试论教师教育的公益性——政府在教师教育中的作用，本文主要内容关键词为：教师论文,公益性论文,试论论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G65 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2002)01-0033-05
一、教师教育的公益性
从笔者对近十年来我国教师教育研究领域的成果来看，作为一个问题，教师教育的公益性还属于一个有待开拓的研究问题。文献表明，专门论述这个问题的成果廖廖无几，仅有的认识也只是在教师教育的研究文章中从基础教育，尤其是义务教育的公益性推导出教师教育是一种公益事业的结论。因此，本文从以下几方面来讨论教师教育的公益性。
（一）教师教育的公益性是以教育，尤其是义务教育的公益性为前提的
1.教师教育的公益性是以教育是国家的公益性事业为前提的
教师教育制度是整个国家教育制度的一个部分，而国家教育制度是国家形成的必然结果。由于教育是一项公共性的事业，它主要由国家来办，因此它的从业人员——教师的地位也应该主要由国家来保证。如果国家不重视教育，教师的地位根本不会得到提高；教师的地位也只有在国家采取了相应的措施后才会有所提高。
另一方面，国家要制定一体化的教师教育政策，在这种政策下，国家对教师教育要加强管理，无论办学形式如何多样，体制如何多元，国际教师教育仍然是加强国家的一体化“管治”，把教师作为国家的代表来教育年轻一代，传播知识。国际经验表明，国家不仅不放松对教师教育的控制，反而比以往更加严格，非常强调国家对教师教育的质量要求。
2.教师教育的公益性通过教师教育公共性、公平性和国家性来体现
教师教育是现代国家和现代教育的产物，现代民族国家的建立首先在全国范围内建立公共的教育制度，这种制度功能在于使儿童社会化，国家要对儿童的社会化发挥决定性影响，推行普遍的均等的强迫的义务公共教育制度，这种公共教育导致了教师教育的公共性，它表现为“非经济目标”或“外在经济效用”，实质上是一种公益性，这种教师教育的公益性是指国家为了形成全社会共同的社会价值观念、为了全民族的基本素质、为了促进地区和国家经济实力的提高、为了国家政治的稳定和国防的安全，国家对义务教育和相关的教师教育的投入、生产和分配。[1]“由国家宏观决策机构通过行政手段控制，国家或地区按低于成本的费用向教育需求者提供教育服务。”[2]为了国家的公共利益，教师的资格和态度的“生产”，是通过公共教育来实现的，是由国家直接控制和干预的。
3.教师教育以为国家最大的公益事业的义务教育培养教师来体现其公益性
教师教育的公益性与义务教育的公共性、普及性是一致的。义务教育从管理到教学基本上是一个公共的过程，是政治公民身份的基础。义务教育是现代社会以普及性、公平性、世俗性和科学性为理念的大众教育，这与贵族性、特权性、等级性、选拔性和课程的非生活化、非生产性为特征的学校相区别。义务教育本身就是一种公益性教育。教师教育与这种体现公平性的公益教育的价值目标相一致。
基础教育就其基本方面不属于市场经济范畴，因而不能由市场来调节，因为基础教育是一种公民基本素质教育，培养的是劳动力半成品，其教育成果不具有商品性，它不能直接进入劳动力市场；义务教育是一种免费教育，由个人支付学费将会影响到义务教育的实施，教育经费只能由政府来补偿，但这种补偿具有非自发性；基础教育投资效益具有明显的间接性、迟效性和长效性、多因性特点，不同于物质生产，无法精确计量，因而无法采取市场调节，教育经费应由国家承担，而不应推向市场。[3]看来，基础教育，尤其是义务教育是国家最大的公益事业，而为这种公益事业培养教师人才的教师教育只有具备其公益性才能够满足国家最大公益事业的需求。
（二）教师教育公益性的法理解析
1.从法律角度来解析教师教育的公益性
市场经济与法制社会是共生共存的，而在教师教育与市场经济和法制的关系上，在我国目前只有一部《教师法》来规范着教师的行为准则，而缺乏一个规范政府在教师教育中应该承担责任的制度性条款。但在《教师法》中有关教师教育培养和培训机构的法律约束和法律地位明确规定，它们是国家政府的机构，是实现教师教育公益性的机构。
