住房政策的国际经验与启示，本文主要内容关键词为：住房论文,启示论文,经验论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住房是一种特殊商品，住房制度是一个国家社会制度的重要组成部分。世界各国的住房政策不尽一致。下面我们从住房补贴政策、住房金融政策、住房消费政策三个方面进行比较分析，得出可资借鉴的经验。
一、住房补贴政策
鉴于住房商品和住房市场的特殊性，各国政府都不同程度地加强和完善了对住房市场的干预和调节，以求更好地解决住房问题。概括起来，国外对住房市场的干预和调节有两大类型：
1.政府直接介入住房供给并相应投入财政补贴的方式。
它的最大特点是能够有效地、直接地刺激和控制住房生产，能在相对较短的时间里提供较多的住房。这种政策方式通常的作法是：(1)政府自己直接建造大量低租公房供住房困难户、低收入户居住。英国、香港、新加坡等国家（地区）都采用过这种手段。英国地方政府1946～1976年30年中，平均年建造14.3万套公房，并从最初限于低收入困难户发展到向所有家庭开放。1945～1980年英国全国竣工住房1千多万幢（套），半数是政府建的。经80年代以来的“住房私有化”浪潮后，英国仍有34%的公房（1989年统计数）①。(2)大多数国家由政府向房地产企业提供财政补贴，同时对建成住房的出租作出限制，用这种款建成的住宅必须以“成本租金”出租给家庭条件和收入符合规定的用户。一种做法是，向盈利性房地产企业提供的补贴必须用于建造租金价格适中的住房。原西德在二战中大量住房毁于战火，为迅速建设大批新住宅，政府向私营房地产商提供无息贷款，同时还规定，向同意为低收入家庭建造或改建住房的私营开发企业提供低于市场利率的贷款，条件是它们必须降低出租租金。另一种做法是，依靠非盈利房地产企业解决住房紧缺困难，所谓非盈利企业，包括公私合营的公司、工会系统组织、住房合作社和各种住房协会等等。这些非盈利房地产企业靠出售利率有限的股份以获得启动资金，在此基础上再申请政府的低息或无息贷款，并可享受免税待遇，因此能以低于市场的价格出租所建住房。瑞典、荷兰、法国等多采用这一作法。瑞典政府通过给予非盈利公司、住房合作社等种种财政优惠，建造了占战后国内总建房量三分之二的住宅。这些非盈利企业至今仍是瑞典住房市场上的主要力量并使瑞典成为世界上解决住房问题最成功的国家这一。（参见表1）。
2.政府向住房需求者提供财政补贴的方式。
最常用的手段：一是免税减税，通常是用来补贴购买自住住房者；二是现金补贴，通常用来补贴租房者（一般称房租补贴）。（参见表2）。
作为一种政策选择，住房租金补贴有三个显著的特点（参见表3）：第一，避免了对住房市场的直接干预，不会给市场运行带来障碍，不会产生降低市场效率的副作用；第二，这种收入再分配的形式，可以使国民平等的住房权利得到较为公正的实现；第三，对不同收入者区别对待，更能体现倾斜政策，并能适当减少财政支出。二战后，各工业化国家逐步将房租补贴作为政府住房政策的主要工具；
资料来源：“联合国欧洲年度住房与建筑统计公报”，摘自《联合国建设年鉴》
资料来源：E.J.亨斯町：《住房补贴的国际比较》，麦克米兰图书公司，1985年，第110～111页。
