中国参与全球治理的制约性因素分析，本文主要内容关键词为：中国论文,因素论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D6 文献标识码A 文章编号0439-8041(2015)11-0063-12 全球治理曾经一度被认为只是西方大国和大国俱乐部(尤其是G7)提供全球公共品的一种方式，甚至是全球公共权力的一种分配方式。因此，发展中国家最初都忌谈参与全球治理。而中国对全球治理的认识基本上都认为西方所倡导的全球治理和相关理论“存在着一些不容忽视的危险因素”：首先，全球治理主体中的国际组织和全球公民社会组织在很大程度上受美国为首的西方发达国家所左右，因此，全球治理的过程很难彻底摆脱发达国家的操纵。其次，全球治理的规制和机制大多由西方国家所制定和确立，全球治理在很大程度上难免体现发达国家的意图和价值。最后，治理理论，尤其是全球治理理论，建立在政府的作用和国家的主权日益削弱、民族国家的疆界日益模糊不清这一前提之上，强调治理的跨国性和全球性。这从而过分弱化国家主权和主权政府在国内和国际治理中的作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持，有可能成为某些国家和跨国公司干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据。①因此，中国在国际事务中谨慎、低调，并且更希望也更习惯于在现有的国际组织和多边主义的体制与框架中来处理全球公共事务，而不愿意多谈参与全球治理的问题。然而，随着西方金融危机爆发以及金砖国家的群体性崛起，全球治理出现了新的变化，新兴国家尤其是中国开始积极参与全球治理体系和治理进程，并且认为中国的国内治理和全球治理是密切联系的，所以中国必须更好地“统筹国内和国际两个大局”，也认为在国内治理上的成就也是对全球治理的贡献。②不过，尽管中国谋求积极参与全球治理体系，但中国的这一进程受到全球治理的价值共识、目标、工具、制度、国际角色和中国的外交理念等诸多因素的制约。 一、全球治理的价值共识问题 当前学术界关于全球治理的研究，一般都聚焦于全球治理现状的研究，主要探讨全球性问题带来的巨大挑战如生态与环境问题、人类可持续发展问题、全球竞赛规则等而来研究全球治理的必要性，以及全球治理的有效性问题。但是，几乎很少学者关注全球治理的价值问题。实际上，全球治理是有价值支撑的。正如俞可平所说，全球治理的要素包括“全球治理的价值、全球治理的规则、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体以及全球治理的结果”。③任剑涛也认为：“全球治理是一个包含着价值基础、规制保证和治理操作三类主要指标的复杂的治理体系。”④全球治理体系的形成是以一定的价值共识为基础的。然而，任何一个民族、国家在国际社会中都有自己的特殊利益，而如何追逐这种特殊利益都是由其自身文化所包含的价值所决定的。因为只有价值才具有对行动方式导向性的作用。而民族—国家的价值取向并非总是与全球治理的价值取向是一致的，甚至在大多数情况下，二者的价值取向是不一致的。因此，能否建立全球治理的价值共识就显得非常重要。 全球治理要建立什么样的价值共识？对于这一问题迄今为止学术界是存在着一定的分歧的。罗西瑙(James Rosenau)是最早提出“全球治理”的学者之一，他虽然没有具体提出全球治理的价值，但他指出“要对治理的时间向度的重视程度不亚于空间向度，要把权威向亚国家、跨国、非政府的层次转移看作正常变化，而且要与治理的所有层次上突出边界的渗透性”。⑤这实际上就是对原有治理的体系的变革与重组。⑥而另一位从事全球治理研究的学者英国伦敦经济学院全球治理研究中心主任赫尔德(David Held)则秉承罗尔斯的正义原则，并且把罗尔斯关于国内公平分配的原则运用于国际社会权力分配，从而提出了全球治理的正义价值。⑦另外，赫尔德还提出了与正义联系在一起的另一种价值民主。他认为：“民主赋予现代政治生活以合法性的曙光：法律、规则和政策只要是‘民主的’便具备了正当性。”⑧民主的价值就意味着现实大国主导的全球治理结构必须要进行改革，使个人作为平等的行为体有机会参与到全球治理的进程之中。由此可见，尽管赫尔德关于全球治理的价值主要是在于全球正义，但赫尔德通过改革来建立一个民主的全球治理体系，在价值上与罗西瑙的变革与重组的主张是相似的。当然，赫尔德所倡导的全球治理的民主可能与托尼·麦克格鲁(Tony Mcgrew)所倡导的全球治理的民主价值更为接近。麦克格鲁认为，全球不平等的分配影响了制造了新的政治分歧和分裂，国家间与国家内部不断加深的不平等削弱了真正民主的发展基础，而大国和全球性国际组织权威的扩展，不仅模糊了权力的定位，而且也分散了政治责任。在这种情形下，领土民主(territorial democracy)出现了空心化。当然，领土民主的空心化也激发了新的民主活力，特别是跨国公民社会即公民与私人利益集团超越国界而合作，成为一种新现象，并成为新的全球治理结构中的重要元素。⑨罗西瑙在这方面的视野更加宽泛，他不仅看到了全球性问题导致了人权问题和环境问题，而且还认为，全球电视网络的继续扩展和许多其他远未结束的微电子技术革命为个人参与全球治理和实现更大的人权利益提供了可能。⑩从这些情况看，尽管全球治理主要是应对全球问题的，但几乎所有的全球性问题都关系到人权问题特别是人的发展问题。所以，全球治理的价值无疑包含了人权。 如果忽略不同学者观点的细微差别，那么我们综合起来可以这样认为，全球治理的价值共识，简而言之就是人权、民主、正义。但是，实际的情况与理论上判断是存在着巨大差距的。这是因为，尽管全球治理把人权、民主、正义作为追求的普遍价值，但不同国家对这些概念的理解是不一样，价值的标准也大相径庭。从人权来看，西方的人权观更加强调个体权利，但过分注重个体权利往往会导致个体之间的紧张和冲突。关于这一点，马克思恩格斯的著作早就有详细的论述。