在法理上看教师公益性问题，首先是教师的法律地位。教师的法律地位是指教师的法律人格和能力，也就是教师职业人员的法定条件和权利。教师的法律地位在英美等国是一个极为重要的法律问题，各国普遍重视通过法律手段来解决教师管理问题，教师的法律身份、权利和义务、法律责任等都有明确的法律规定。从法律角度探讨教师管理问题，通过法律规定教师管理权力和责任在政府、学校、市场、社会、法院之间的分配，作为法律主体，它们都以不同方式不同程度参与教师管理问题，首先在政府系统的分配上，中央和地方呈现出合作趋势，如在美国，联邦法律就教师培训等的经费补助作出规定，州教育法全面规定教师资格、任职、解雇、待遇等事宜，地方负责实施并可制定一些地方规则。市场机制在教师选聘上发挥重要作用，各国一般都是公开发布招聘广告，通过劳动力市场的竞争聘用教师。法院在确立教师法律地位上也产生重要影响，尤其是在普通法系国家中，法院的判例和法律解释是确立教师权利、义务和责任的重要法源。
2.教师在法律上确立了国家公务员身份，教师法律身份具有公务性
从国际上看，法德日三国明确规定，公民在取得教师资格证书，并取得教学职位后，其身份就是国家（或地方）公务员，被包括在公共服务系统之中，纳入国家行政管理等级中，适用本国的公务员或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法；英美两国公立中小学的教师不是国家公务员，而是国家公务雇员(public employee)，由公立学校的责任团体（地方教育委员会或地方教育当局）采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议，教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法，也不适用于市公务法律条款，而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定。
几乎所有的国家都把教育视为国家兴办的公共事业，教师受国家委托执行国家意志，按国家的教育计划和培养目标教育下一代，执行的是国家公务，因此，几乎所有的国家都把教师定位为公务员或公务雇员。
教师的教学责任是一个法律问题，而不是合同问题，这是由教师职务和身份的公务性决定。
英国自80年代中期以来教师的教学责任由合同约定改为由国家教育和科学部立法详细规定，结束了长期以来人们对教师是基于合同向雇主提供服务的疑问；在美国，公立学校的教师在公务雇佣领域存在着集体谈判，但集体谈判并不是维持公立学校的必要手段，因为学区作为民选的负责公立学校管理的团体，不能向雇员组织妥协或违法授权，但学区可以与地方教师组织就学区有自由处置权的事项，如工作时间、工资、纪律措施、解雇的方式和工作条件等进行协商；在德国和法国，国家立法机关确定教师的雇佣的条件，政府和教师协会无权就此签署集体谈判合同，罢工为非法，要受到法律惩罚。教师的专业和教学责任不是一个由劳工法和集体谈判合同规定的问题，而是一个学校法的问题，由公立学校的责任团体制定适用于学校的法律对教师的教学责任作出规定。
3.教师教学自由的有限性也表明了教师教育的公益性
尽管各国教师都具有宪法所规定的公民言论、表达自由、结社等权利，但学校背景中的教师的这些权利要受到严格的法律限制，这体现了教师教育的公益性特征。教师在学校拥有一定的教学自由，各国法律也都认可教师一定程度上的教学自由，但教师在班级内的教学自由并不是中小学教师的一个基本权利，而是要受到学校管理当局的指导，自由的限度取决于控制教师课堂行为的方式和控制机构。就像德国教师作为公务员，主要受学校督学的指导，教师在课程范围内在一定程度上决定教学模式和方法的自由权，但法律和法庭从来没有就学校法所保证的教师的教学自由作出明确的界定。在美国，州不制定课程指导，地方掌有广泛的课程决策权，在教师的教学自由问题上，法院认为这是一个关于教学的科学管理问题，而不是法律问题，最高法院从来没有就教师在选择课程、选择特定教学方式问题上做出判例，州和联邦低级法院判例认为教师在州规定的课程范围内具有一定程度上的选择课程材料和实施方式的自由，但不能与社区价值相违背，因为教师传递的知识具有极强的公益价值。
（三）从私人领域和公共领域来看教师教育的公益性
教师工作具有自身的特殊性，这种特殊性主要表现在三个方面，教师工作是创造性和自主性很强的工作，教师工作直接影响人的精神需求和供给，体现了国家制度的强制性，因此有学者认为，教师兼备人类迄今为止唯一融合科学叙事、历史叙事和美学叙事三种方式的职业。[4]教师，尤其是中小学教师，工作属性的外部性很大，属于公共领域的成分也非常大，私人领域的成分相对较小，因此，很难划清成果，在测量上难度非常大，测量成本非常高，评估标准的界定难，很难施行监督机制。对教师的测量和监督的成本大，有可能使激励和约束机制很难建立，教师工作的不能量化性很难进行教师工作的质量评估。从这种公共领域导致的难以建立测量和评估机制充分说明了教师教育的公益性。