到80年代末，越来越多的第三世界国家也纷纷采用这种方式。世界银行在过去十多年广泛参与了第三世界解决住房问题的努力，在一定程度上促进了政府住房补贴政策从“砖头”（补贴住房建筑业务）到“人头”（补贴住房需求者）的转移。例如，荷兰从1967年开始逐步减少政府对住房建设贴息的同时。为抵消以相等的比率提高房租对低收入家庭的冲击，政府引入房租补贴政策。瑞典在1968年将政府建房抵押贷款的利率提高到市场水平（不再用低息贷款补贴住房生产），同时，政府扩大对各类困难人员的房租补贴。原西德政府于1956年就开始实行有限度的房租补贴，1970年通过立法扩大到所有家庭，补足每个家庭实际应付房租与“家庭能够承受的房租支出”之间的差距。美国由于强大的住房建筑业“院外集团”的存在，政府补贴从“砖头”转向“人头”的难度高于其它国家。1970年，尼克松政府通过一法案，实施一个3000万美元的全国性住房现金补贴试验方案。这一试验从1972～1980年在美国10多个城市试运行，被称之为是对联邦政府住房政策重新定向的一项根本性改革②。发展中国家以印度为例，印度早期重心放在政府或半政府机构直接建造大量公房，再以低价向低收入家庭出售或出租（通常低于市场价20～30%）。由于低租金难以维持日常维修，使公房损坏严重。印度城市的棚户区规模大，改造任务重，政府起初也包下来，以至连改造好的棚户区的维修管理也难以为继。“五五”计划以来，印度政策开始重点转向分期付款的卖房方式，对棚户区改造也仅限于一些基础设施和卫生设施的投入。进入1985～1990年“七五”计划后，政府放弃了直接大量建房的政策，公共住房部门的工作重点放在开发基地，提供有助于住房发展的财政和金融手段上。印度政府发挥住房金融的作用，可从投资结构的变化上看出：一五计划（政府投入与私投入比）为1:3.6，五五计划为1:4.7，六五计划为1:7.7；从“一五”到“六五”政府住房投入增长约6倍，而私人建房投资增长约12倍；“七五”期间计划公共投资为250亿卢比，而私人投资预计超过该数额的10倍。
资料来源：摘自C.琼斯，《社会政策方式》，伦敦出版社，1985年。
总之，世界一些国家对住房市场都实施不同的补贴扶持政策，并逐步由政府直接补贴住房建设转向补贴住房消费，即由“砖头补贴”向“人头补贴”的转变。这实质上是实现了市场机制与政府干预相结合的较好方式，它既发挥了市场机制的效率，又弥补了市场解决居民住房特别是低收入者住房困难的缺陷。但是，如果政府想在较短时期刺激住房生产、拉动经济增长，一般要采取补贴“砖头”的方法。这些对于我们下一步启动住房建设和深化住房制度改革有重要启示。
二、住房金融政策
从国际经验来看，凡住房问题解决比较好、住房自有率比较高的国家（地区），就必定有活跃的住房金融机制和完善的住房金融政策。下面，我们以美国、日本、新加坡和英国等4国为例，分析世界上具有典型意义的4类住房金融模式。
1.以国家有效控制的私营机构为主体的综合型模式—美国
美国住房建设与房地产业是经济发展的主要支柱之一，住房金融业在西方国家中是规模最大的，其机构的设置是一种综合型模式，基本特征是：
(1)经办房地产金融业务的机构中私营金融机构占主体地位。美国大规模的房地产金融业务基本上是由各种私有金融机构自发、自主地组织经营的。这些私营金融机构主要包括：商业银行、互助储蓄银行、储蓄贷款协会、保险公司以及一些金融公司、信用社等等。大多数美国人是能通过私人金融机构的住房抵押贷款来解决住房问题的。获取这种贷款的基本条件是以所购买的房产作抵押。
(2)联邦政府住房金融机构对住房金融市场进行有效调控。联邦政府的干预主要是通过设立几种政府机构来进行：一是，成立初级市场的政府担保机构。住房建设所需投资多，居民购建房贷款数额较大，且使用期限长，但美国工薪阶层的收入不稳定，金融机构的贷款风险较大，如果贷款购建房者因失业等原因不能偿还贷款，就会使金融机构利益受损。为此，联邦政府设立了联邦住房贷款担保局等机构，为低收入家庭的住房贷款提供担保。这种机构可以给每个购房者提供最高住房贷款，收取担保金额的3.8%作手续费。