农村社会养老保险制度分析——以北京市大兴区为例，本文主要内容关键词为：大兴区论文,北京市论文,为例论文,农村论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 农村社会养老保险及其经济解释
社会养老保险按照与个人收入的关系可以分为两种模式，即普遍保险模式和收入关联模式。在发展中国家，社会养老保险模式大多以与就业相关的收入关联模式为主。但大多数农村人口，由于它们分散在家庭中或在非正规部门就业，往往被排除在社会养老保险体系之外。从发达工业国家社会保险体系的经验来看，农民也大多是最后才被纳入整个社会保障体系之中的。
总体而言，中国的社会养老保险呈现出明显的二元结构特征（王国军，2000），即以就业相关的养老保险为主，覆盖人群以城镇居民为主，农村地区居民十分缺乏甚至几乎没有任何的社会养老保险。这种情况的出现更多地是由于不适当的制度安排造成的，如经济资源向城市倾斜、农村乡镇村等基层组织的财政状况不佳等等。
养老保险在经济学上首先是一个消费的问题，是每一个人和整个社会的跨期消费问题，消费理论是研究养老保险的经济理论基础。莫迪利安尼的生命周期假说将一代人的寿命分为两个时期，认为老年期也会选择一个稳定的、接近于他们所预期的生命期内平均消费率进行消费。阿莱等人的交叠世代模型则涉及到两代之间的关系，认为任何时期都有不同代人生活着，每一代人在其生命的不同周期（儿童、成年和老年）都可以和不同代人进行交易。对于不同消费偏好的个人和群体，政府通过强制储蓄、课税等方式积累资金，以备未来之用，这就是对社会养老保险需求和存在合理性的经济解释（穆怀中，2002）。但一个社会养老保险能否建立并保持可持续发展，仅仅依靠需求动机是不够的，还需要政府的态度、财政能力、农民的意愿、制度设计的合理性等多方面条件。下面主要结合北京市大兴区农村社会养老保险的试点方案对上述问题进行简要分析。
2 北京市大兴区农村社会养老保险制度简要介绍
2.1 制度背景
大兴区地处北京市南郊平原，面积1030平方公里，辖14镇，共539个行政村。该区整体经济处于快速发展时期，近几年全区经济总量均保持15％的速度增长，经济实力比较强，2003年国内生产总值102.4亿元，财政收入9.3497亿元，政府已初步具备拿出专项资金进行国民收入再分配，扶持农村社会养老保险的能力。
2003年，全区户籍人口545351人，其中农业人口348406人，占63.9％；非农业人口196945人，占总人口的36.1％。随着全区城市化进程的快速推进，要解决失地农民的生活保障问题，迫切需要建立适合农村特点的养老保障制度。
2003年，全区城镇居民人均可支配收入达10811.7元，农民人均纯收入达到6099.4元，城乡差距相对较小。随着农民收入的提高，参加农村社会养老保险的需求增大。
从整个社会保障体系来看，大兴区已经实行农村最低生活保障制度和农村新型合作医疗制度。经济较为发达的部分镇、村以集体补助方式来解决农民的养老问题，这种方式在保障范围小、支付标准较低、时间较短的情况下尚能运行，但在支付标准不断提高、保障范围不断扩大尤其是要达到永久保障的情况下，则会产生镇与镇、村与村之间保障不均衡，使集体经济负担过重、风险过大。随着农村经济的不断发展，这种以集体经济为基础的保障体系显然已不适应社会发展的需求，不能保障农民的长远利益。
和全国其他的很多地方一样，大兴区民政部门原来也开展过农村社会养老保险，但原有的制度中缺少政府在资金方面的支持，缴纳保险费起点过低，导致领取标准低以及参保范围窄、参保率低和养老金一经领取、终生不变，老年人享受不到经济社会发展成果等不足。
2.2 制度设计