随着资产阶级对世界历史进程的开辟，以资本为手段和工具的资本主义时代的全球治理也提上了日程，但由于资本的本性是追求最大的剩余价值，资本的全球治理建立的是一种畸形、非道德的全球秩序，它带来的全球性的危机，不仅有周期性的资本主义经济危机，而且由于资本的掠夺还会产生危及人类生存和阻碍人的全面发展的环境危机、生态危机、资源性危机等。(11)与此不同，中国和众多发展中国家的人权观更加强调作为整体的人的发展权、生存权。从这里可以看出，一种是个人主义的价值观，一种是整体主义的价值观，二者的分歧与矛盾，即便是在全球治理的进程中也难以消弭。关于民主的价值，西方大国尤其是美国在国内和国际层面的表现是完全不一样的。在国内，它们主张所谓的选举民主、竞争政治，但在国际层面、全球层面，西方大国由于掌握了更多的国际权力因而特别强调大国主导，结果全球治理中的民主反而成为其推行自己价值观和政治发展模式(即所谓“民主化改造”)的一种最适宜的理由。这实际上是其内部价值的向外推广。相反，中国等发展中国家由于是国际体系和全球治理的参与者，在国际社会中所拥有的国际权力非常有限，因而更加强调“国际关系民主化”。一种是“内部价值外溢式”的民主，一种是国际权力的公平分配方式的民主。这完全是两种不同指向的民主，因而在全球治理的层面上难以趋同。关于正义，西方的正义观是基于个体权利之上的，或者说其正义观是以其人权观为基础的。个体权利是西方正义观的根本诉求。因此，当个体权利受到威胁时或者说国际社会中出现人道主义危机时，国际人道主义的干预也会被视为全球治理正义价值的内容。这就是西方长期来一直所宣扬的“人权高于主权”。中国的正义观更强调公正，在中国文化中，“判断是否公正，往往是以‘理’作为衡量的标准，而‘理的核心就是秩序’”。(12)从实际的国际行为来看，中国总是充当着强权政治的反对者。因为强权政治总是力图用自己的强权来打破某种秩序包括颠覆某个政权等。由此可见，两种不同的正义价值取向也很难形成共识。 由此可见，在全球治理价值问题上，从表面上来看，人权、民主、正义是全球治理的价值共识是没有异议的，但人权、民主、正义的内涵无论是在国内还是在全球治理的框架里，都存在着巨大的认知差距。这些认知差距至少在可预见的将来是难以弥合的。因而，有学者指出：“从全球治理的价值基础所显现的实际状态来看，全球治理价值远远还没有建立起与之相适应的价值共识。”(13)没有价值共识，当前所说的全球治理也就只是一个空壳而已，在一定价值支撑下的全球治理体系可能尚未形成。在这种情形下，中国加入全球治理这个空壳之中就没有任何意义。 二、全球治理的目标问题 全球治理肯定有一个所有参与全球治理的行为体的共同目标。没有一个共同的目标，就没有必要进行全球治理。那么，什么是全球治理的目标呢？对这一问题，国内外学术界有不同的看法。俞可平认为，全球治理的目标在于追求国际规制的有效性。他用全球治理的绩效来判定全球治理的目标，并认为“全球治理的绩效，集中体现为国际规制的有效性”。(14)在此之前，奥兰·杨(Oran R.Young)就影响国际制度有效性的因素进行了较为详细的分析，认为透明度、健全度、规则的变化、政府能力、权力分配、相互依存度、智识基础是影响国际制度有效性的因素。(15)不过，奥兰·杨主要是为了分析国际制度怎样影响国际社会互动中的个体和集体的行为来分析国际制度的有效性。问题是，在国际社会中，有的个体甚至是集体的行为是完全超脱国际制度的规制的，对这样的个体和集体来说例如恐怖分子和恐怖组织，国际制度永远是无效的。也就是说，奥兰·杨并没有认为国际制度的有效性是全球治理的目标。相反，关于全球治理的目标问题上，奥兰·杨更强调秩序，但这种秩序并非是一二个霸权国所主导的世界秩序，而是一种迈向分权的世界秩序。(16)这种观点与罗西瑙等大多数学者的观点是一致的。罗西瑙认为，治理是这样一种现象，“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。(17)也就是说，全球治理的目标是建立这样一种秩序，从大国主导下的权力权威走向一个由多种行为体产生的制度化权威，而且这样的制度化权威不仅出现在政治边界内部，也跨越了政治边界，形成一种多层次的治理体系。(18)与“走向分权的世界秩序”的观点相反，格洛索普(Ronald J.Grossop)认为，联合国在应对和有效解决全球问题上是失败的，原因不在于这个组织本身，而在于成员国运行于一个无政府的框架之中。因此，他指出，全球治理就是要用“一个具有立法权力的世界政府”来“消除这种无政府状态”；同时还应该有“一个拥有立法权力的世界议会，加上一个世界法庭和指定的、拥有执法权的行政机关”。(19)从格洛索普的观点来看，全球治理恰恰不是要分权，而是要更加集权，把世界的权力集中在世界政府中。 理论上的分歧必然会反映到国际政治的实践中来。国际政治的现实是，民族国家仍然存在，这就意味着国际政治中存在着不同的国家利益集团，而受不同国家和不同国际利益集团的制约，全球治理的目标至少来说当前目标是不一样的。长期来，全球治理的进程是由西方大国主导的。它们的目标虽然不能说是要建立所谓的世界政府，但至少我们可以发现西方大国面对一个事实上的分权进程，它们仍然不愿意承认这个进程，更不愿意放弃既得的国际权力。在全球层面也是一样，大国试图在强权之下强制推行某种制度来达到所谓的全球治理，这与在各种行为体互动的规则体系之下而形成的全球治理完全不是同一种进程。 中国在全球治理中的目标是强调行为体之间互动而形成的规则体系。这可以从中国近年来一直倡导国际关系民主化的主张就可见其端倪。2000年4月，中国在“中非合作论坛”上首次将“国际关系民主化”这一概念上升实践上的外交倡议。(20)十八大报告更是明确提出要在外交实践中“大力弘扬平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神，共同维护国际公平正义”，并以此为原则努力“推动国际关系民主化”。(21)显然，中国所追求的全球治理目标是全球的善治。而要最后走向全球善治的路径就在于通过和平、发展、合作的方式构建全球命运共同体。然而，国际社会的客观实际与中国所追求的全球治理目标可以说是大相径庭。 