经此担保，购房者首次付款只需相当住房售价的5%即可得到银行提供的全部住房抵押贷款，否则，购房者需首次支付住房售价的20%。政府担保机构的设立，既保护了金融机构的利益，稳定了初级市场，又刺激并促进了中低收入家庭的住房需求。二是，建立联邦住房贷款银行系统。这是从事住房抵押贷款机构的一个中央银行储备体系。系统内有12个联邦住房贷款银行，它是美国政府调节和管理住房金融市场的主要工具。这个系统由政府充当保证人，从私人来源吸收资金，以此为住房建筑和住房购买融通资金，发挥着住房金融机构储备中心职能。该系统还在稳定住房金融市场、促进住房抵押的资金流动性、保障住房抵押资金供应和调节二级市场等方面发挥了重要作用。三是，建立全国性的二级抵押市场。为适应住房建设和房地产业的迅猛发展，美国政府在60年代中期建立了“二级抵押机构”和“二级抵押市场”。这不仅使资金流动更安全，而且使房地产资金在更大范围内流动，使住房金融机制日趋完善、发达。70年代，为改造原有的二级市场，还建立了联邦住房贷款抵押公司。四是，组建经营机构证券的政府机构。政府全国抵押协会是一家政府所有的公司，它作为政府机构的受托人和保证人经营机构证券，为本身的抵押和证券业务、政府部门和拥有金融利益的政府机构提供便利。它是政府抵押清算信托、联邦资产清算信托和联邦资产金融信托等三类参予存单的委托人。该协会的“委托参予存单”在美国具有充分的信用。
(3)政府有效调控的同时重视发挥私人资本的作用，私人资本活动与政府调节高度融合。美国政府干预和调节住房金融市场的政府机构，如联邦全国贷款抵押协会等，其股票为私人所有，由政府给予支持。这些机构成为一种政府保证的私人所有的机构。利用这种机构调控房地产金融市场有许多好处：一是，美国住宅抵押市场是以私人金融资本为主体的市场，本身有着巨大的资金潜力。以私人资本入股方式组建政府调控机构，不但能迅速吸收市场的大量资本，而且要按国家有关法令经营，实施政府的政策意图。因此，既能照顾政府的政策，又兼顾了私人资本利益；二是，这类机构经营灵活，经营状况良好。一方面，它们享有与政府机构相类似的优惠待遇。例如它们发行的证券具有国家信用的性质，往往由政府信托机构信托保护，信用可靠，易为公众接受；另一方面，它又不完全依赖财政，独立发行，收益一般高于同类证券，这就避免了官办企业的官商习气和经营不良的通病；三是，这类机构无须财政补贴，自负盈亏，从而减轻了财政负担。二次大战后，美国政府通过拍卖联邦储蓄贷款银行和联邦全国抵押协会的股票，把原属政府所有的机构变为政府保证的私人所有的机构，政府收回了投资，增加了财政收入，又保持了政府对这些机构的控制。
2.公私机构互为补充的混合型模式——日本
日本传统的金融市场远不及欧美国家发达，同时，由于二次大战的严重影响，战后经济恢复与住房建设发展争夺资金的矛盾相当突出，日本便采取了由官方金融机构融通住房建设发展资金的办法，来解决住房建设的资金短缺问题。政府设立了住房金融公库、住房金融公司等专门的住房金融机构，与兼营住房金融业务的私人金融机构相结合，形成了独特的私人兼营住房金融机构与政府专营住房金融机构互为补充的混合型模式。
日本没有大的专营住房金融业务的私人金融机构，兼营住房金融业务的私人金融机构主要有日本信托银行、长期信用银行、商业银行和互助储蓄银行，此外还有劳动公库和邮政局等。
自60年代，尤其是70年代以来，日本私营金融机构的住房金融业务成倍增长。日本政府为适应住房建设和房地产业及住房金融的发展，加强引导工作，于1971年设立住房金融公司，专门从事住房贷款业务，进一步完善了住房储蓄制度。居民住房储蓄到一定额度，即可优先购买公团住房或公营住房，并可从住房金融公库获得贷款。住房金融公司的主要业务是从事不动产的住房资本贷款，此外还办理与住房贷款有关的生命、损害保险及其它代理业务。其主要业务——不动产担保贷款的特点是：具有实物的担保性，不需要保证人和保证金，贷款期限长，最长可达35年。