尽管原有的制度似乎已经走向没落，但该制度还是给后来者留下一些启示。随着农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度的建立，出于完善社会保障制度的目的，大兴区政府考虑重新建立农村社会养老保险制度。区政府每年将拿出1500万元，为全区24.6万应参加农村社会养老保险制度的农民全部设立保险账户，先期注入政府补贴资金，使区内的农民老有所养。
2.3 制度内容
大兴区实行的农村社会养老保险制度是由政府组织引导，农民自愿参加，个人、集体、政府三方筹资，建立个人账户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合的养老保险制度。该制度的主要内容如下：
2.3.1 覆盖人群
制度覆盖的人群主要是大兴区农业户口的各类人员以及具有小城镇户口但仍从事农业生产劳动的人员，参保人员的年龄限制在16—60之间。
2.3.2 征缴方式、缴费标准及补贴情况
保险费以个人缴纳为主，缴费标准按领取标准测算，原则上最低缴费标准以预期领取的养老金不低于大兴区当年最低生活保障标准的120％确定，最高缴费标准应使预期领取的养老金不高于北京市上年社会平均工资水平。保险费的缴纳可以采取季缴、年缴和趸缴三种方式。
区政府每年按应参保人数拨付专项资金用于对参加农村社会养老保险人员的补贴。凡在制度覆盖范围并达到当年最低缴费标准的享受政府补贴。自2004年4月1日起，区政府为所有属于制度覆盖范围的人员建立政府补贴账户，三年内对达到规定缴费标准的人员，将同期补贴资金划入其农村社会养老保险个人账户，三年期满后，将政府补贴账户内剩余资金全部划入农村社会养老保险待遇调整储备金专户，政府补贴账户不再保留。
同时要求有条件的村积极筹措资金，对符合参保范围的人员给予适当的补助。对农村集体资产经营收益和取得土地等大宗资产变现收益的，尤其是集体土地被征占后，村民未农转非的，要求村集体必须为村民预留足够资金缴纳农村社会养老保险费。对失地的农民，要求村集体必须将征占地补偿款主要用于为村民缴纳农村社会养老保险费。
个人缴纳的保险费和村集体的补助以及区政府对个人的补贴一并记入个人账户。
2.3.3 待遇与给付
养老金领取一般从年满60周岁的次月开始，直至身故。对因病或因残丧失劳动能力的被保险人，领取年龄可提前到50周岁，但领取标准相应降低。建立待遇调整机制，区政府每年拨付专项资金作为农村社会养老保险待遇调整的储备金。
2.3.4 保险关系的转移、衔接和退保
被保险人在缴费期间发生户口关系转移或转为城镇企、事业单位职工的，保险关系可转移。被保险人在缴费期间身故或农转非或户口迁出北京市但保险关系无法转移的，可以办理退保，领取退保金。
被保险人在缴费期间因大病等特殊原因急需资金解困的，可借支其个人账户资金，待被保险人具备偿还能力时，及时归还。
2.3.5 基金的管理与监督
区成立农村社会养老保险基金监督管理委员会，负责对养老保险基金和待遇调整储备金的监督，每年进行专项审计。养老保险基金由区农保中心进行统一核算和管理，待遇调整储备金由区财政局管理，实行专户存储、专款专用。
2.3.6 实施过程
大兴区委、区政府从2003年初开始，将建立完善的农村社会养老保险制度列入了重要议事日程，责成有关部门着手制度的调研制定工作。在经过入户调查、召开村民和基层干部座谈会、请上级部门指导和专家论证的基础上，通过举办听证会的形式，广泛征求意见。从2004年4月1日起，《大兴区农村社会养老保险办法（试行）》开始在全区范围内普遍实施。目前，区农保中心已为32212名参保人员建立了农村社会养老保险个人账户。5月份初步开始尝试收缴保险费，到6月20日，有8人按照新的标准缴纳了保险费32.73万元（其中新参保7人），人均缴纳4万余元。6月初，区财政局已先期拨付政府补贴资金200万元，用于对新制度实施后参保人员的补贴。
3 对北京市大兴区农村社会养老保险制度的经济分析