由此可见，在全球治理目标的诉求上，中国与西方大国是完全不一致的。假若说全球善治是世界所共同追求的全球治理的最终目标，那么至少可以说，中国与西方大国所追求的目标在方向上是相反的。在这种情形下，中国所主张和倡导的国际关系民主化和世界权力的分散化，往往被西方认为中国是要重塑世界秩序，因而中国也就被认为是既有世界秩序的挑战者。因此，不同国家关于全球治理目标的不一致性，成为中国参与全球治理进程中一个重要的制约性因素。 三、全球治理的工具问题 关于全球治理是否有具体工具的问题，学术界似乎没有进行过讨论，但全球治理的工具客观上是存在的。在这里，笔者将全球治理的工具区分为政策工具和物质工具。政策工具是管理学中经常用到的概念，它是指“治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁”。(22)虽然关于政策工具的指向存在着一些分歧，但也有一个共识，即政策工具既可以指一种发挥规范作用的法规、行政命令、政策等，也可以是一种“影响和治理社会过程”的行动。(23)也就是说，政策工具包括具体的法规、命令、政策及其规制下的行动。而物质性工具则是指进行治理的具体的物质性手段。 从全球治理的政策工具来看，当今全球治理的国际法是在反法西斯战争胜利的基础上建立起来的，但同时这些国际法深受东西方冷战的影响。因而，全球治理的国际法最大的特征是大国主导原则，尤其是战后确立的联合国机制，建立的是“大国责任体系”，或者也称为集体安全机制。(24)即五大国是联合国安理会的常任理事国拥有否决权以及相应的大国权力。其目的是避免大国为争夺小国的利益而推行的世界“议会警察”制度，从而也可以避免大国之间发生直接的战争。从战后到冷战结束的实际来看，这种机制在战争管理上的确发挥了非常有效的作用。尤其是冷战期间，尽管东西方关系非常紧张，但由于大国主导下的责任机制，大规模的战争确实少见。即便有一定规模的战争(如朝鲜战争、越南战争)，也没有发展成为世界性的大战。这不得不归功于这种大国主导的责任体系。然而，这种战后大国责任体系由于冷战和大国利益而导致了大国的不负责任的行动。最突出的表现是安理会的否决权被某些大国滥用，致使大国责任完全成了大国在合法否决权下进行利益博弈的机制；或者说，否决权沦落为“大国政治斗争的工具”。(25)即便是今天中国已全面融入国际体系，中国也认为全球治理的国际法规和相应的机制仍然具有强烈的强权政治的色彩，所以，中国参与全球治理机制不得不采取审慎的方式，而且是有选择地参与。 从全球治理的物质工具来看，当今的全球治理并没有创造任何新的物质工具，仍然是在延续自资本主义走向全球以后而创造的全球治理工具。这种物质工具不是别的，只能是资本。资产阶级开创的世界历史进程为资本作为全球治理的工具提供了可能。这是因为，一方面，资产阶级开拓世界市场，同时也把资产阶级的竞争从一国内部扩展到资产主义生产方式所覆盖的全球，从而使资本成为世界历史进程的实际控制者。除了资本以外，在世界历史进程中，没有任何一种物质工具能够掌控这个进程。另一方面，不同资本之间在全球化的进程中、在全球范围内存在着尖锐的矛盾，而资本的本质是追求最大的利润，如果资本之间的激烈竞争影响到资本追求利润的最终目的时，不同的资本就必然要求对竞争进行必要的管理，从而在全球范围内形成不同资本之间的“分赃制”。但是，这种“分赃制”只能是使资本的竞争形成暂时的平衡，而不能根本上消除资本竞争所导致的矛盾，因为这种矛盾表面上看是资本竞争带来的，而实际上是资本主义生产方式所固有的矛盾，是资本自身无法克服的。因而，资本主义周期性的经济危机就不可避免。尽管资本主义生产方式取代了前资本主义生产方式体现了资本的文明化的趋势(26)，但资本与生俱来的“血和肮脏的东西”始终没有得到“文明”进程的洗礼。相反，资本凭借自身强大的优势而在获取带有“血和肮脏的东西”的利润的进程中获得了一个加速度。这就是说，以资本为物质工具的全球治理是无法达到善治的目标的。 问题是，以资本为物质工具的全球治理方式迄今并未根本改变。尤其是当今的全球治理模式并没有发明任何新的全球治理的物质工具，因而只能是继续沿用过去的物质工具。再说，尽管新技术革命日新月异，但当今掌控全球化和全球治理进程的仍然是资本，而且当今的资本比历史上任何时候的力量都要强大。互联网等信息技术仅仅是为资本掌控全球治理进程提供了手段，而不是取代资本作为全球治理的掌控者。实际上，资本仍然按大小强弱在划分全球治理的势力范围。因而，当今以资本为物质工具的全球治理，其方式与资本主义时代的全球治理一样，仍然是一种“分赃制”。所不同的是，那个时代的资本是以隶属于某国的名义与隶属于其他国家的资本进行利益分割；而当今的资本是以跨国的资本形式与另外的跨国资本进行权力分割。当今的这种形势表明，没有任何一个国家能够通过本国的独立资本来主导世界，而必须要借助于跨国资本与其他国家形成不同大资本之间的制度制衡。换言之，国家的霸权已经转化为跨国资本的霸权。 这种情形对中国产生的困惑：其一，中国能够掌控的跨国资本并不太多。例如，福布斯2000公司排行榜上中国企业数量在逐年增多，不过，资本虽然量大但对全球市场的影响力却非常有限。其二，中国对跨国资本的驾驭能力还非常有限，因此中国更主张政府直接参与全球治理，而不希望资本在实现跨国化之后而成为全球治理的物质工具。其三，即使资本的作用非常大，但中国的主张仍然是通过政府来掌控资本即以政府主导、资本辅助的形式参与全球治理进程。因而，尽管中国也无法为全球治理提供任何工具，但中国无疑不主张用资本作为工具来进行全球治理。二者之间的一致性也会成为中国参与全球治理的制约性因素。 四、全球治理的制度问题 学术界关于全球治理的制度有所提及，但进行深入研究的并不多见。较早的研究可以参考奥兰·杨关于在国际合作中如何建立规制的研究。他认为制度是一个很宽泛的概念，它既包括国际秩序层面的广泛意义上的制度框架，也包括国际规制层面上的更加专业化的制度安排。