住房金融公库是日本政府为了向国民提供购建房贷款于1950年成立的公营住房金融机构，是战后日本官方住房信贷的主要贷款机构。它行使政府住房金融职能，融通长期低息资金，依照日本政府的住房政策对购建住房者提供优惠长期低息贷款。从1950～1983年，公库贷放住房的资金资助了约830万户家庭，大约相当于现在全日本自有住房家庭的25%。住房金融公库不直接吸收存款，其巨额住房贷放资金的来源包括：资本金；政府借款；财政拨款或由财政筹集的邮政存款、保健年金、国民年金等融通的长期低息资金；政府担保的公库、公团发行的住房债券等；其中主要来源是财政投资性贷款。近几年，财政投资性贷款计划用于住房的70%的资金，集中于住房金融公库。住房金融公库发放的贷款，条件优惠，偿还期长，利率较低。此外，要求申请贷款者的自有资金不能少于房价的20%，每年还贷比率为家庭年收入的18%左右，最高不超过25～30%③。
3.政府全面直接控制的基金型模式——新加坡
新加坡自1955年独立以来推行中央公积金制度。该制度实质上是政府为维护劳工和受薪者福利而推行的一种强制性储蓄制度，也是一种全民性的社会保险制度。其主要做法是：任何一个雇员或受薪者每月必须按一定比例扣除部分工资，作为雇主的私人企业或政府部门也必须按雇工或受薪者每月工资的同样比例逐月拿出一个款项，分别记于雇员或受薪者名下，两者统一存到中央公积金局，作为雇员或受薪者的公积金。1955年该制度开始实行时的上交比例为每月工资的5%；1975年为各交15%；1983年为各交23%，1984年以后各交25%。雇员可以用公积金购房，购房的款项，包括首期付款和从银行得到的贷款，都可以用公积金储蓄偿还，但不可用公积金支付房租。
为了确保中央公积金制度的贯彻落实和顺利进行，于1955年按当时的法令设立了中央公积金局，作为政府专门的住房金融机构，配合作为政府机关的新加坡住房发展局，直接行使了政府住房金融功能。截止至1987年底，新加坡中央公积金局的个人会员有200多万，公积金储蓄达314亿新元，除应付会员政党提取和向会员贷款外，公积金局还向公共住宅建筑承包商提供两种贷款：其一是建造出租的公共住房贷款，偿还期60年，年利息为7.75%；其二是建造出售的公房贷款，偿还期10年，年利息为6%④。其它资金则投向政府债券。1987年公积金局投资于政府公债达298亿新元。国家用其中部分资金向住房发展局拨款和补贴，建造公共住房和市政设施。住房发展局新建公房，出租时收取很少租金，出售时其房价低于市价，低于建筑费用，其缺额由政府补贴。
由于公积金会员都有公积金储蓄作为偿还保证，银行都愿意提供这类购房贷款，且借贷条件十分优惠，即还款期限长、利率低，使得居民的住房问题借助政府和银行的双重扶持很快解决。由此可见，新加坡的住房金融是由政府直接控制的，具很强的政策性和目的性；中央公积金局直接行使了住房金融功能。新加坡政府的住房政策符合本国实际，提供了种种必要有效的金融服务，其经济效应远远超出住房金融的范围，不但促进了住房问题的尽快解决和房地产业的发展，还推动宏观经济形成了“高积累——高投资——高效益——高增长”的良性循环，促使财政开源节流和市场供求关系的相对平衡，从而带动了整个国民经济的顺利发展。
4.民间专营机构控制的互助型模式——英国