大兴区农村社会养老保险制度最突出的创新在于政府在资金的筹集运行中发挥了重要的利益诱导作用。农村社会养老保险同其他社会保障一样，资金筹集运行是最核心的问题。正是在这个问题上，以前的农村社会养老保险制度存在明显的弊端。一方面，在基金的筹集模式上，实际仍以个人为主，集体补助和国家扶持偏低，甚至根本没有落实，而且充满了不确定性；另一方面，保险基金保值增值的困难，直接导致了养老基金的支付水平低下。因此，我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给不均衡的状况。大兴区农村社会养老保险制度方案加大了政府的投入，对于解决原有制度中资金筹集问题有一定的普遍意义。
3.1 制度模式设计
大兴区农村社会养老保险制度方案创建了个人账户与储备调剂金相结合的制度新模式。该模式有两个特点：一是加大了政府补贴和扶持力度，完善了政府补贴、集体补助、个人缴费相结合的缴费激励机制和储备调剂金制度。二是实行农村社会养老保险的“普惠制”，建立了政府的引导机制。
1995年民政部的《农村社会养老保障基本方案》的一个重大制度性缺陷在于，从保障的性质看，“农村社会养老保险”名不符实。社会保险的责任主体是国家，由国家或政府统一管理，保险基金来源于政府、单位（或企业）和个人三方面，是国民收入分配与再分配的一种形式。然而，绝大多数参保农民及其保费，都基本或完全是由农民自己缴纳的，这就背离了“社会保障”的根本特征。
大兴区政府每年拿出1500万元，对全区符合参加农村社会养老保险范围的24.6万人进行保费补贴和建立储备调剂金，使政府补贴真正落到实处。区政府每年按照参保人员的不同年龄予以补贴，平均每人每年补贴40元，具体补贴标准如下表所示。
表1 大兴区农村社会养老保险补贴标准
年龄（岁） 补贴标准（元/人·年）
16—2520
26—3530
36—4540
46—5550
56—6060
补贴标准随着参保人员年龄的增大而增加有其合理性。因为年龄越大，未来相同给付下所要缴纳的保费越高，提高补贴标准，有利于减轻年龄大的人的保费负担，提高其参保的积极性。
3.2 缴费增长机制和待遇调整机制
大兴区农村社会养老保险制度考虑了与最低生活保障制度的对接，要求最低缴费标准原则上不低于当年最低生活保障标准的120％，从而建立了缴费的自动增长机制，使最低缴费随着当地最低生活保障标准的提高而提高。这有利于保障参保人员领取养老金后生活水平始终高于农村最低生活保障水平，同时有利于减少享受农村最低生活保障的人群，从而减少政府的财政支出。
大兴区还建立了待遇调整机制。区政府每年拨付专项资金（目前为每年500万元）作为农村社会养老保险待遇调整的储备金。这样，在社会经济进步、人均收入水平提高、物价指数等因素变动时，被保险人领取养老金的数额可以与社会经济发展水平保持同步调整，使保障水平与经济发展水平相适应，让老年人能分享社会经济发展的成果。
3.3 制度的适应性
制度一定程度上考虑到了农民和农村的特点以及城镇化、非农化的发展趋势，适应性较强。如制度考虑到了大兴区农民收入的季节性，在缴费方式上比较灵活，可以趸缴，也可以期缴，期缴保险费可以采取季缴、年缴等方式。又如制度考虑到了城市化趋势，在城乡养老保险关系的转移和衔接上规定比较灵活。规定被保险人转为城镇企、事业单位职工的可将其保险关系转入相应的社会保险经办机构，并按国家有关政策规定进行保险关系的衔接，也可保留农村社会养老保险个人账户，但不能继续享受政府补贴和农村社会养老保险待遇调整。
4 大兴区农村社会养老保险制度存在的缺陷
但大兴区农村社会养老保险制度方案也存在一些缺陷。
4.1 政府补贴落到实处，但补贴的力度很小
下面分析平均每人补贴40元在参保人应缴纳保费中所占的比例大小，该比例体现了政府对养老保险的支持力度。我们根据大兴区农村社会养老保险连续性年缴保险费测算表，测算了政府补贴占测算连续性年缴保费的比例，测算结果如下表所示：
