PPP模式在我国城镇化建设中的发展研究

周雪梅

(郑州升达经贸管理学院 管理学院, 河南 郑州 451191)

摘 要: 在经过多种模式实验后， PPP模式更适应目前我国城镇化的发展。 它能够缓解城镇化建设中资金短缺的压力， 同时提高相关建设资源的利用效率， 最终优化城镇公共产品的质量， 从而分担政府在城镇化建设中的相关风险和压力。 我国PPP模式运行中还存在一些问题， 如相关的法律不完善， 项目实施不充分， 社会资本的盈利能力欠缺等。 虽然PPP项目的建设有良好的政策支持， 但要做好PPP项目就必须健全PPP项目的法律体系， 充分做好前期项目的论证， 保证社会资本的盈利能力， 认清PPP模式中存在的风险， 最终实现PPP项目的长效发展， 促进我国城镇化建设。

关键词: 新型城镇化； PPP模式； 政策支持

一、PPP模式概述及新型城镇化现状

(一)PPP模式概述

PPP模式是指政府为了实现社会公共产品以及准公共产品的供给， 提高相关供给的效率， 利用授权经营、 合作注资以及购买资产等共赢模式与社会资本形成相应的利益共享、 风险共担以及稳定合作的关系。^[1] PPP模式有四个特征： 第一， 纯公共产品或准公共产品项目； 第二， 项目周期较长； 第三， 项目主体关系相对复杂； 第四， 政府和社会资本合作关系。 PPP模式的本质是政府与社会资本相互合作， 通过市场的机制， 最终实现互利共赢， 风险共担。 PPP模式的根本目的是为了保障我国城镇化顺利进行。

(二)新型城镇化建设的现状

我国新型城镇化建设规划指出， 城镇化对于全面建成小康社会， 加快社会主义现代化建设， 实现中华民族伟大复兴的中国梦， 都具有重要的意义。 我国的城市数量从1978年的193个增加到2017年的657个。^[2] 预计2020年我国城镇化率将提高到60%。 根据若瑟姆曲线， 城镇化率在60%到70%之间， 一个社会将进入城镇化建设的高速发展时期。 在这一阶段更多的农村人口进入到城镇， 对于城镇的公共服务、 公共用品以及基础设施建设都会提出巨大的需求， 而城镇化建设就需要更多的资金投入来满足其需求。

地方政府对于城镇化建设的资金供给有限。 财政收入依然是呈现增速逐渐回落的趋势。 根据相关数据的测算， 2020年我国城镇化大概需要42万亿元的投资。 主要涵盖了轨道交通、 新能源、 医疗卫生、 水利设施、 养老教育等投资。^[3] 目前城镇化的建设资金缺失严重， 政府的财力根本无法满足新型城镇化建设的资金需求。 探索新的城镇化建设模式， 是目前政府急需要解决的问题。 在这个过程中PPP模式应运而生， 它能够满足多方的需求， 实现我国城镇化建设的提速。

十八届三中全会后， 明确了新型城镇化的建设战略要求， 推进以人为核心的新型城镇化， 推动大中小城市和小城镇协调发展， 产业和城镇融合发展， 促进新农村的建设。 以科学性、 技术性和系统性为要求， 提升城镇化水平。 城镇化是我国建设现代化城市的重要引擎之一。^[4] 近年来我国政府大力推广PPP模式， 应用在基建和公共建设领域。 作为一种全新的建设模式， 该模式能够实现技术运营以及多方共同的利益需求， 因此PPP模式在我国新型城镇化的建设中应运而生。^[4]

二是求解器求解过程：对内流体模型所划分的网格上所有含有单一变量的方程进行求解，直到获得该方程的解，另一个参数方程的求解需通过循环这一过程，该方程(相互耦合的非线性控制方程)可进行多次迭代求解，当所求解的方程组收敛，该求解过程结束。

