我国公共预算改革的新视角：“合和式民主”案例与路径探微，本文主要内容关键词为：和式论文,路径论文,预算论文,民主论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共预算是各级政府运作的物质基础，也是国家与社会、政府与公民利益分配的核心。增强预算过程的公共参与，对预算的公共性、合法性具有重大意义。预算参与有狭义和广义之分。狭义的预算参与只包括预算过程的公众参与，广义的预算参与包括政府(立法、司法、行政)之外所有主体对预算过程的参与。这里所说的预算参与主要是指后者。
一般认为，现代预算参与的研究源于20世纪初期纽约市政研究所的成立。有学者对20世纪60年代以来政治参与浪潮下的预算参与进行了回顾，指出了当代预算参与的现状、特点和趋势(William Simonsen and Mark D.Robbins，2000)。有人还进一步设计出包含城市结构、参与人、机制、过程4个变量在内的公众预算参与模型(Aimee L.Franklin，2005)。关于预算参与形式，有人给出了广义的解释，即投票、院内活动以及公众直接参与三种，但同时也认为前两者日益显示出公众代表性不足(Hendrik T.Nieuwland，2003)。目前预算参与中，听证仍被认为是公众参与的重要形式，近年来预算透明度的网络技术研究较多。对民意调查、公众会议、市民顾问委员会等预算参与形式的研究也较多。国外预算过程参与研究不仅停留在参与形式上，而且还深入到参与客体——预算参与项目上，对不可控事项、预算限额事项、长远规划事项、不可探讨事项，也进行了探讨。在预算参与的研究中，参与式预算是国外预算参与研究的热点，其中以世界银行的研究最为系统(ANWAR SHAH，2007)。参与式预算研究中，对参与式预算的发源地巴西的研究最为集中(Brian Wampler，2000)。国内预算参与的研究刚刚起步，近年来财政透明度研究较多，如预算听证制度研究(王霞，2007)、乡村自治建设中的村务参与研究(应小丽，2005)。由于处于初期，这些文献多属介绍性的，或者属于国内预算参与案例的总结。但总的说来，现有国内外预算参与的研究局限于：一是预算参与等同于公众参与，强调预算参与对增强公共预算合法性的功能，而忽视通过预算参与增强预算的合理性、专业性功能；二是多着眼于民意调查、公众会议、网络等预算参与的技术层面研究；三是预算参与更多地定位于参与式预算(PB)模式。在此，基于“合和式民主”预算过程参与视角，对我国公共预算改革路径进行探讨。
一、公共预算参与各方关系的理论框架
公共预算过程会涉及行政机构、立法机构(议会、代表大会)及其成员、社会公众、专家、政党和利益团体等具有不同价值取向的预算参与主体。各方在预算过程中，基于冲突或合作的博弈关系，在专业性、代表性两个纬度基础上，形成了不同的利益关系和参与模式(见图一)。
图一
预算过程参与模式
(一)预算参与主体几种利益关系
1.预算权合法性来源——公众和立法机构、公众代表的关系。预算权的合法性在于它能够反应公众的意志，其反应程度决定着预算权合法性的程度。公众和立法机构、公众代表的关系先后有委托说、代表说和冲突博弈说，[1]冲突博弈说比委托说和代表说更加贴近于公众和代表关系的现实。它有助于人们认清代表与选民间的互动模式与规律，通过加强选民与代表间的博弈规则及制度建设，最终确保代表与选民的基本一致与合作。
2.预算决策、执行、监督权——政府立法、行政机构间预算控制权的消长。预算权分为决策、执行、监督评价等权力，其中预算决策、评价权由立法机构掌握，预算执行权由行政机构掌握。早期预算收支相对简单，立法机构和行政机构之间较少信息不对称问题，所以议会、代表的预算控制权较强。随着公共收支日益经常、复杂，预算执行者具有更充分的信息和技术优势，产生类似于企业管理的“内部人控制”现象，出现预算执行权侵蚀预算决策、监督权的问题，该问题在许多国家都曾出现过(章伟，2005；彭健，2005)。