表2 政府补贴占测算连续性年缴保费的比例（％）
月领标准
100120
200
300
500
700
1000
1700
2000
年龄补贴比例
1610.53
8.77 5.26 3.51 2.11 1.50 1.05
0.62
0.53
2610.53
8.77 5.26 3.51 2.11 1.50 1.05
0.62
0.53
368.707.25 4.35 2.90 1.74 1.24 0.87
0.51
0.43
465.564.63 2.78 1.85 1.11 0.79 0.56
0.33
0.28
561.681.40 0.84 0.56 0.34 0.24 0.17
0.10
0.08
从上面的测算结果来看，政府对农村社会养老保险的保费补贴力度很小，对于开始缴费年龄为16岁和26岁的参保人员来说，60周岁开始每月领取100元时，政府补贴占应缴保费的10.53％，但随着月领标准分别提高到120、200、300、500、700、1000、1700和2000元时，政府补贴占应缴保费的比例分别下降到8.77％、5.26％、3.51％、2.11％、1.50％、1.05％、0.62％、0.53％。随着缴费年龄的增大和保费的提高，政府补贴占应缴保费的比例更低。如56岁的人投保，月领标准为120元（这是大兴区2004年最低缴费标准），应缴保费4278元，政府补贴60元，政府补贴的比例仅为1.68％，如果月领标准为2000元，则应缴保费71300元，政府补贴60元，政府补贴的比例仅为0.08％，仅仅具有象征意义而已。可见，对于养老保险而言，平均每人补贴40元实在是杯水车薪。
图1 政府补贴占年缴保费的比例
4.2 采取完全积累型模式，缺乏必要的共济性，难以解决现实的养老问题
大兴区农村社会养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄保险制度，与城镇企业职工社会养老保险相比，最大差别是不具有互济性，缺少城镇养老保险中的社会统筹部分。可见，大兴农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄，“保险”的色彩很淡。它既没有代际间的调剂，也没有同代内不同收入者之间的调剂，只有个人自助性。
另外，这种完全积累的制度模式设计，其特点是在建立个人账户的基础上先积累后受益；积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。这就决定了制度的受益者只能是现在的年轻人，受益时间是几十年以后，而现实的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。即该制度几乎不能解决目前40岁以上人口未来的养老问题，也就是说农村养老保险对于解决养老问题至少要等到20年以后才能产生作用，而未来二十多年的问题是没有办法解决的。也就是说，这种养老保险方式解决的是“未来老年人”的收入保障问题，对当前的老年人无能为力（王凯等，2001；刘贵平，1998）。
4.3 从保险对象上看，目标人群难以得到根本解决
从保险对象上看，大兴区农村社会养老保险其实仍然走的是一条“保富不保贫”的路子，虽然制度刚刚实施，没有完整的参保情况的统计资料可以分析，但可以判断的一点是，其目标人群的问题难以得到根本解决。
