方式却不尽理想呢？通过深层次的反思我们看到，最终还是一个体制性的障碍问题。如果政府职能不转变，干部任命制不改革，很多干部都有显现政绩、铺摊子、搞重复建设的刚性冲动，容易引发大量的政绩工程，热衷于作秀，搞形式主义，追求数字GDP，这种政府主导型经济模式形成一种体制性顽症，很难遏制，重复建设也很难走出项目怪圈。所以，要想真正转变经济增长方式，必须转变政府职能，解决体制缺陷，实现制度创新。只有政府职能转变了，不再主导和干预经济，真正让市场机制在资源配置中起到基础性作用，完成这种体制转轨，转变增长方式，改革才能真正到位。
三、改革需要共享成果，即由少数人分享改革成果带来的暴富转向社会共享改革成果而实现共同富裕
从某种意义上说，改革是利益的重新分配和调整过程。由于过去的改革，社会参与性不强，政府主导型的改革致使一部分人率先分享改革成果，在既得利益分配上出现不公平，例如，国有企业在上世纪80年代末搞的两轮经营大承包，曾推行过的租赁制、委托制效果不佳。实践证明，这种改革使国有企业的原领导人利用国有资产为自己创造效益，最后导致国有资产的损耗和流失，富了一少部分人。再如，股份制改造过程中，有人提出管理层收购，这是从西方引进来的一个资本运营理念，但是，由于中外国情不同，国有企业的领导人通过管理层收购，用权力变成资本，实现暴富。还有过去改革的不均衡性，有些行业和部门，如工商、财政、税收等执法部门和电力、金融等垄断行业改革滞后，强力维护本行业的既得利益，用垄断资源带来垄断财富，垄断价格创造垄断利润，使这些行业的收入水平大大高于其他行业，加大了行业、部门之间的分配差距，两极分化有不断加重之势。现在中国是20％的人占有社会80％的财富，改革暴富了一部分群体，用群众的话是“三大”：一是个体私营业主中的大款，实现了资本原始积累；二是文体界的大腕，靠出场费、广告费暴富；三是以权谋私的大官，钱权交易敛财。中国的财富迅速地向“三大”的手里集中，造成相对的弱势群体增多；分配不公、两极分化很严重，中国的基尼系数至今已经高达0.4567，早已超过了警戒线，逼近了动乱线；城乡差距加大，“三农”问题严峻，农民收入的增幅远远低于城市居民收入的增幅。这些问题的积累孕育了社会不稳定。诚然，下一步改革要注重利益分配的公平性、均衡性，建立新的公正的利益分配机制，让大多数人受益，改革才能获得更多人的支持，才能为改革营造起新的动力机制。为此，政府的首要职责是要维护社会正义和公平，无论是国民一次分配还是二次分配，都要兼顾和注重公平，遏制两极分化，解决社会长治久安的问题，比如，现在的医保制度改革、社会保障制度改革，要让更多的穷人能享受公共财政的阳光，让更多的弱势群体能看得起病、上得起学，这是中国改革必须解决的现实而又紧迫的问题。
我国过去二十多年的改革走了这样一段路程，先是从计划经济的平均主义造成普遍贫穷的假社会主义中走出来，小平同志大胆提出让一部分人先富起来，沿海带内地，先富带后富；现在需要由先富论升级到共富论，让多数人在改革与发展中共同受益。所以，十六届五中全会提出了共同富裕的问题，这是改革思路的升华和创新，有着更深的理论意义和实践意义。
四、市场化改革需要重点转移，即由过去的产品价格的市场化转向生产要素的市场化
改革开放以后，我国面临的主导改革主要是产品和价格市场化的改革，即由计划经济年代产品由政府定价转向由市场按照供求关系来定价。这种产品市场化的改革进展很艰难，但是我们通过“双轨制”，到1994年并轨，彻底放开物价，可以看到这个改革是很成功的。当时的“双轨制”，一部分价格是维持计划经济的统配价格，一部分价格放开实行非统配价格，由于存在价差，被一些人钻政策空子搞钱权交易，也引发了当时的腐败问题，一些官员利用手中的权力批条子，批统配价的商品倒卖非统配价格，从中获利，暴富了一部分人。有资料显示，当年的价格双轨制使国家损失了一千多亿元，也暴富了一大批权力新贵。1994年，在朱镕基同志主持下，我国价格实行一次性并轨，即消灭带计划经济色彩的统配价，一律使用非统配的市场价格，放开物价之后，直接把企业推向市场，增强了企业抵御风险和市场竞争的能力，改革取得了成功。到目前为止，国家的商品价格有92％全部是市场定价。如果说中国市场化率高只是单一以产品市场化改革为依据的话，那么，改革至今，碰到了一些深层次的问题，即生产要素如何尽快市场化问题，这是当今改革的重头戏和关键点。
我国虽然产品市场化了，价格放开了，但是生产要素的市场化还远远没有到位，这也是有人说中国市场率不高的主要原因。比如说劳动力市场，农村劳动力进入市场的壁垒太高，国有和非国有部门之间的劳动力流动受阻。再如人才市场，企业的董事长应到职业经理人的市场上去选聘和招聘总经理(CEO)，但是这个制度很难实行。目前，不少企业的总经理仍然由上级主管部门来任命，这一点违背劳动力特别是人才市场的基本规则，这也是很多改制后的国有企业成为假改制，最终仍然搞不活的主要原因。另外，土地这一最大资源仍然垄断在政府手里，有些地方政府用低价批租土地给开发商，让开发商为自己建宾馆和办公楼，滋生出了一大批权力批租寻租、权钱交易的现象。我国的资本市场也基本没有放开，过去大量的非流通股，即法人股和国有股，仍然垄断在政府手里，影响了资本市场的公平交易。这次股权分置改革本质上是要探索生产要素市场化问题。还有我国的人民币利率和汇率仍由官方管理为主，尚不能按市场供求关系而自由浮动。