3.非政府主体预算参与——专家和一般公众的预算控制能力不同。公共政策包括价值和事实两个层面，专家在事实层面进行参与，解决“是什么”的问题，公众在价值层面进行参与，解决“应该是什么”的问题。[2]但如果专家代替公众的选择，公众代替专家决策预算技术问题，必然导致混乱。
4.预算过程中的治理权——公众和行政机构有别。公众→人民代表→立法机构→行政机构，形成了一个完整的权力链条，行政机构因公众委托而享有预算过程治理权。但是公众在委托以后并非不再享有治理权，其委托通常只是有限委托，它依然可以与行政机构共享治理权。
(二)各参与主体利益关系决定的预算参与模式
预算参与模式由预算参与各方的关系决定，根据不同主体对公众意志的代表性差异，可分为政府①、非政府两类，非政府主体即各类社会公众，其意见对民意的直接反映，因而具有非代表性，立法机构和行政机构是受公众的委托，其意见要代表民意，因而一般具有民意代表性。根据不同主体专业性差异，可分为专业性主体，即官员、专家，非专业性主体，即公众、公众代表②，官员的专业化、技术化倾向，使行政人员与专家在专业化维度上同处优势一极(见图一)。通过上述两个纬度的组合，形成了不同模式的预算结构。
1.代议民主式预算模式。这种模式的特征就是领导者在定期的、自由的选举活动中获得人民的选票。为维持民主生活的稳定，大多数人对政治生活的参与，不超过维持民主方法(选举机制)运行的最低水平(卡罗尔·佩特曼，2006)。这种模式中，公众选举的代表组成的议会，控制预算权、制定预算政策，公众对预算的参与是通过选举或者对代表施加影响的形式实现，并无独立的预算参与。
2.专家参与式预算模式。这种模式以预算项目所涉及的经济、技术对预算过程的参与为主，专家在预算项目的确定中具有决定性的作用。如目前我国政府采购中的专家通过无记名投票方式，对采购项目所作的决定，以及部分地方实行的以专家评价意见作为预算选择的依据等。
3.行政控制式与专家参与式预算模式。在这种模式下，公众预算参与的重要性不被重视，因为对行政合理性的强调将合法性价值从公共决策中剔除，强调了行政官员、专家的作用，使得预算控制权转移到行政机构手中。[3]由于现代预算项目的复杂性，预算执行过程日益为行政官员掌握，并日益变为一个复杂的技术过程，技术官员、技术专家与行政官员、政治家一起，控制了预算权。
4.公众参与式预算模式。随着各国行政改革的步伐，透明度增强，电子政务的发展也为公众预算参与创造了条件。同时，协商民主理论[4]的兴起也为参与式预算提供了理论支撑。协商民主理论的特点在与它对合法性、公开性、责任性的强调[5]，参与式预算模式就是在协商民主理论基础上产生出来。公共预算参与者在预算过程中通过说服他人，或者转换自身偏好，达到在共识基础上进行决策。
(三)基于多方共治的合和式民主下的预算参与模式
上述4种预算模式因其在信息不对称条件下的利益非一致性原因，都属于非合作博弈。现实中，应该超越非合作的冲突博弈假定，基于中华传统文化，运用合作博弈假定来全面系统而深入地思考各个主体之间的关系定位，形成更符合当代乃至未来需要的有中国特色的预算模式。
非合作博弈否认博弈中合作的现实性，强调博弈结果的共损性，其典型就是“囚徒困境”模型。合作博弈认为博弈各方能通过机制设计，从信息和激励两个途径，进行有效的沟通和协调，实现各方个体利益、总体利益和长期利益的最大化目标(费剑平，2007)。合和式民主借用中国传统的合和思想(张立文，2006)，立足合作博弈的基本假定，强调在国家和社会公共事务管理与决策过程中，通过引入公民以及有关利益及意见主体有序、有效地进行沟通和参与，并着眼于建立长期互动机制，使得统治和治理层面的合作式博弈成为可能。如，信访、申诉、听证、专家咨询、电子民主等制度的建立均有益于此。与基于冲突博弈的预算模式相比，基于合作博弈的合和式民主预算模式，更能实现个体最优与集体最优之间的均衡。
合和式民主下的公共预算模式强调在公共预算资源分配博弈过程中，立法机构、行政机构、一般公众和专家能充分发挥各自优势，通过利益及过程相关方的协商合作，从而实现真正的和谐治理。从公共预算反映公众意见的代表性角度，合和式民主下的预算参与模式更强调政府和民间的合作，增强政府预算对民意的反映程度，进而满足公共预算的合法性要求。从公共预算的专业性角度，通过强调专家、专业官员与一般公众、公众代表的合作，增强预算的科学性，进而满足预算的合理性要求(见图一)。