教师教育在国家与社会的互动关系中体现它的公共性和国家性特征，从而形成它的公益性。在公共教育活动领域，国家既是学校教育的办学主体、所有者，又是管理者，教育成为一个几乎没有任何“私人性”的领域，国家与社会高度统一。即便在市场经济条件下，国家和社会开始分离，出现了“公共生活”和“私人生活”的划分，公共生活同社会公共物品的需求、供给、生产和消费仍然离不开公共权力——国家的强制性，“正如私有领域是从属于经济体系的，公共社会是从属于管理体系的”。[5]在教育领域国家与社会的分化，一方面是保证个人的教育需求得到满足以及社会办学的自由，另一方面，要继续保证教育的公共性和公平性，而保持这种公共性和公平性正是教师教育的公益性的价值所在。
（四）行业背景决定了教师教育机构筹措经费能力的有限性，这也体现了教师教育的公益性
1.行业背景与教师教育的公益性
现代社会的一个重要特征就是专业化水平的提高，形成了行业背景，而行业背景又是大学发展的重要基础，于是在高等教育发展与经济建设的相互关系中，凡是行业背景强、行业支持力度大的高校，如理工科大学、重点综合大学等，都有机会获得较大发展的空间。但教师教育机构，如我国的师范院校，由于是从事培养教育工作者的基础性工作，是一项公益性很强的事业，帮助政府（社会利益的代表）提高全民族的整体素质，如果说需要行业背景，只能由政府提供支持。
教师教育是整个教育系统中的内循环，它的资源来自教育系统，它的产品也回到教育系统，它补充、维持、增强着教育系统本身的活力。[6]现代教育机制的正常运行离不开教师教育，于是才会有教师教育是整个教育系统的“工作母机”的隐喻。但这种隐喻的“内循环性”造成了教师教育功能的内隐性，即不易被社会直接感受到，其他专门教育培养出的学生进入社会即显示其作用，具有外显性。
2.教师教育机构有限的筹措资金能力也体现了它的公益性
以上的行业背景决定了教师教育有限的筹措资金的能力，正是在这一点体现了教师教育的公益性。为此，政府财政投入的政策需要转变，即对于发展基础好、筹措经费能力强的大学应该以政府投入为辅、面向市场为主；而对于筹措经费能力有限、承担社会责任强的大学，应以政府投入为主、面向市场为辅的策略。
教师教育体系在我国整个教育体系中占据重要的地位，尽管政府在教师教育的发展规模方面，尤其在高师教育上进行了投资倾斜，但从预算外经费总量和预算外生均经费方面看，教师教育机构普遍低于其他教育机构。有学者对此分析认为，教师教育机构面向社会自主办学的能力有限，取得预算外经费的来源渠道单一，可能性小；其“师范性”限制了向技术市场提供高新技术产品以及参与市场竞争的能力。[7]这里实际上提出了教师教育机构筹措经费能力的有限性问题。
教师教育机构筹措资金能力的有限性是由教师教育为教育自身培养人才的性质决定的。教师教育是为教育自身培养人才，为各级各类学校输送合格的人才——教师，这与其他专业教育具有本质的区别。由于学校不是一个直接带来以资本核算的利润的企业，它是一个给社会带来不确定性的社会期望的组织，因此学校在直接利用政府和社会资源的时候表现得更多的是依附性，而学校是吸收教师人才的唯一主体，尽管如此，学校在没有满足自身发展需要的时候是不会把潜在的利益寄予教师教育的，因此教师教育在利用社会资源的时候不像其他专业显得那么从容，甚至可以说利用社会资源非常艰难。这里，实际存在着学校和教师教育机构之间的信息是不对称的，而企业和市场与人才培养机构的信息是相对称的。
教师教育处在资源利用中的双重不利地位，一方面国家没有通过立法来保证教师教育的经费需求；另一方面社会在没有看到潜在的利益需求条件下不会把资源投入到教师教育上。中小学校自身发展的处境不允许像企业对自身所需专业的潜在需求而愿意投入那样向教师教育贡献资源，因此教师教育无法在市场当中利用来自各方面的有效资源。
二、政府在教师教育中的作用