由于目前生产要素大部分没有市场化，资源由政府来垄断，价格由政府来定，造成新的双轨制，一部分要素是市场化定价，大部分要素是由政府来定价，这个双轨制的价差成了各个开发商、各个企业争相向政府走关系的热点，也成了一些政府官员寻租的热点。它带来了三个弊端：一是由于生产要素不能市场化，造成了我国大批的垄断产业和垄断行业，比如说金融、铁路、民航、邮政、电信、电力等，这些行业高度垄断化，排斥市场竞争，垄断造成了高价位、低服务，群众意见很大，有悖于市场自由平等竞争的法则。二是由于生产要素的双轨制，引发大量的批租行为和寻租行为，官商结合，引发腐败。比如，最近几年矿难不断，背后是官矿结合的问题，主要原因也是要素市场没有放开的结果。三是影响我们国家在国际市场上的身份。我国是戴着非市场经济国家的帽子加入WTO的，由于这种身份的限制，我们国家每年都遇到了诸多反补贴、反倾销的贸易摩擦，成为近五年来世界上头号的贸易重点打压国。为此，每年的外贸经济损失在300亿美元左右。这个损失是由于我们市场化改革不到位，特别是要素市场化的改革没有大的进展而造成的损失。2005年，我们国家领导人频频出访，其中心工作就是让周边国家和西方发达国家承认我们国家市场经济的地位和身份。笔者认为，外在的努力要和内在的改革紧密结合，比如说我们减少垄断行业，引进公平竞争，生产要素如土地、劳动力和资本等都要尽早放开，逐步实行市场化，逐步减少政府对出口产品的补贴，使产品的价格更加真实反映供求关系，更加市场化。这些问题的解决才能最终使我国摘掉非市场经济国家的帽子，在世界贸易中尽快享受到市场经济国家的待遇。
五、今后的改革需要整体联动，即由过去的某些改革单兵突进转向到各项改革整体联动上来
我国的改革最初是单项改革先启动，然后才引发多项改革的互动，整体联动推向纵深，求得更大的突破和发展。比如说过去中国联产承包责任制的改革引发了城市的国企改革，国企的改革引发政府职能的转变和改革，由此也将要引发金融体制改革、财政税收体制的改革、社保机制的改革特别是政治体制的改革。这次十六届五中全会，党中央在“十一五”规划的建议中，着力强调了五大改革，可见我国改革整体推动的新阶段已经到来。
我国的金融体制由于国有官办，竞争力不强，不良资产比例太高，存差太大，腐败案件频发，也引发了国企贷款难、民企融资难。所以，金融体制必须加快改革，在股份制改造的同时加大民营化的步伐。
我国的财政仍然是“吃饭型”和“建设型”财政，对经济干预太深，而今后改革的导向是建立公共财政体系，政府通过瘦身，精兵简政，集中财力加大对公共财政的支出，办好社会保障，来暗补穷人，救助弱势群体，体现党的亲民政策。税收制度的改革也是任重而道远，我国的主税基要由以国有企业为主转移到以多种经济成分为主上来，税种的改革要由以过去的流转税为主转移到所得税特别是个人所得税上来，使税收既能做到调控经济的作用，还能起到抽肥补瘦、调节分配、维护社会公平和正义的作用。我国的社会保障体制改革严重滞后，保障的宽度、密度和深度都不够，养老保险个人账户支出缺口太多，风险大大，建立完善的社会保障制度是市场经济的脊梁，没有这个改革，市场经济很难发展和推进。
特别值得一提的是政治体制改革相对滞后。党的“十六大”已提出政治文明的口号，政治民主化的进程正在加快，但是深层次的政府职能转变、党政分开、党的权力设计及制衡监督等问题正在探索研究之中，至今没有大的突破。我国的改革必须由以国企改革为主转移到以政府改革为主上来，由过去的单兵突进改为金融、财税、社保等各项改革的整体联动上来；由过去注重经济体制改革转变到更加注重政治体制改革上来，因为政治体制不改革，经济体制改革很难再深化。现在改革滞后的问题都集中反映在政府身上，瓶颈在我们的体制约束上，所以，改革的攻坚战首先应该在政府身上实现突破，使我们国家的政治体制改革能有大的进展，改革才能真正有希望。
总之，回顾我国二十多年的市场化改革，我们清醒地看到，初级阶段的任务已经基本完成，改革的高级阶段正在展开和推进，我们的改革需要自下而上、由外及内、由表及里、由易而难，逐步向深层次梯形推进。二十多年的改革实践证明，改革由“浅水区”进入“深水区”，改到深处是产权，改到难处是体制，改革内核越来越集中在产权制度上，只有产权制度改革有大的突破，我们民营企业的发展、国有企业的改革、市场经济主体的培育才能有大的突破。改革的外部环境越来越集中在政治体制改革和政府职能转变上，要努力营造好外部环境，要整体推进，配套改革，这样，中国的改革才能满盘皆活，取得更大的新突破。
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