二、我国预算制度的演进及实践
从预算参与角度，国内外预算制度演进与公共预算主体在预算两个纬度上的变化进程是联系在一起的。预算制度演进的过程是在两个纬度比重不断变化中自循环的过程。从我国预算的发展也可以看到演化片段(见图二)。我国在近年的公共预算改革实践中，形成了两种比较典型的两种行政机构之外主体的预算社会参与模式。
图二 预算参与模式的演化
(一)我国预算制度变迁历程
从预算参与角度，新中国成立以后主要经历了以下两个较大的制度变迁阶段，即1955～1998年行政主导预算模式阶段和1998年开始的行政主导到专家预算模式的转变两个阶段。
1.行政主导预算模式阶段。这一时期预算权根据控制强度差异，又可分为以下三个阶段。一是1955～1980年间的预算权中央高度集中，同时实行行政主导，预算被定位为“依据国家的施政方针和建设计划，对这些资源加以分配利用而形成的国家财政收支综合计划”。[6]中央在预算权中起主导作用，少有其他主体对预算决策的参与。二是1980～1992年间，预算权逐步从中央下放地方，政府预算权和企业财务权分开，实行“政企分开，简政放权”；对政府预算权也在地方不同层级政府之间进行划分和调整，实行“行政性分权”，但地方预算权仍依附于中央预算权，地方政府的预算参与是有限的。三是1992～1998年间，我国对预算收入权进行调整，中央和地方(主要是中央和省级)之间实行规范的分税制，地方政府对预算权的参与有了法律保障，预算制度也从计划经济模式向市场经济模式过渡。
2.行政主导模式向专家预算模式过渡。1998年正式提出建立公共财政制度的改革目标，重点改革预算支出制度。近年来，通过部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等预算改革措施，使预算透明度增加。政府采购中，还引进了专家评标制度，专家测评决定评标结果。绩效预算改革中引进相关行业的专家，设置预算项目绩效指标，有些地方甚至将专家、公众参与引入预算决定环节。
(二)我国预算权运行机制改革的发展趋向
从预算参与角度，对改革历程进行回顾，结合世界范围内预算控制权的普遍发展规律，发现存在一些共同轨迹。
1.公共预算权参与主体日益广泛。新中国建立初期，我国只有单一的中央预算，没有地方预算。通过改革，纵向预算权逐步由中央与地方政府分层共享；横向上，政府预算部门享有限额分配权、监督权，其他政府部门享有项目编制权、执行权。
2.公共预算权的透明度逐步增加。政府财政透明度要求包括公众获得信息的难易程度，预算编制、执行和报告的公开等。[7]近年来，通过预算改革、政务公开、执法公示等改革措施，预算公开程度越来越高，许多地方预算公开已实现制度化。
3.公共预算技术、程序逐步完善。通过政府收支分类改革，按公共服务种类、成本去向划分支出，形成支出的功能分类和经济分类，适应了国民经济账户体系(SNA)，使国际间有了沟通的语言。[8]1998年之前的改革措施，多属激励性措施的有效性设计，因此技术性、程序性措施占据了改革内容的绝大部分。1998年后，支出代替收入成为预算改革的主要内容，但依然延续了以往改革惯性，具有很强的技术性、程序性特征。
4.财政收支项目、数量缺乏合理的决定机制，支出效果缺乏合理的公共评价机制。虽然最近几年有些地方积极推进了财政支出的绩效评价，并对部分支出进行了绩效的考评，甚至依据了支出绩效对部门支出进行了增减。但是由于一直没有解决预算决定、预算绩效评价主体的合理性问题，使得预算权形式的合法性这一根本问题仍较突出。
(三)我国预算制度改革实践
近几年的公共预算改革中，我国一些地方出现了与预算的行政控制模式不同的类型，即行政机构之外主体的预算社会参与模式，展现了上述的预算模式变动规律。这种模式有两类，即广东佛山南海区的预算改革属典型的“专家参与”模式，[9]浙江温岭新河镇的预算改革属典型的公众参与模式。[10]