大兴农村社会养老保险采取农民自愿参加的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。但如上分析，大兴区政府虽然实行了平均每人每年40元的保费补贴，进行利益诱导，但毕竟力度很小，相对于数额不菲的应缴保费而言，很大程度上仅仅具有象征意义。这就决定了参加养老保险的人也几乎都是农村的富裕居民。开展农村养老保险的最终目的是要解决未来农民家庭养老困难的问题，但参加保险的人并不是未来养老的困难人群，或目标人群，他们即使不参加养老保险，今后的养老也不会成太大的问题。未来养老将会面临困难的恰恰是那些养老保险并未覆盖的没有能力投保的贫困农村居民。这种“保富不保贫”的养老保险制度，并不能真正达到我们想达到的目的，未来农村养老的根本性问题并不能通过养老保险得到解决。
4.4 社区保障的特征明显，缺乏完整的制度体系
尽管大兴区农村社会养老保险制度方案考虑到了与最低生活保障制度以及城镇社会养老保险的衔接，但现行方案仍然缺乏完整的制度体系，社区保障的特征明显。这具体表现在以下几个方面：
4.4.1 没有实现全面覆盖的目标
和一般的农村社会养老保险制度相比，大兴区养老保险覆盖范围有所拓宽，在农业户口人口之外还涵盖了部分非农业户口人口。但并没有达到全面覆盖的目标，如城镇个体工商业者。制度虽然允许非征占地转非人员在参加城镇企业职工社会养老保险前也可参加农村社会养老保险，但规定其不享受政府补贴和农村社会养老保险待遇调整。这事实上把这部分人群排除在制度之外。因此，制度所覆盖的人群应该增加为未参加城镇社会养老保险的所有农业和非农人口，以解决应给予保障人员识别方面的困难。
另外，方案原则上将大兴区外来务工人员排斥在制度之外。这为劳动力的合理流动，农业产业化与规模经营及人口城市化等设置了一道森严的壁垒。
4.4.2 各区县自成体系
大兴区农村社会养老保险方案指出“基金由区农保中心进行统一核算和管理，基金实行本区统筹”，就是说，农村社会养老保险制度的社会的程度就到区、县这一级为止，各区、县之间都自成体系。这虽然有利于鼓励各区县自己试点，但缺乏统一规划，仅仅按区、县级行政区划来建立该项制度，非常不利于未来制度的统一和衔接，有悖于制度的社会化发展趋势。
4.4.3 城乡养老保险难以直接衔接
大兴农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，与城镇职工养老保险的时期平衡模式有本质的差别，两者不存在可换算的基础。因而直接将城乡养老保险衔接起来的可能性不大。
可见，现行制度体系具有明显的社区性特征（王凯，2002）。保险保障范围局限于社区成员；保险资金基本来源于社区经济；保险制度实施与社区行政管理重合。在不同地区经济发展水平严重不平衡的情况下，各个独立的社区之间进行经济利益的协调相对困难，这为养老基金在大范围内统筹带来障碍，从而阻碍农村养老保险的社会化进程（张俊良，2002）。
4.4.4 没有考虑转制成本问题
城镇社会养老保险从现收现付到部分积累需要解决转制成本问题，正是转制成本问题长期悬而未决才造成个人账户空账运转等一系列问题。但没有引起重视的是，农村从家庭养老到社会养老体制转变，同样存在转换成本由谁来负担的问题。任何一个自愿参加农村社会养老保险的人，一方面要赡养父母，另一方面要交纳保费，为自己将来的老年生活作积累。这样看来，这种养老保障体制对他来说是极不公平的。换句话说，大兴农村养老保险制度在本质上改变了农村代际交换的量和交换方式，当前处于劳动阶段的一代人在转换过程中做出了“牺牲”。如果得不到相应的补偿，很难调动起参保的积极性。
5 大兴区农村社会养老保险制度实施中的认识误区
在和北京市以及大兴区劳动和社会保障局的同志的交谈中，我们认为存在两个认识误区，将会给制度的实施和发展带来不良的影响。
5.1 非常排斥与商业保险公司合作的可能
大兴区劳动社会保障局在入户宣传材料中，简单地将参加农村社会养老保险与购买商业保险以及银行储蓄的收益进行比较，得出参加农村养老保险的收益远远高于购买商业保险和银行储蓄的结论，以此来宣传养老保险的优势（见下页表3所示）。
表3 参加农村社会养老保险与购买商业保险以及银行储蓄的收益比较