(27)但是，玛丽-克劳德·斯莫茨(Marie-Claude Smouts)认为，全球治理的核心在于治理，而治理既不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理主要是协调；治理虽然涉及公共部门和私人部门的行动者，但治理并不是一种正式的制度，而是一个持续的互动过程。(28)不过，在斯莫茨之前，罗西瑙则基本上认同奥兰·杨的观点并进一步认为，制度是“权威的原则、规范、规则和程序”。(29)但是，罗西瑙指出，治理是由“规则体系”和规制主体或者说活动主体如政府和非政府的行为体构成的一种制度安排。(30)依此类推，全球治理的制度也是由活动主体和权威的、专业化的规则构成的整套体系。 就全球治理的活动主体而言，居于主导地位的仍然是国家行为体。有学者认为，全球治理的兴起意味着国家行为体在全球治理体系中逐步退却，代之而起的是各种非政府行为体，或者说，国家行为体虽然还继续在发挥着全球治理的作用，但各种非政府组织、全球社会运动和各种跨国社会网络都成为全球治理的重要活动主体。(31)诚然，随着权力的转移特别是信息技术兴起，主权国家对国际权力分配的垄断性决策权及掌控能力明显降低，非国家行为体则借助于网络等信息技术的力量而在全球事务中获得了向国际社会呼吁、游说的机会，并相应地对全球治理进程施加影响。(32)但是，迄今为止，在全球治理体系中，国家行为体仍然发挥着不容置疑的主导作用。不过，并非所有的国家行为体在全球治理体系中都发挥着同等重要的作用。由于全球治理既是对全球问题的治理，同时也是对全球权力的分配，因此，全球治理的制度就必然反映了国家实力在全球层面的分配方式。换言之，国家实力的大小是决定其在全球治理体系中发挥作用的强弱。中国虽然也强调国家在全球治理中的主导作用，但同时也强调多边机制的重要性，包括尊重联合国在全球治理中的权威性，充分发挥包括20国集团等的作用。然而，国际多边机构在西方强国中常常变成了一种实力博弈的工具，从而降低了国际多边机制在全球治理体系中的重要性。中国虽然处于崛起进程中，但中国的崛起是一种内敛式的崛起，其实力的影响更多的是体现在国内治理上，对全球治理的影响相对较弱；同时，作为崛起的国家，中国的国际行为备受国际社会关注，甚至成为国际社会对中国制造“中国威胁论”“中国强硬论”“中国傲慢论”等“问题话语”的重要依据。因而，中国参与全球治理的进程就不得不审慎待之。 就全球治理的机制而言，尽管全球治理是一种在全球问题产生的基础上而引发的集体行为，这种集体行为催生了全球治理的机制，国际机制也因此被视为治理的根源(33)；但是，全球治理的国际机制并非是集体成员平等基础上共同作用的产物，而是西方主要大国设计的结果。因此，不仅全球治理的机制被打上了西方发达国家的价值烙印，而且全球治理也在很大程度上体现的是西方发达国家的意图。然而，西方发达国家制定全球治理的价值不是要用国际机制来约束自己在国际社会的具体行动，而是一方面因制定国际机制而获得了对国际机制的解释权，从而从国际机制中获得最大的对外行为空间；另一方面是为了借用国际机制来维护自身的最大利益，甚至借国际机制的解释权来滥用全球治理的权力，以对付所谓的“无赖国家”或“无效国家”以及“不合作国家”等，其本质上是要把全球治理机制这种公共产品私有化。因而，在全球治理中我们会发现这样的奇怪现象：美国是全球治理制度的设计者，但美国对全球治理的制度并不完全信任，甚至有时还会因美国的利益而破坏全球治理的制度。大多数情况下，美国对待全球治理机制完全是工具主义的态度。(34)即使是欧洲，它虽然强调全球治理机制的有效性和合法性，但欧洲也强调自由、民主、人权是普世价值，是高于主权的价值理念。在这种情形下，众多发展中国家由于是摆脱殖民主义体系而获得独立主权的，它们更强调主权的重要性。由于担心在西方国家主导下的全球治理体系将会使自己面临再次失去主权的危险，众多发展中国家可能会选择逃离全球治理体系，从而导致全球治理体系的无效性甚至走向瓦解。(35)这种情形也正是中国特别顾虑的。在中国与全球治理机制的关系问题上，中国绝对不会因为全球治理的机制为中国提供了现实的经济利益而愿意全面接受全球治理的规则并被迫或主动放弃长远的政治原则。 另外，全球治理的制度与中国内部治理的制度在一定程度上存在着某些对冲性。中国内部治理制度是基于社会现实与文化传统而建立起来的。内部治理的制度虽然是为了解决现实问题而建立的，但在相当大程度上受制于文化传统。中国的文化传统对内是一种“大一统”思想。这种思想在制度上要求绝对遵守与顺从，而没有讨价还价的余地。但中国文化传统在对外的理念则是“天下主义”。它强调的是对话、平等、去中心化的兼容普遍主义。(36)“大一统”与“天下主义”看似有矛盾，但二者却统一于中国传统的整体主义框架之中且相得益彰。全球治理的制度基本上是工具主义的价值导向，并没有任何文化的沉淀；而且，全球治理的制度对参与其中的任何成员都没有绝对的强制性，它之所以存在，完全是各方谈判妥协的结果。就其价值取向而言，正如前文所述，全球治理内部的价值取向是存在内在矛盾的，一方面，全球治理就其解决的对象而言，它倡导的是一种世界主义的观念，即没有政府的治理，但它反映的却是国家之间和民族之间的道德、经济和政治关系；另一方面，世界主义自康德以来就从来没有真正超越民族国家范式，仍然是以民族国家利益为出发点的，即使不是以自我为中心的帝国主义，也可能是以民族国家为单元的“国际主义”，但由于西方强势国家掌控着全球治理的进程，因此全球治理的进程在相当大程度上具有强权政治和帝国主义的色彩。而天下体系则是一个反帝国主义性质的世界政治体系。两种制度的对冲性使全球治理的实际与中国的预想相去甚远。 五、中国在国际体系中的角色问题 全球化把所有国家都卷入全球治理的进程，国家的传统角色被解构，新的国家角色被重塑。在这个解构与重塑的过程中，新兴大国与传统大国在国际体系中的角色安置成为全球治理体系中至关重要的因素。中国是崛起中的新兴大国，所以学术界自20世纪90年代后半期以来开始聚焦于中国在国际体系中的角色定位的问题。随着中国的崛起，更加关注中国进入国际体系之后的角色扮演问题，尤其是讨论崛起的中国与守成大国美国之间是否会发生冲突与战争的问题。