既然教师教育具有公益性，那么如何实现这种公益性呢？本文认为，政府对实现公益性应当发挥不可替代的作用。就教师教育在政府与市场之间的关系而言，有学者提出，在教师教育政策中要“去行政化”，实行“尽可能的市场、必要时的政府”的策略。[8]从各国政府与教师教育的关系来看，首先义务教育阶段具有市场不完全性，因此，政府要对教师教育的生源市场进行调节，由于存在教师教育中的市场失灵，因此，在教师教育的资源配置中主要以国家计划投资的方式来进行，在市场经济条件下政府对教师教育要进行宏观调控。
（一）义务教育阶段的市场不完全性
从本质上和发展观点来看，基础教育特别是义务教育阶段的基础教育的根本任务乃是民族素质的教育，尽管随着我国市场经济的逐步建立，科技和社会的不断发展，义务教育的年限不断延长，对教师教育的需求也不断提高，但义务教育与社会主义市场经济体系之间的关系始终是间接的，因此，为基础教育特别是为义务教育培养教师人才的教师教育与市场经济也不存在直接的关系，这部分教师教育有其相对稳定的服务对象，有相对稳定的职业要求，对义务教育阶段教师的培养也有一个相对稳定的数量需求，因此，义务教育和为其培养教师人才的教师教育，其投资也主要应是政府行为，不能把这一部分资源配置交由市场机制去调节，而必须由国家计划来保证发展。
（二）政府对教师教育的生源应进行调节
就市场经济条件下教师教育结构的调节机制来看，教师人才属于国家需求的人才，与矿山、能源、交通、能讯等国家需求的人才一样，是属于需求调节机制，这和生源调节机制不同，生源调节机制是属于无社会需求鉴别。根据社会需求对生源进行引导，使其按社会需求合理分布，这是政府干预的范畴，教师教育是属于国家急需的专业，在市场经济当中是受冷落的专业，如果政府不进行干预，会给整个教育事业带来负面影响。
（三）以国家计划投资的方式配置教师教育的资源
从教师教育的经费资源来看，教师教育为国家基础教育培养教师人才的功能与经济不发生直接联系，以企业和个人利益为激励机制的市场经济一般不会承担义务教育和普通高中阶段所需教师的投资，而只能以国家计划投资的方式配置资源。因此，国家应对教师教育采取一定的倾斜政策，大幅度增加投资，对教师教育专业的投资高于其他非教师教育专业投资的增长比率，以解决教师教育机构的财政困难。
（四）政府在教师教育中的职责
“政府应当承担发展教师教育的重责”是世界各国发展教育的共识。但在具体承担责任的形式上是不同的。我国学者认为，政府在教师教育中应承担的职责是“增加对教师教育的投入，以便不断地改善其办学条件；提高从事教师教育工作者的地位和待遇，特别是在待遇上，应当高于其他高等院校；提高师范生的生活待遇，坚决取消对师范生的各种收费；提高教师的地位和待遇，使人们愿意读师范、当教师。”
英法美德等国都立法规定教师的聘任标准和程序，实行教师资格制度，政府依照法律规定颁发给公民具有法律效力的教师资格证书，持证书者通过劳动力市场选拔便可任教。
（五）市场经济条件下政府对教师教育的宏观调控
在市场经济条件下教师教育运行机制由以下三个基本要素组成：教师教育机构自主办学、政府宏观调控和市场调节。所谓政府宏观调控，就是当教师教育机构，尤其是教师教育大学的运行受到干扰而偏离既定目标或者失去控制，处于无序状态之时，由中央或地方政府从全局的整体的利益出发，为达到既定目标对系统运行进行的干预和调节。
从理论上说，在市场经济体制下政府宏观调控关键在于转变政府职能，那么，在教师教育管理中，政府要转变那些职能？政府应解决那些教师教育机构自身无法解决而严重制约这些机构运行和发展的外部环境问题，采取有力的调控手段，求得教师教育的综合平衡，如基础教育学校对教师人才供求的总量平衡；优化教师教育结构；教师教育规模与可能提供的办学条件之间平衡；教师教育生源的供需平衡。
吸收非教师教育系统力量介入，打破单一的教师教育体系应当是渐进式的，而不是断裂式，也就是说以高等师范院校的教师教育为主体，充分调动教育系统中非教师教育力量的介入，发挥其他各类高等院校的优势来发展教师教育，形成一个多样开放型的体系。政府在这种体系的形成中不是干预，而是进行宏观指导和控制，通过制定法规、颁布行政指令等协调各高校的力量共同承担教师教育的责任。
教师教育主要由政府举办，要进一步完善政府举办、社会积极参与支持的办学体制，建立中央宏观管理，宏观调控，省、自治区、直辖市统筹为主，分级管理的新体制，进一步理顺中央和地方、政府与学校的关系，加强地方对教师教育的统筹权、决策权和管理权。
对于教师教育，“政府是主体，政策是关键”，政府不应把师范大学直接推向市场，应直接参与师范大学的建设，应与师范大学一起讨论研究师范大学的发展问题。[9]