投资人张某 王某 李某
（20岁）
（40岁）
（50岁）
投资方式 投资收益
农村社会 财政补贴1620 1040 600
养老保险 个人账户积累总额54011 33013 25577
个人缴费月领养老金 334
204
159
财政补贴月领养老金 107 4
月领养老金总计 344
211
163
十年领取金额41280 25320 19560
十五年领取金额 61920 37980 29340
二十年领取金额 82560 50640 39120
某种商业 月领养老金总计 268
163
128
保险 十年领取金额32160 19560 15360
十五年领取金额 48240 29340 23040
二十年领取金额 64320 39120 30720
银行储蓄 60周岁时所得本息合计37500 27386 23403
这种简单的静态测算是很成问题的，不考虑财政补贴，很难让人信服参加社会养老保险的收益率一定会高于商业养老保险，因为社会养老保险的资金运用范围很狭窄，资金收益率不可能很高。同时，测算没有考虑宏观经济的未来变化以及由此导致的利率和通货膨胀等因素的动态变化，其实说明不了什么问题。另外，如果上表的测算可信，则完全存在金融“套利”的可能性，即向银行贷款来参加社会养老保险，从而赚取领取的养老金与贷款本金及利息之间的差额，这无疑有点匪夷所思。
向农民作这种宣传，其实反映了大兴区劳动和社会保障局对商业保险公司以及商业养老保险认识上的偏差。这一点，我们和局里的同志座谈时也有明显的感受。当我们提到政府部门在建立农村社会养老保险时是否可以考虑引进市场机制，和商业保险公司合作这个问题时，局里的同志的主导看法是必须完全由政府来办，甚至认为该由政府管的事交给商业性公司来办就体现了政府的无能。
熟悉中国农村社会养老保险风风雨雨的同志都知道，政府部门（先是民政部，后来是劳动和社会保障部）和商业保险公司围绕农村养老保险曾有过数次激烈的较量。最初是商业性公司在农村开展养老保险业务，但1991年国务院在33号文件中明确农村的养老保险制度改革由民政部负责，保险公司退出农村养老保险市场。1998年，国务院经过体制改革成立劳动和社会保障部后，农村社会养老保险面临着以管理部门转换为背景的一系列重大问题，最终于2000年决定停办农村社会养老保险。文件虽然下发，但商业保险公司不愿接手这个烂摊子，农村社会养老保险从此处于不进不退的停滞状态。简单的历史回顾表明，政府部门和商业保险公司曾经积怨很深，这为后来的合作设置了障碍。
但无论是从社会保障发展的趋势看，还是从农村社会养老保险制度的现实需要看，政府部门都有必要适当考虑和商业保险公司的合作，以实现优势互补。现代经济学理论一再证明，市场失灵需要政府的适当介入，但没有万能的政府，政府同样有失灵的可能。也就是说，政府和市场都有自己特定的行为边界和行动集合，需要同时整合政府的资源和市场的力量。建立农村社会养老保险制度也是如此。政府需要组织引导，提供相应的财政补贴，监督基金的筹集和使用。但同时可以利用商业保险公司的效率和技术优势，特别是精算技术的优势，以减少农村社会养老保险的运作成本。
因此，大兴区有关政府部门和当地的寿险公司有必要积极地抛弃前嫌和部门利益之争，从农村社会养老保险制度建设的大局出发，通力合作，将政府权威集中资源的能力与市场配置资源的效率结合起来，共同完善农村社会养老保险制度，这也是福利多元主义的重要政策含义。
5.2 不能将制度实施的难点主要归于农民的小农思想和保险意识薄弱
在和北京市以及大兴区劳动和社会保障局同志的座谈中，他们普遍地将农村社会保障制度实施的难点归于农民的小农思想和保险意识薄弱，认为大多数农民都有经济支付能力，新制度的优势非常明显，只要农民的保险意识提高了，养老保险的覆盖率将会大幅提高。