城镇化建设是一个系统的复杂性工程， 涉及传统的城市建设、 产业布局、 国家对中小城市的结构要求等。 城镇化建设一旦投入过多会造成大量的浪费， 最终形成鬼城、 睡城等； 但投入过少， 又会影响城镇化建设的质量, 与最初城镇化建设的目的相悖。^[5] 而PPP模式的重要特征就是风险共担， 在新型城镇化建设中引入的社会资本一般都有一定的风险抗压能力， 它们对于市场的规划一般都有相应的评估和准备。 PPP模式包括政府、 社会资本以及当地居民三个方面组成。 PPP建设需要考虑当地城镇化建设的规划设计、 布局、 建设运营等等情况， 让三方综合考虑最优方案。 三方共同从自身的利益出发， 从而实现三方风险共担， 最终政府和社会资本通过风险识别转移以及共同分担的方式实现新型城镇化建设风险最低化。 这样能够更好地促进我国新型城镇化的推广和运营， 最终让城镇化建设有序进行。^[6]

二、新型城镇化PPP模式的必要性分析

(一)分担政府在城镇化建设中的相关风险

虽然PPP模式已经得到了推广和发展， 但是在我国具体运营上仍然缺乏一些具体的经验教训的总结概括。 PPP项目都是存在一定风险的， 作为一个全新的运作， 政府在各个社会资本之间的角色分配、 风险分摊等都需要慎重筹化， 从而使各方收益最高， 风险最低， 为我国PPP项目模式的发展提供一个全新的路径。

(二)PPP模式优化了公共产品质量

新型城镇化面临最大的问题就是资金不足， PPP模式刚好可以满足新型城镇化建设中的资金问题。 大量的社会资本想找到优质的项目又无处可找， 而政府推出PPP模式， 正好给资本一个相应的机会。 民间资本参与到公共建设， 公共建设又利用了民间资本， 加快了建设的进程， 最终达到双赢的目的。 PPP模式运作的流程如图1所示。

(三)PPP模式缓解了资金短缺的压力

我国城镇化建设由于扩展速度过快， 往往不能保证建设过程中的质量， 新型城镇化建设也需要快速的、 大量的优质服务， 这些特征最终决定了只有PPP模式才适应我国新型城镇化快速建设的需求。 PPP模式是新型城镇化建设多种付费方式的综合应用， 它能够最大限度地挖掘和利用公共服务。 政府通过让渡部分的使用权运营权换取社会资本对公共领域的投入， 政府在其中承担监管的角色， 政府间接地变成了裁判员， 来保证PPP项目建设中的质量要求。

图1 PPP模式的基本运作流程

三、 PPP模式在新型城镇化应用中存在的问题

(一)相关法律法规不够完善

新型城镇化中的PPP模式， 投资期限总体来说相对较长， 一般是十到三十年， 如果没有相关的法律措施的配套， 很多民营企业不愿意对PPP模式进行投资。 目前涉及的政策风险主要有两种： 第一种是PPP模式法律的顶层政策； 第二种， 解决PPP模式各个利益主体的纠纷的政策。 当前我国PPP模式建设中出现的纠纷， 只能采用仲裁模式进行解决， 在实际解决中往往是一事一议， 针对一个项目进行单独的仲裁， 没有具体的法律法规可参照。 在实际判决中， 往往参照一些非PPP项目的案例进行判决， 可能会对实际项目参与主题造成损害， 从而降低各个主体参与PPP项目的积极性。 由于PPP项目是由多个子项目最后构成了一个整体的项目， 某个子项目的问题如何判责， 以及整体项目的问题如何判断， 目前法律界定并不清晰。 因此在法律上必须明确政企双方的项目推进相关责任， 以及在项目推进中的权利和义务关系等， 防止未来出现纠纷无章可循， 无法可依。

(二)前期运营准备不足

财政部相继出台的两个关于乡镇财政管理改革的指导性的文件：《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》和《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》。明确了乡镇财政干什么的问题，即职能问题，在界定乡镇财政职能中明确了资金监管的职责，突出了乡镇财政管理层级，全面具体的明确了乡镇财政的工作职责、工作目标、工作任务和措施，弥补了乡镇财政在涉农资金监管工作中无位置、无职责的制度缺陷，要求将乡镇财政资金监管工作，作为新形势下乡镇财政的工作方向、工作重点来大力推进。