一种观点认为，中国崛起必然会陷入“修昔底德陷阱”之中，即必然会与美国之间爆发战争。(37)另一种观点认为，中国崛起虽然能够终结美国单极霸权，但不会颠覆美国主导的国际体系，美国将继续主导国际体系，中国仍然主要是一个国际体系的参与者。(38)但是，学术界很少关注中国国际角色自身存在的矛盾性，而中国国际角色内在的矛盾性同样制约着中国参与全球治理的进程。中国国际角色内在的矛盾性表现为： 第一，联合国安理会常任理事国与殖民主义体系受害国的矛盾。第二次世界大战结束后建立的联合国体系实际上是大国责任体系，即五大国是联合国安理会的常任理事国拥有否决权。目的是避免大国为争夺小国的利益而采取世界“议会警察”制度即大国一致原则以保护小国不受大国的伤害，同时也可以避免大国之间发生直接的战争。中国是联合国安理会常任理事国，这种角色客观上赋予了中国在国际事务上的特殊权力，但中国的历史非常独特，中国曾经深受西方殖民体系之害，因而中国在国际事务上使用大国的对外干预权力时是十分谨慎的。虽然中国是安理会的常任理事国，也就是世界“议会警察”的重要成员，但中国在国际事务上不轻易使用“议会警察”的权力(如制裁等)，当然中国更加反对大国没有得到联合国授权而对小国实施武力强制措施。 第二，经济规模大国与发展中大国的矛盾。经过三十多年的改革开放，从经济规模来看，中国已经是一个经济大国。作为当今世界的经济大国，中国往往就被要求承担更大、更多的大国责任。虽然中国在这方面已经做得不错，例如，在世界减贫、对外经济援助、基础设施建设等方面对世界做出了巨大的贡献。但是，在这里我们不去讨论统计方法上的问题，单就国内生产总值(GDP)的品质和质量来看，中国的国内生产总值尚不能与美国相比。更为重要的是，中国经济发展严重失衡。东部沿海地区是改革开放的前沿地区，所以经济发展迅速，人均国内生产总值较高，但中西部经济环境相对封闭，经济发展速度较慢，人均国内生产总值较低。而从总体上来看，中国的人均国内生产总值水平大约是美国的四分之一。更何况中国经济规模的发展仍然是以粗放方式实现的，因而，在经济规模增大的同时，伴随着的是环境污染、资源短缺等问题。发展不平衡、收入差距不断拉大、经济结构调整以及社会加速转型等，使中国内部的社会问题更加纷繁复杂。而由于着力于内部发展，中国对参与全球治理进程就产生了忧虑：参与全球治理太深是否会导致外部势力因中国内部社会问题而进行干预？特别是“颜色革命”“阿拉伯之春”等的爆发，更加深了中国对参与全球治理的这种担忧。 第三，在崛起进程中对国际公共产品的消费能力不断加强与崛起大国对国际公共产品的供给能力不足之间的矛盾。客观地说，中国在大国崛起进程中首先是通过消耗国际公共产品而获得崛起的机会的。在参与国际体系之前，中国不仅没有提供国际公共产品的能力，而且也不知道如何消费国际公共产品，而完全是靠“自力更生”。然而，随着对外开放的程度不断提升，开放的水平也不断提高，中国虽然因国家的综合实力弱小而无法提供国际公共产品，但中国通过引进国际市场规则从而逐渐学会了通过消费国际公共产品来实现自身的发展。中国最初也知道在美国主导下的国际体系中，国际公共产品的提供存在着严重缺陷：国际公共产品被西方主导国家“私有化”；主导国的相对衰落导致它对国际公共产品供应的严重不足等。(39)但是，中国同时也认识到“中国的发展离不开世界”，特别是随着新科技革命浪潮的席卷而至，中国更加意识到，现代化建设“主要依靠自己的努力，自己的资源，自己的基础，但是，离开了国际合作是不可能的”。(40)在这种情形下，中国实行全方位的对外开放，并通过国际合作、对外贸易、对外投资、对外劳务合作、对外援助等行为，充分利用国际公共产品实现了中国的经济腾飞。不过，我们也不得不承认，中国提供国际公共产品的能力是严重短缺的，尽管中国的经济规模在不断增大。例如，中国的国际议程设置能力、国际制度塑造能力，以及中国为世界提供的普遍性的价值理念等都比较少。因此，外部有人指责中国不愿意承担大国的国际责任，而完全是一个“搭便车者”。(41)这种说法虽然是一种偏见，却反映了中国对国际公共产品的供给能力严重不足的事实，也反映了在全球治理的问题上中国所处的困境。 六、中国的外交理念问题 当前中国的外交思想基本上是在改革开放时代奠定起来的，但主要是继承了20世纪50年代提出的和平共处五项原则的精神。因此，中国的外交理念是和平共处五项基本原则在今天的升华。尽管自新中国建国以来中国的外交理念随着世界形势的变化而发生了诸多变化，也增加了不少新的内容，但是，至少有一些基本的原则始终没有改变。这些原则包括不干涉原则、不结盟原则、不当头原则。这些原则一方面对维护中国的主权独立和领土完整发挥了十分重要的作用；另一方面，这些原则也为中国在国际舞台上塑造了良好的国际形象。然而，随着全球化进程的不断发展，以及中国参与全球治理进程的不断深化，这些原则越来越成为中国参与全球治理进程和在全球治理发挥更大作用的制约性因素。 不干涉原则是和平共处五项基本原则的核心内容，它“反映出刚获得民族解放和政治独立、从殖民主义帝国主义枷锁下摆脱出来的一大批发展中国家的迫切愿望，即防止重新陷入受西方列强奴役、无法在国际舞台自主行事的境地”。(42)所以，当年邓小平在跟西方政治家谈话时就明确地指出：“中国永远也不接受别人干涉内政。”(43)六十多年来，中国能够得到广大发展中国家的支持，就是因为中国始终坚持不干涉原则。然而，在新的形势下，不干涉原则确实成为中国参与全球治理进程的制约性因素。一方面，信息技术的巨大传导效应使得一国内部问题迅速外溢为国际性的危机。传统安全问题特别是战争问题是这样，非传统安全问题更是如此，恐怖主义、分裂主义、极端主义、环境问题、资源问题、贫困问题，以及流行性疾病防治等，都是从一个国家、一个地区内部发生而迅速蔓延到世界各地。另一方面，中国的崛起也伴随着中国海外利益的大规模拓展，不仅每年有近亿的公民出境，而且有大规模的境外投资和贸易，特别是随着国内国际的互联互通的实现，经贸外来、资源通道、能源管道、海上航道等的安全都需要中国更广、更深地参与其中。坚守传统意义上的不干涉原则，已难以应对上述两个方面的问题。 