1.专家参与型的南海模式。南海区认为缺乏预算绩效作为预算依据是问题的根源所在，于是在2004年年初和年底，邀请有关专家分别对2004、2005年度信息化项目进行评审，将预算金额和项目进行了大幅度缩减。这标志着预算权的核心环节——预算决定权第一次引入了行政体制之外的主体参与。
(1)南海模式的主要做法。南海区预算改革的主要内容是：由政府财政部门邀请有关专家，论证确定项目预算的绩效指标，作为项目预算评价依据。专家按照确定的指标，在预算确定前对于预算项目资金审核预算资金的必要性；在执行中，对预算执行绩效进行跟踪问效；在预算执行完毕后，对执行效果进行评价，并作为下年安排预算的依据。南海绩效预算改革中，对于绩效的考评集中在项目的适当性、可行性、资金效益等方面。
(2)南海模式的主要特征。主要表现在四个方面：
第一，在行政体制主导下，增加预算决策的专家参与。公共预算业务的专家参与一直较多，如财政会计管理、财政信息网络建设、政府采购专家评标等，但多集中在技术性、程序性事务。南海区通过改革，引入专家直接参与预算决定、监督和评价预算权过程，尤其是引入到预算决定权这一核心权力领域，是南海模式预算改革的最大特色。
第二，政府财政管理部门在预算权运行中的自我约束。政府财政部门不参与实际评价过程，而是委托专家组进行。在其下一步设想中，还提出委托中介机构、邀请社会公众进行预算评价。
第三，将预算决定和预算执行绩效的评价有机结合起来。传统预算过程普遍缺乏必要的评价主体和评价机制，南海区的预算改革被称为“财政专项支出项目绩效预算改革”，其核心环节被定位在绩效预算改革上。
第四，改变预算权的运行程序。传统体制下的财政资金的分配流程是：单位申报→财政部门审核调整→征求申报部门意见→综合后制定总体安排→报政府人大审批通过→下拨资金。改革后形成的新程序增加了专家评审、事中绩效评价、事后绩效评价以及结果作为下年度预算依据4个环节。
(3)对“专家治理”的南海模式评价。专家对预算过程的参与是南海模式的一大特色，这是一种典型的专家参与模式。在分工高度细化的今天，各类公共管理、公共服务已高度制度化、专业化和技术化。普通公民在一些公共事务领域很难具有充分的知识与完全理性去进行判断、选择和表达，“专家参与”显示出一定优势。从价值层面上看，专家治理是一种更为先进的理念，知识精英对于公共选择过程的介入，是实现开明政治的重要一步。在利益主体多元化的今天，专家治理也在一定程度上成为对付特殊利益集团的重要手段。在我国的财政改革领域中，从对财政支出项目的专家决策咨询，政府采购的专家票决制度，到南海区对预算项目的专家票决制度，在很大程度上都是这种理念在公共事务中的反映。
2.社会公众参与的新河模式。预算的公众参与也属于社会参与模式预算改革的另一类，这种预算参与改革集中在浙江温岭市新河镇、上海市南汇区惠南镇、江苏无锡市、黑龙江哈尔滨市等地，其中新河镇的预算公众参与更具有代表性。
2005年7月，温岭市新河镇人大代表和干部群众首次通过“民主恳谈”形式讨论镇财政预算方案，镇政府根据建议修改了财政预算，预算的公众参与由此产生。同年11月，新河镇就预算执行情况进行“民主恳谈”，使“民主恳谈”这一公众参与形式开始经常化，并开始了对预算执行的监督。
(1)新河模式的主要做法。新河镇预算改革的主要内容：在党委领导下，由人大代表和社会公众对包括人员经费、公用经费、项目经费等全部预算，以及预算决定、执行和评价的预算全过程进行的公众参与。从预算权环节看，公众参与重心集中在关键的预算确定环节，当然他们也通过建立财经工作小组的形式，加强对预算执行的监管。
(2)新河模式的主要特征。与专家参与的南海模式一样，新河镇预算改革也属于行政体制外部的主体对公共预算过程的社会参与模式。但这种预算的社会参与也有着自身的特征：
第一，新河模式是在地方党委领导下，人民代表和普通公众对预算过程的参与。新河模式的预算改革，不是由行政机关推动的，这种推动力量来自于地方党委、人大，直接参与者是地方政府、人民代表、社会公众。人民代表和普通社会公众直接参与预算过程，即代议式民主方式和直接民主方式相结合。