(三)参与项目的企业盈利能力不足

完善的法律体系是保障PPP项目运营的根本保障。 具体而言， 要从两方面进行着手。 第一， 加强顶层PPP项目政策构建和支持。 从PPP项目的开始运营到最终的收尾， 各个阶段出台一系列顶层的法律制度设计， 充分保障PPP项目的总体运营。 第二， 针对PPP项目某个环节或整体运营容易出现纠纷的地方给定相应的法律和政策标准。 预防未来PPP项目出现纠纷时各方相互推责难以解决。 通过以上两方面来明确PPP项目纠纷的解决方式， 能够充分保障各个主体参与PPP项目的积极性， 让PPP项目做到有法可依， 有章可循， 最终让PPP项目顺畅运行。

(四)对项目认识存在误区

目前各个地方政府都热衷于PPP项目的建设， 他们对PPP项目的认知存在一定的误区。 政府认为PPP项目就是一种简单的融资模式， 将中央不允许的地方债务变成民营企业的投入， 从而达成城镇化短期内快速建设的目的， 实现自己的政绩要求。 民营企业认为PPP项目由地方政府做背书， 零风险， 从而过于相信地方政府的承诺进行大规模的投入。 双方的认识误区， 可能会影响PPP项目后续的正常运营。

新型城镇化PPP项目， 虽然有一定优势， 各地方政府也热衷搞PPP项目， 但是许多项目没有经过充分的论证就快速上马， 造成很多PPP项目前期运营准备不足， 主要表现有两方面。 第一， 项目的实施方案是否科学合理， 参与的企业财政承受能力是否充足， 批项前期没有经过充分的可行性研究和可行性论证。 第二， 镇域项目没有经过充分的论证。 目前大多数政府为了完成相关的业绩考核和城镇化建设的指标就快速上马， 结果却运行不顺畅， 对政府、 民营企业和居民都造成相应的伤害。 从一些大型PPP项目来看， 某些参与企业并没有能力做好相应的建设， 但政府为了快速推进就会降低民营企业的参与标准， 这样后续会产生烂尾工程等， 造成巨大的浪费。

四、完善PPP项目的措施

(一)健全PPP项目的法律体系

新型城镇化PPP建设项目基本集中在公共产品领域， 一般来看PPP项目的自身造血能力差， 回报不高。 对于民营企业来说， 能否盈利也是其参与项目的动力之一。 如果参与PPP项目的民营企业基本上没有盈利或盈利能力较差， 会造成民企参与PPP项目的积极性降低。 降低政府的支出压力， 如果不能很好地盈利， 则参与项目的社会资本会退出该模块， 不利于PPP项目建设的示范效应。

(二)充分做好前期项目的论证

资本参与项目的本质是盈利， 政府不能为了单一的需求， 而让民营企业在PPP项目中出现亏损或破产等情况。 因此政府应当协助民营企业盈利， 提升民营企业参与PPP项目的积极性。 政府也可以在后续的运营权上给予民营企业适当的优惠， 来弥补民营企业前期的投资和盈利不足的现实。 这样才能实现政府、 民营企业和当地居民多方共赢， 探索社会资本盈利新途径， 为PPP项目发展做好示范。

(三)保证社会资本的盈利能力

任何一个PPP项目， 都需要做好前期的论证， 在经济基础、 人口导入、 社会资本、 运营能力等多方面进行充分的考虑和论证。 重点做好以下两方面。 第一， 参与各方做好PPP项目的前期可行性研究， 政府应当做好该项目的可行性论证， 对参与PPP项目的民营企业， 做好准入标准和相关资质的验证和审核。 第二， 确保项目的可行性建设。 该项目是否适合引入PPP模式， 取决多方面因素， 如地理位置、 所需资金等等。 只有对项目的本质进行判断， 才能够更好地运用PPP项目， 做好项目的前期工作， 才能够提高项目的运营效率， 在建设运营等方面发挥出PPP项目的优势， 进一步节约资源实现项目的良好运行。

雷达天线举升机构中重载转动副连接着各构件，其产生的误差会影响到机构的误差，而重载转动副不同装配过程的可装配性评价更是关系到整机的装配精度。如果以零件的理想尺寸进行装配，重载转动副一定能够成功装配，但由于存在零件公差及装配间隙，装配偏差会在装配过程中传递与累积，从而影响装配结果，因此需要对重载转动副的可装配性进行分析。基于重载转动副装配实例，其可装配性分析流程如图2所示。通过计算后的装配累积偏差与零件配合特征产生的间隙进行比较从而对重载转动副的可装配性进行分析。