不结盟原则本意是反对超级大国主导下的集团外交。第二次世界大战后，一些民族独立国家为摆脱大国控制，避免卷入大国争斗，维护国家主权和独立，发展民族经济，主张和平、中立和不与美苏两个超级大国中的任何一个结盟的对外政策。中国虽然是在1992年才成为不结盟运动的观察员国，但中国一直在反思冷战时期的集团政治。不结盟原则长期以来为中国的稳定和不受国际制约奠定了基础，也为维护国际间的平等、互利、友好做出了应有的贡献。但是，冷战结束后，强权政治仍然十分盛行。特别是科索沃战争、伊拉克战争、利比亚战争，以及后来的埃及等中东国家发生的危机，都表明面对国际上的强权政治，“合力反制”是国家安全的有效措施。此外，恐怖主义等非传统安全威胁也需要建立某种联盟关系以进行集体应对。(44)再说，中国虽然崛起成为世界重要大国，但任何时候中国都需要可靠的朋友。那么。怎样才能获得朋友的支持呢？那就是“先予后取”“多予少取”，特别是在关键时刻要力挺朋友。但是，不干涉和不结盟的原则可能会在一些外交实践中制约中国对国际朋友的支持行动，而且也可能会不利于对中国的海外利益进行有效保护。更重要的是，不结盟原则使中国在国际社会难以结交到真朋友。 不当头一定程度上是不称霸的另外一种表达。中国一直站在反对霸权主义的一边。邓小平多次向国际友人表示：“作为一个社会主义国家，中国永远属于第三世界，永远不能称霸。”(45)20世纪90年代初，随着中国国力的上升，一些发展中国家对中国在国际舞台上的角色有了新的期待，但邓小平仍然冷静地指出：“第三世界有一些国家希望中国当头。但是我们千万不要当头，这是一个根本国策。这个头我们当不起，自己力量也不够。当了绝无好处，许多主动都失掉了。中国永远站在第三世界一边，中国永远不称霸，中国也永远不当头。”(46)直到今天，尽管中国国力已经从体量的增加发展到角色性质的转变，但不当头仍然是中国外交所坚守的原则。然而，随着中国综合国力的进一步增强和国际地位的不断上升，中国已经处于国际舞台的中心地位，而中国一直作为发展中国家最重要的代表，于是，一些发展中国家开始对中国的角色有了新的期待，特别是希望中国在某些方面发挥“当头”的作用；而且，中国自身也觉得中国非常有必要主导某些国际制度，这更有利于促进和平与发展。中国长期以来恪守“不当头”的原则，很大程度上是基于对“不当头”的理解，认为“当头”就是称霸。诚然，一个国家称霸就是“当头”，但“当头”并不一定是称霸。为世界的和平与发展之大势而“当头”，就不是称霸。这种“头”如果中国都不敢“当”，也不愿“当”，那么，中国的大国地位就难以体现出来。更为重要的是，虽然邓小平当年说过这个永远不当头，但国际形势发生了深刻的变化，尤其是一些发展中国家对崛起的中国有更多的期待，特别是在构建地区安全机制上有更大的期待。 七、努力消除制约中国参与全球治理的内部因素 从当今全球发展趋势和中国自身发展来看，中国参与全球治理的进程是不可逆转的趋势。因此，必须要消除制约中国参与全球治理的各种因素，才能使中国更好、更有效地参与全球治理。当然，中国不能单独地解决全球治理的共识、目标、工具、制度等问题，但中国可以主动地解决自身存在的制约性因素。 首先，要适应全球治理的新形势，加快中国角色的转换，实现中国角色的重新定位。如果说在内部社会经济处于转型期时，中国国际角色的定位还存在着诸多困惑或者这种角色定位也处于转换的过程中(47)；那么，进入新世纪以后特别是在最近的几年中，中国经济实力进一步增强，国际影响力和国际地位进一步提升，而与此相反美国等西方国家遭受种种危机，实力明显在下降，而且这种趋势还将持续下去，因而，全球问题的解决都越来越离不开中国，在此情形下，中国要加快国际角色重新定位的进程。中国国际角色重新定位的内涵包括： 第一，要积极参与国际制度设置，从国际制度设置中获得未来的收益。前文述及，殖民主义体系崩溃以后，国际制度仍然是在西方主导下设置的，虽然在进入国际体系以后中国主要是一个参与者和接受者而获得国际利益的，但是，西方设置的国际制度最初完全是出于西方的私利而设置的，对于广大发展中国家来说是不公平的。因此，一方面，中国要努力变革既有的国际制度，使之符合国际社会发展的大潮流；另一方面，中国的国家实力已经完全能够支撑中国的外交行为，特别是能够为中国参与制定国际制度提供物质支撑。特别是在一些新兴领域，例如极地治理问题(包括极地资源利用、航道安全、科考以及极地环境治理等)、太空治理等，中国要积极参与相关国际制度的制定，以拓展中国的国际利益。 第二，努力构建新的外交平台，积极主导地区治理，并以平台外交的方式融入全球治理体系。雅尔塔体系中的国际平台主要是美国构筑起来的，给中国施展的机会并不太多。但是，中国也不可能要摧毁既有的国际平台，而是要在既有的国际平台上努力争取国际行动机会的同时，也要在中国有实质性影响的地区主动构筑多边外交平台，施展平台外交，第一步是在地区治理中发挥中国的影响，然后以整个平台的形式嵌入全球治理体系之中。客观地说，中国在这方面的角色定位是比较成功的，特别是上合组织、金砖国家峰会、亚太自贸区等，都体现了中国通过构筑新的外交平台并利用平台外交的新形式，对地区治理乃至对全球治理发挥着积极的作用。 第三，也正因为如此，中国要做好国际权力转移的准备，更不要挑战既有主导国的地位。全球治理转型的一个重要现象就是国际权力从原有的主导国手中逐渐分散到多种国际行为体手中。换言之，全球治理的转型也是国际权力在全球范围内的重新配置。在这个过程中，作为崛起大国最重要的责任不是取代原有主导国，而是如何与之和平相处，避免陷入所谓的“修昔底德陷阱”。有的媒体刊文说，中国可以叫板美国了。这是非常荒谬的。中国崛起的目的不是要取代美国，而是要与美国合作应对全球问题。这就是当前所说的“中美新型大国关系”。虽然美国不喜欢这一提法，但“不冲突、不对抗、合作共赢”是中美双边关系中的共识。因此，中国要坚持走和平崛起之路，而不应该是去颠覆守成国主导的国际体系。 其次，要加快内部的制度创新，实现内外联动、内外统筹的协同制度。中国参与全球治理在相当大程度上受制于中国的内部问题，也包括内部制度与外部制度衔接上的问题。