第二，预算的全过程参与和全方位参与。南海模式中，专家主要参与项目经费预算过程，而新河模式中，公众参与人员经费预算、公用经费预算和项目经费预算在内的全部预算。当然，这种参与的全面性也与新河只是一个镇，预算规模、复杂程度要远远小于南海区的特定情况有关。
第三，以现有的人民代表大会制度的权力格局、制度平台为基础。从2005年以来进行的几次民主恳谈会，都与镇人大会议紧密地联系在一起，参加人员也以人大代表为主体。新河镇虽然制定了单独的预算民主恳谈的规则，但是基本规范依然是基于人大制度规则。
第四，设计了科学、细致的审议程序和议事规则，使公共预算的公众参与纳入制度化轨道。新河镇的预算“民主恳谈”制度设计，注重程序细节，大多操作性较强，如关于秘密投票的规则、关于参与者选择的规定等。同时，按照公众参与的要求，改进以往的预算程序。如原有的预算程序是：单位申报→财政部门审核调整→征求申报部门意见→综合后制定总体安排→报政府人大审批通过→下拨资金。新程序增加了人民代表和公众的民主恳谈、提出修改意见程序两个环节，财政部门的审核程序变成了综合制定草案的程序，减少了征求部门意见程序。
第五，通过预算参与增强公众的权利观念和政治参与意识。预算的公众参与实践，在公民权和民主方面为民众提供了鲜活的教材，成为非正式的民主教育形式。参与式预算有效地提高了民众民主协商和决策的能力。
(3)对新河公众参与模式的评价。在以往政府治理中，人们一般将民主机制作为公共机构独有的机制，早期的古典民主主义甚至将直接投票选择政治人物认为是民主的主要表现。赫希曼从内在机制角度将大到一个国家、政府，小到一个公司、家庭统一到一个解释框架。这一解释框架的基础是，将民主最本质的表现形式——话语权(voice)③作为维系各类组织有效运行的基本方式。他认为，经济范畴中作为市场性力量的退出机制，主要作用范围是市场；政治范畴中作为非市场性力量的话语权机制，是民主的具体表现形式。[11]应当设计出一种制度，以提高人们话语权意愿和效率，降低话语权成本。在我国政治生活中的民主表现形式中，同样有一个话语权的问题。新河模式就是从增加普通公众基本话语权的角度，改革以往的预算行政控制模式，并取得了一定效果。
改革开放初期，经济增长需要必然将经济学家推向历史前台，经济学成为显学，经济学家也主导了各项改革。但是，经济学家主导的公共预算理论和实践多将公共预算看成纯粹的技术、程序过程，忽视了公共预算在本质上是利益的政治性分配、选择和评价的过程，从而难以认识中国公共预算的本质。[12]新河的人民代表和公众的预算参与，属于行政机构外的主体对于预算权运行过程的社会参与。其中，人民代表参与属体制内代议民主参与方式，我国预算发展中依然面临世界范围内共性的问题，即立法机构、行政机构预算控制权的博弈问题。公众参与属于体制外的直接民主参与方式，公众参与增加了公共预算对于公众意愿的反映程度，增加了预算的合法性。增加人民代表、一般公众对预算过程的参与，都属于预算演化循环模型(见图二)中增加预算合法性、代表性范畴。
财政收支通常是国家利益、民众利益关系的最直接反映，从价值观角度，民主机制应该成为财政决策的主导模式。虽然预算民主会因价值观差异带来理解上的偏差，但依然存在相对普适的标准：一是预算透明度。社会公众能以相对低成本的方式，获得政府预算信息，这是合作博弈行为能够发生的基本前提之一。二是预算参与的程序化、规范化。预算过程中，决策参与人员产生过程、代表性，意见的规范化处理途径都应予以明确和规范。三是按照公共服务受益、负担范围划分不同层级的预算权。四是形成必要的正向激励机制，这种激励是产生合作博弈的另一必要条件。不同地方政府提供差异化的公共服务，形成公共服务竞争，产生泰伯特的“以脚投票”的竞争机制，公众通过退出选择表达意愿。
与专家治理相反，民主决策的合法性是毋庸置疑的，公共选择学派也从帕累托最优角度论证了民主选择程序在促进福利最大化方面的合理性。但是，民主决策并非总是与理性决策联系在一起，公共服务分工的细化、技术的专门化，进而带来公共预算的复杂化、专业化，也为公众选择过程的合理性带来障碍。