住房建设和房地产业是英国经济的三大支柱之一，英国住房金融机构的设置是一种民间专营机构控制的互助型模式。英国建房社团作为专营住房金融业务的民间互助机构，所办理的住房金融业务占全国的80%以上，其它金融机构只经办这一业务的一小部分，地方当局也插手这一业务，但提供的信用不多。英国对住房金融市场几乎没有政府管理，但政府有关这一方面的政策，如对抵押利息免税等，对市场有较大影响。
英国的建房社团是通过办理存款、向会员和非会员发放住房金融贷款的非盈利机构，它受特殊法律手段管理。按照法律规定，社团只能吸收以贷款为目的的储蓄，提供一定范围的附带性服务，而不能投资于金融市场，不能从事任何完全所有或租赁保有房地产证券形式以外的贷款。建房社团是投资者与借债者共同拥有的互助机构。它由互助保险协会登记处监督，而不是由作为监督银行的英格兰银行监督。
英国的住房金融市场和短期个人储蓄市场均由建房社团控制。直接控制的是开展住房金融业务和储蓄服务的专业性机构，是规模巨大的集体产业，拥有2500万以上的成年投资者（占全部成年人口的57%）和近600万人的借债者。在英国购房贷款中建房社团占有极其重要的地位。到1983年末，英国无偿购房贷款总额达907.30亿英镑，其中建房社团拥有682.27亿英镑，占总额的75.2%。建房社团还是短期个人储蓄的主要持有者，英国1983年末个人部门流动资产总额中有49.2%是在建房社团的存款，而同期在货币部门的英镑存款（含即期存款和定期存款）仅占个人部门流动资产总额的33.8%⑤。
建房社团是英国住房金融业务的主要经办者，在世界住房金融机构中亦占有非常重要的地位。建房社团受政府特别保护，在执业前要事先向政府申请。它并非英国银行体系中的一员，但英格兰银行也为之侧目，曾多次努力保护建房社团在利率竞争中的利益。截至1983年末，英国有16家最大的建房社团，分支机构达6644个，总资产为858.88亿英镑。建房社团的大部分机构设在主要的商业区。除建房社团经营之外的小部分住房金融业务，主要由兼营住房金融业务的金融机构办理。这些机构主要包括商业银行、国民储蓄银行和信托储蓄银行等。此外，还有其它一些金融机构，如财务公司、保险公司、养老基金组织等，也提供一些住房金融方面的服务。
表4是世界部分国家住房金融市场中各类机构所占份额情况，可以了解这些国家金融住房体系建设的基本状况。
目前，国际住房金融发展的共同趋势是：贷款期限跨度大（10～25年，有的高达30年）、贷款额度大（即贷款额相当于房价的70～80%，有的高达100%）、贷款利率市场化和融资来源多元化（多数国家已允许专门性的住房银行、储蓄银行和非银行住房金融机构采取“批发”方式筹集资金来源）（参见表4）。
金融机构中政府机构的组织形式在各国模式中相差甚大。在美国综合型模式中，政府机构采取了独特的国家保证的私人所有的组织形式，且在实际运营中取得了较好的效果；日本互补型混合模式中，政府机构是伴随民间机构金融业务的发展而适时设立并不断完善的，它及时有效地推动了住房金融的发展；新加坡基金型模式中，政府机构的设置是与中央公积金制度相配套的，可谓是政府的先见之明，它保证了本国住房问题的成功解决；英国互助型模式中，没有设置专门而明确的政府住房金融机构。
美国模式中，民间机构在金融机构体系中占主导地位，政府机构对其进行有效调控，同时重视发挥私人资本的作用，有政府机构与民间机构相融合的发展趋势；日本模式中，政府机构和民间机构的关系是互补的，民间机构只是兼营住房金融业务，而专营机构都由政府直接控制；新加坡模式中，政府机构处于绝对的主导地位，政策性色彩浓厚，地方机构则完全居于从属地位；英国模式中，情形则同新加坡模式相反，民间机构处于绝对的主导地位，互助性色彩浓厚，政府机构名不见经传，但英国政府拥有对住房金融机构有效施加影响的实力。
备注：