因此，要克服这些障碍使中国在参与全球治理的过程中能够游刃有余，就必须从以下两个方面入手：一方面，要把加强内部问题的治理与参与全球治理有机结合起来。中国既不能仅仅关注全球问题而忽视内部问题的治理，也不能仅仅关注内部问题，或者说是只在乎内部发展而忽视全球问题的治理。中国是一个大国，中国内部的任何一个小问题都有可能关乎13亿人的安全与发展，因而也就有可能外溢到世界各国。同样，中国是一个大国，大国就不能只埋头于自身的发展，而是要主动承担国际责任，特别是在内部发展的同时也要惠及世界。另一方面，要加强内部制度建设，使中国参与全球治理的进程能够摆脱内部制度的束缚。中国长期来内部制度建设相对滞后，与国际制度的对接有一定的困难。但是，全球治理也是一个国际制度向主权国家扩散的过程，或者说是国际制度向主权国家“内部化”的过程，从而在一定程度上对内部制度的建设和创新产生了一个倒逼的压力。不过，作为一个大国，我们决不能完全靠这种“倒逼”的压力来促使内部制度的革新，而更应该要主动进行内部制度的创新，从而为全球治理的制度建设产生示范效应。这样有利于提升中国的国际制度设置能力。 再次，创新外交理念，突破传统外交理念的束缚，积极参与全球治理。传统的外交理念仍然是中国外交的基本准则，特别是和平共处五项原则、不干涉、不结盟、不当头等原则性理念，在今天仍然具有重要的意义。但是，在新的形势下，我们也要坚持原则性与灵活性的统一，也就是在既有的原则之下创新相应的价值理念。例如，关于不干涉原则，王逸舟就提出了“创造性介入”(48)的理念。其主张就是在坚持不干涉的同时要在涉华事宜的争端中主动介入，以维护中国的利益。同样的逻辑，不当头是原则，但“不当头”并不意味着中国在国际社会是无所作为的。特别是在主持国际正义、维护世界和平等方面，中国完全可以站出来，这尤其能体现中国的负责任的大国形象。另外，我们一直强调“国家的主权、国家的安全要始终放在第一位”(49)，但随着全球治理的不断深化，不少主权国家的内部问题实际上就是国际问题，尤其是在非传统安全因素威胁之下，主权在不断淡化，安全越来越超主权国家的边界而走向全球。因此，作为一个大国，中国的外交理念要有世界意识、全球意识。 ①俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。 ②庞中英：《霸权治理与全球治理》，《外交评论》2009年第4期。 ③俞可平：《全球治理引论》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第13页。 ④任剑涛：《在一致与歧见之间——全球治理的价值共识问题》，《厦门大学学报》2004年第4期。 ⑤⑩[美]詹姆斯·罗西瑙：《面向本体论的全球治理》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，第56、59页。 ⑥这一观点罗西瑙在冷战结束初期的著作中有详细的论述，详情参见[美]詹姆斯·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，南昌：江西人民出版社，2001年。 ⑦李刚：《论戴维·赫尔德的全球治理思想》，《东北大学学报》2008年第3期。 ⑧[英]戴维·赫尔德：《民主与全球秩序》，胡伟译，上海：上海人民出版社，2003年，第3页。 ⑨[英]托尼·麦克格鲁：《走向真正的全球治理》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，第148—149页。 (11)胡键：《马克思世界历史理论视野下的全球治理》，《世界经济与政治》2012年第11期。 (12)杨国荣：《中国传统“公”、“正”、“公正”观念的析义和扬弃》，朱贻庭主编：《与孔子对话：儒家的公正与民生思想》，上海：上海辞书出版社，2012年，第9页。 (13)任剑涛：《在一致与歧见之间——全球治理的价值共识问题》，《厦门大学学报》2004年第4期。 (14)俞可平：《全球治理引论》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，第18页。 (15)[美]奥兰·杨：《国际制度的有效性》，[美]詹姆斯·罗西瑙主编，刘小林等译：《没有政府的治理》，第186—215页。 (16)[美]奥兰·杨：《全球治理：迈向一种分权的世界秩序的理论》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，第68—92页。 (17)[美]詹姆斯·罗西瑙：《世界政治中的治理、秩序与变革》，詹姆斯·罗西瑙主编：《没有政府的治理》，第5页。 (18)[英]戴维·赫尔德等：《全球大变革》，杨雪冬等译，北京：社会科学文献出版社，2001年，第111页；[美]保罗·韦普纳：《全球公民社会中的治理》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，第198页。 (19)[美]罗纳德·J.格洛索普：《全球治理需要全球政府》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，第169、171页。 (20)倪世雄、王义桅：《再论国际关系民主化》，《社会科学》2003年第12期。 (21)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年，第47页。 (22)陈振明：《政府工具研究与政府管理方式改进》，《中国行政管理》2004年第6期；方卫华、周华：《新政策工具与政府治理》，《中国行政管理》2007年第10期。 (23)陈振明：《政府工具研究与政府管理方式改进》，《中国行政管理》2004年第6期。 (24)这实际上就是责成五大国担负起维护世界和平与安全的主要责任，且对该责任的担负必须享有决定性的表决权和特殊的国际地位。参见门洪华：《和平的维度：联合国集体安全机制研究》，上海：上海人民出版社，2002年，第216页。