我们认为这种看法是不客观的，甚至有点本末倒置。农民对参加社会养老保险有顾虑，其根本原因在于政府公信力的下降以及农民对政府政策和制度的稳定性和持续性的怀疑。原来的农村社会养老保险试点中出现的种种问题，诸如管理混乱，基金被贪污挪用，一哄而上，采取行政措施强制推行，停办后管理机构不能退还参保农民的个人账户上的现金价值等遗留问题没有妥善处置等等，这一切足以让任何一位理性的经济人对新制度持怀疑和观望态度，农民同样也不例外。
有学者（田凯，2000）对原来的农村社会养老保险的分析结论令人警醒。他认为，养老保险制度“嵌入性”存在，使其在实施过程中成为农村干部腐败现象的折射。也就是说，农村养老保险制度的实施是“嵌入”在农村社会的政治体制和社会结构中的，它的运行效果与政治体制的完善程度密不可分。在实践中“平等享受集体补助”的筹资原则被打破，而形成较紧张的干群关系的根源，并不在于养老保险制度本身，而在于农村的政治体制。
因此，我们不能将制度实施的困难全部归结为农民的小农意识和保险意识薄弱，这只会让我们无所作为。而应该在加强宣传之外，经常拷问应该如何协调相关政策之间的关系，长期稳定农村社会养老保险方面的政策，同时用法制化、制度化的方式保证政府的投入，保证基金的保值增值，增强制度的吸引力，从而建立起农民对制度的稳定预期，这样才能从根本上提高农民的参保率，真正实现老有所养的政策目标。
6 几点结论
在全国农村缺乏社会养老保险的情况下，北京市大兴区的试点无疑为人们提供了一个新的思路，其经验相对于其他省市的农村地区具有一定的借鉴意义。但是，大兴的试点方案在一些方面有严格的条件限制，从而对于该试点方案的适用范围需要加以认真考虑。
首先，大兴区的农村社会养老保险试点依赖于一个强势政府及其支持。从我们调研的情况看，政府是否愿意参与并提供补贴是建立农村社会保障制度（包括社会养老保险制度）的主要因素。较为雄厚的财政能力能够为制度提供启动资金和必要的补贴。这是其他很多地区所不具备的。
其次，随着北京市周边地区城市化进程的加快，大兴区纯农业人口的比重下降较快，这种人口结构的优势也是其他很多地区所不具备的。
再次，大兴区经济相对比较发达，城乡差距相对较小。随着农民收入的提高，对社会养老保险的支付能力增强。
这些条件，在人均收入低、财政能力弱、纯农业人口比重太高的中西部地区是不具备的，因而很难模仿该制度。但反过来，在东部一些地区，同样具备或大体具备了这些条件，有可能借鉴甚至复制大兴区的试点方案。
值得指出的是，如上分析，大兴区的试点方案还存在一系列悬而未决的问题，如政府补贴的力度很小、缺乏必要的共济性、目标人群难以得到根本解决、社区保障的特征明显，缺乏完整的制度体系、没有考虑转制成本问题、排斥与商业保险公司合作等等，这些问题将影响农村社会养老保险的可持续发展。
尽管国内研究农村社会保障的学者投入大量的精力研究农村社会养老保险的可行性、筹资水平和保障程度等问题，但对于其可持续发展问题的分析则远远不够。简单地回顾一下国内的农村社会养老保险试点屡屡出现的失败案例就可以得出一个粗浅的印象：农村全面实行社会养老保险制度的时机似乎还不够成熟，毕竟像大兴这样的情况还是少之又少。在完全不具备经济可行性、政府也不具备财政补贴能力的省份，农村社会养老保险制度宜等待时机成熟方可推行，此时政府主导的强制性的制度变迁极有可能导致失败（王国军，2002）。更何况大兴区的试点方案还存在诸多制度性缺陷。中国的国情特点决定了在今后相当长的一段时期内，社会救助在有中国特色的农村社会保障体系中仍将有不可替代的基础地位。因此，从防范老年贫困风险的角度出发，对处于贫困线以下的人群提供最低收入保障，尽快建立农村最低生活保障制度和完善农村社会救助制度或许是目前大多数农业地区比较理性的选择。
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