(四)认清PPP模式中存在的风险

对于地方政府而言， 不能够单纯为了短期政绩进行PPP项目建设， 应当实行终身负责制。 避免地方政府为了短期利益而大力推行PPP项目。 民营企业也应当认识到PPP项目不是无风险， 也不是有托底收益， 也有可能会造成亏损。 因此民营企业在参与PPP项目前也应当进行充分的评估， 确保该项目的投资收益。 只有政府、 企业两方都认识到PPP项目的相关风险， 做好充分的调研和准备才能够实现多方共赢。

目前我国PPP项目的建设有良好的政策支持， 但如何做好PPP项目的前期建设， 显得更为重要。 只有各方认识到PPP项目建设的本质目的和划分好各方在PPP项目建设中的责任， 让参与各方做到各司其职， 各尽其力， 才能实现项目的良好运行。 要充分吸收和借鉴国内外PPP项目成功的先进经验， 从而推进我国新型城镇化PPP项目建设的全新模式， 最终实现PPP项目的长效发展， 促进我国城镇化建设的目标更好更优更全面地实现。

基于概率潮流的主动配电网日前-实时两级优化调度//黄伟,葛良军,华亮亮,杨舒文,刘明昌//(12):51

现如今，我们国家在建筑工业化已经取得了很大的成就，但是与西方的其他国家相比较而言，我们国家建筑工业化的水平相对较低，我们国家和西方国家建筑工业化程度的比例分别是10%和70%。这主要就是因为我们目前还没有一个相对成熟的建筑体系，相应的施工技术也十分缺乏，想要加快我们国家工业化高速发展，就要积极的探究节点连接的关键问题。那么首先要做的就是结构系统是够科学、合理化，是不是与相应的技术规范相一致，都得要一一进行验证，再者验证提出来的新型节点是否科学、合理化，从而就可以从根本之上保障相应的就是规范和施工工业化的可持续发展。

[参 考 文 献]

[1] 刘虹伶.动态群体决策模型在参与PPP项目民营企业中的应用[J].广西质量监督导报,2018(11):100-102.

[2] 许顼.PPP模式下的特色小镇规划设计探讨[J].工程技术研究,2019(3):204-206.

[3] 陶红艳.谈PPP融资模式在我国新型城镇化中的应用[J].中国经贸导刊(中),2019(2):43-44.

[4] 马恩涛,李鑫.我国PPP项目落地率及其影响因素研究[J].经济与管理评论,2019(2):32-43.

[5] 张志鹏.科学推进PPP模式城建项目[J].中国建设信息化,2018(21):60-62.

[6] 黄为群,于红雨.新疆生产建设兵团十一师积极推进PPP模式问题研究[J].农场经济管理,2018(11):54-61.

Research on the Development of PPP Model in China ’s Urbanization Construction

Zhou Xuemei
(School of Management ,Shengda College of Economics and Trade Management ,Zhengzhou 451191,China )

Abstract : After a variety of model experiments, PPP model is proved more suitable for the development of urbanization in China. It can alleviate the pressure of capital shortage in urbanization construction, improve the efficiency of utilizing construction resources, and ultimately optimize the quality of urban public goods, thus share the relevant risks and pressures shouldered by the government in urbanization construction. There are still some problems in the operation of PPP model in our country, such as imperfect laws, inadequate project implementation, lack of profitability of social capital and so on. Despite that the construction of PPP project has good policy support, it is necessary to improve the legal system of PPP project, fully assess the project before implementation, ensure the profitability of social capital, and recognize the risks existing in the PPP model, so as to ultimately realize the long-term development of PPP project and promote the urbanization construction of our country.

Key Words : new urbanization; PPP model; policy support

中图分类号: F291

文献标识码: A

文章编号: 1009-4970( 2019) 10-0067-04

收稿日期： 2019-01-07

基金项目： 河南省科技厅软科学项目(182400410349)

作者简介 ： 周雪梅(1971—)， 女， 河南郑州人， 副教授。

[责任编辑 李继峰]

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