关于集体安全问题，实际上卢梭早就进行了阐述，他指出：“一旦人们这样结合成一个单一的共同体，那么对共同体的任何一个成员的伤害必然意味着对整个共同体的伤害，而对于共同体的即使是更为微小的伤害也会使所有的成员国都感受得到。”参见[法]让-雅克·卢梭：《社会契约论》，徐强译，南昌：江西教育出版社，2014年，第24页。 (25)门洪华：《和平的维度：联合国集体安全机制研究》，第229页。 (26)《马克思恩格斯全集》第30卷，北京：人民出版社，1995年，第395页。 (27)Oran R.Young,International Cooperation:Building Regimes for Natural Resources and the Environment,Ithaca:NY Cornell University Press,1989,p.13,p.26. (28)Marie-Claude Smouts,"The Proper Use of Governance in International Relations",International Social Science Journal,Vol.155,1998,pp.83—84. (29)(30)[美]詹姆斯·罗西瑙主编：《没有政府的治理》，第9页，第5、8—9页。 (31)James.N.Rosenau,Along the Domestic-Foreign Frontier,Cambridge:Cambridge University Press,1997；[美]玛格丽特·E.凯克、凯瑟琳·辛金克：《超越国界的活动家：国际政治中的倡议网络》，韩召颖、孙英丽译，北京：北京大学出版社，2005年；[日]星野昭吉：《全球政治学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》，刘小林、张胜军译，北京：新华出版社，2000年。此外，中国学者如俞可平、蔡拓、庞中英等也都认为，全球治理的主体是多层次性的、多元性的。 (32)胡键：《全球社会运动的兴起及其对全球治理的影响》，《国际论坛》2006年第1期。 (33)Oran R.Young,Governance in World Affairs,Ithaca and London:Cornell University Press,1999,p.3. (34)赵晨：《中美欧全球治理观比较研究》，《国际政治研究》2012年第3期。 (35)Yakub Halabi,"The Expansion of Global Governance into the Third World:Altruism,Realism,or Constructivism?" International Studies Review,Vol.6,Issue l,2004,pp.21—48. (36)赵汀阳：《天下体系的一个简单表述》，《世界经济与政治》2008年第10期。 (37)John J.Mearshemer,"China's Unpeaceful Rice",Current History,April 2006,p.160. (38)G.John Ikenberry,"The Rise of China and the Future of the West:Can the Liberal System Survive?" Foreign Affairs,Vol.87,January/February 2008,pp.23—37.国内学者相关的研究成果还可参见王在邦：《世界领导者地位交替的历史反思》，《战略与管理》1995年第6期；杨铮：《世界政治进程的周期性规律与中国的机遇》，《战略与管理》1995年第6期；孟祥青：《论中国的国际角色转换与对外安全战略的基本定位》，《世界经济与政治》2002年第7期；胡键：《中国国际角色的转换与国际社会的认知》，《现代国际关系》2006年第8期；唐永胜：《中国国际角色分析》，《现代国际关系》2006年第10期，等等。 (39)樊勇明：《区域性国际公共产品——解析区域合作的另一个理论视点》，《世界经济与政治》2008年第1期。 (40)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第234页。 (41)关于中国“搭便车”的说法早就甚嚣尘上，但最近也最具有代表性的则是2014年8月9日美国总统在接受美国《纽约时报》著名记者托马斯·弗里德曼的专访时声称，中国在过去三十年一直“搭便车”。 (42)王逸舟：《创新不干涉原则，加大保护海外利益的力度》，《国际政治研究》2013年第2期。 (43)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第359页。 (44)结盟实际上就是结成某种共同体，联盟关系也是一种共同体。正如卢梭所说：“一旦人们这样结合成一个单一的共同体，那么对共同体任何一个成员的伤害必然意味着对整个共同体的伤害。”(参见[法]让-雅克·卢梭：《社会契约论》，第24页)所以，只要为某种目标建立了联盟关系就意味着是一种共同体，也就是结盟，而一旦结盟，各成员就产生了一个集体安全目标。 (45)《邓小平文选》第2卷，第112页。 (46)《邓小平文选》第3卷，第363页。 (47)当时中国国际角色定位的困惑主要表现在：中国究竟是发展中国家还是发达国家；地区性大国还是全球性大国；国际秩序的维护者还是变革者等。这种角色困惑恰恰与中国内部社会经济转型是同步的，因而也表明在中国社会经济转型中国家实力的表现并不明显，中国的国家实力是否能够支撑中国的国际角色还难以预测。因此，中国的国际角色定位也处于转换期。参见蔚彬：《转型期中国国家身份认同的困境》，《现代国际关系》2007年第7期；胡键：《中国国际角色的转换与国际社会的认知》，《现代国际关系》2006年第8期。 (48)王逸舟：《创新不干涉原则，加大保护海外利益的力度》，《国际政治研究》2013年第2期。 (49)《邓小平文选》第3卷，第348页。