①当超过80%时，贷款需有保险公司担保；
②超过80%时，需有保险公司的担保，所有住房抵押贷款只有满足联邦住房抵押贷款保险公司的条件，方可进入资本市场。
③目前对于购买新房，这一比例可提高至75%，但高比例的贷款必须有保险公司担保。资料来源：同表3，第119页。
美国模式中，联邦政府依托一系列政府住房金融机构形成了一套完善的管理调控机制，可以对住房金融一级市场和二级市场进行有效调控，同时重视发挥民间机构的作用，私人资本活动同政府调节高度融合；日本模式中，政府住房金融机构功能的发挥在于弥补民间机构在市场经济活动中的不足，即政府机构和民间机构的功能呈互补关系，这在市场经济国家中具有典型意义；新加坡模式中，政府机构对金融进行全面的直接控制，其中央公积金制度的成功推行，在各国模式中是独具特色、引人注目的；英国经济在历史上奉行自由竞争，政府对经济较少实施强有力的干预，住房金融也不例外。
总之，我们可以看出各国在解决住房问题时，都建立了行之有效的住房金融体系，通过政府与金融机构的双重努力，建立比较完善的住房市场，从而推动了住房建设和房地产业的健康发展。这对当前我国住房建设和房地产业发展提供了丰富的经验。
三、住房消费政策
住房消费是住房制度改革的关键，只有启动有效的住房消费，才能培育起完善的住房市场，通过对低收入国家和发达国家住房消费支出的比较，我们可以发现，当前我国住房制度改革进一步深化的关键是刺激居民住房消费，尽快加大住房消费支出的比重。
1.低收入国家居民住房消费支出情况
为了考察低收入国家居民的住房消费支出情况，表4列出了12个低收入国家人均GNP与住房消费情况。这些国家的城镇居民消费结构中，住房消费比重最低的也达5%，最高的达12%。1989年我国人均GNP为350美元，与加纳、肯尼亚、塞拉利昂和巴基斯坦四国平均水平接近，这些国家住房消费支出比重达8～11%，而我国城镇居民消费比重只有0.73%，大约仅占这些国家住房消费的1/10。（参见表6）
2.一些发达国家居民消费支出情况
为便于比较，表7列出了美国等发达国家居民住房消费的两个断面：一是这些国家人均国民收入达到1000美元时的住房消费支出；一是90年代初这些国家的住房消费情况。从表中可以发现，这些国家人均国民收入达1000美元时，住房消费支出的比重都达10%以上，而且随着收入的提高而提高。
3.不同恩格尔系数对应的住房消费支出情况
为了便于比较，选择了33个恩格尔系数在0.4～0.59之间的国家，并划分成4个组分别列入表8，表9，表10，表11。四表中的33个国家的收入水平、指标值计算口径肯定有较大的差异，而且也不排除其中存在一些不可比的因素。但是四张表给出了一个重要趋势：恩格尔系数下降时，住房消费支出比重是呈现上升趋势。
通过从收入与消费两个方面的比较，可以得到下述重要结论：①通常情况下，收入水平的提高，必然引起消费结构的变化，变化的主要特征是恩格尔系数递减和住房消费比重的上升；②我国城镇居民住房的福利规模与福利水平在世界上是罕见的，不仅高于发展中的低收入国家，也高于一些发达国家；③表5中12个低收入国家的住房消费支出比例平均为8.5%，表9和10中恩格尔系数在0.45～0.55的两组国家住房消费比例平均值在10～12%之间。我国城镇居民收入水平和居民消费的恩格尔系数与这些国家差不多，依此类推，中国城镇居民的住房消费支出比重应保持在8～12%。当前我国城镇居民消费结构也正处于转型阶段，随着国家取消实物分房，加大提高公房租金水平的力度等房改措施，住房消费支出比重应尽快得以提高。
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