三、我国预算权调整改革的对策建议
下面对我国的预算权调整改革提出对策建议。
(一)结论
基于上述分析，得出如下结论：
1.合法性、合理性是公共预算的两个基本要求，合法性就是预算对公众意愿的反映程度，合理性就是预算本身的科学性。合法性、合理性在不同主体身上，以代表性、专业性维度进行反映，并通过两个维度上的四个主体之间的关系，将预算划分为5种模式。基于合作博弈的合和式民主理论，通过促进立法机构、行政机构、专家、一般公众四个主要主体的预算参与积极性，可以有效解决公共预算权在两个维度上的紧张关系(见图一)。预算的演化历程，也是这些预算权演化模式的一个循环过程(见图二)。
2.通过多年的预算改革，我国公共预算管理在改进预算技术、完善预算程序方面取得了较大进展，预算技术和程序与其他国家的差异在缩小，在科学性、合理性上有了很大进步。但我国目前的公共预算仍属于行政控制模式，即预算的决定权、监督权、评价权中仍由行政机构掌控，缺乏对公众意见的反映机制，合法性上仍有很大欠缺。
3.一些地方开始了对公共预算行政控制模式进行改革，开始构建公共预算的社会参与模式。改革中形成了专家治理和公众参与两种各具特色的模式，比较典型的分别是南海模式、新河模式。南海模式、新河模式之间的相同之处是预算参与主体范围的扩大，不同之处是预算参与主体的不同。预算资金的分配、使用这一核心公共权力的部门化，是公共预算各种弊端的根源所在，预算决策中专家对部门的替代是一大进步，但进一步改革必须使得公共预算反映公众的共同偏好。
(二)我国预算权调整改革的对策建议
从世界范围内看，以“专家参与”为特征的绩效预算，源于欧美20世纪后期以来的政府新公共管理改革浪潮；而以“公众参与”为特征的参与式预算，源于巴西工人党的社会改革探索。两种模式在世界各国有成功的经验，但是因利益集团的阻隔、公共项目自身的效益模糊性等原因，全面成功的例子不多。多数国家的预算模式实际上介于两者之间，既充分发挥专家作用，又强调公众参与。新时期我国预算改革应基于合作博弈、我国传统文化范式下的合和式民主理论。为此，提出如下政策建议：
1.我国应改革目前行政性预算权模式，体制内增强立法机关对公共预算过程的控制能力，体制外增加专家、一般公众两种社会力量的预算过程参与，实行预算的行政权力、立法权力与“专家治理”与“公众参与”相结合。
2.改变从中央到地方的各级政府公共预算过多偏重技术性、程序性改革的模式，对今后一个时期的改革重点方向进行适当调整，落实人民代表对预算的决策权、一般公众的参与权，更多地反映民意，增强预算的合法性。
3.高层级政府公共预算过程，应增强预算参与的专业性、科学性，更多地吸收专家参与。与中央和省区(市)政府相比，地方政府预算往往与公众直接相关，应更强调预算的公众参与；高层级政府的政治、军事、外交等非定量、复杂性支出，往往非普通公众所能了解，应更多地强调专家的作用。
4.完善预算参与者的选择及其意见处理制度。要完善专家、公众、人民代表等预算参与者的人员产生、匿名投票、决议遵循等机制的建立。建立公共预算网络参与、公众调查、预算听证、公众委员会等机制，使得预算能够全面反应各阶层需求，防止公共预算参与流于形式。
5.完善项目管理的基础上，逐步过渡到部门预算评价。要进一步完善预算项目库，积累相关项目评价的经验，完善项目指标、考核办法，为专家和公众选择奠定基础。应将部门通过预算所提供公共服务项目的质量、数量评价，作为评价一个部门的基础，促进政府向民主化、透明化、可问责等方向发展。
注释：
①狭义上指行政机构，广义上包括立法、行政、司法三类机构，这里取其广义，但具体到预算参与问题主要考察立法、行政两类机构及其人员的行为方式。
②随着很多国家的议会改革步伐，议员专职化、专业化倾向的增强，议会议员的专业程度在提高，此处的非专业化只有相对的意义。
③人们通常将赫希曼的voice一词翻译为“呼吁”，但“话语权”更准确一些。
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