对提高地方社会立法质量的思考，本文主要内容关键词为：质量论文,地方论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年10月31日，吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二十四次会议闭幕会上明确要求，各级人大要结合人大工作实际，“围绕本届全国人大基本形成中国特色社会主义法律体系的立法目标，以提高立法质量为重点，根据六中全会的要求，着力加强发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、加强社会管理等方面的立法。”在新形势下，地方如何相应地调整工作重点，在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视地方社会立法建设，实现与地方经济、社会全面发展良性互动，适应构建社会主义和谐社会的新要求，是摆在我们面前的崭新课题。
回顾湖北省九届人大常委会，省本级共制定、修改法规案76件，其中涉及规范市场主体、维护市场秩序、改善经济环境等方面的经济立法占一半以上。相比较而言，湖北省十届人大常委会社会立法的比例有了明显的提高。从2003年初选举成立至2006年12月省十届人大常委会第二十四次会议截止，总共审议法规案（不包括报请批准的法规案）44件，其中社会法规案26件，占59.1％；通过法规案39件，其中社会方面法规案25件，占64.1％，具体涉及了人大制度建设、归侨权益保护、人才市场管理、预防职务犯罪、信访工作、征兵工作、爱国卫生、人民防空、实验动物管理、文物保护、志愿服务、档案管理、科学技术普及、行政执法等诸多方面。当然，加强地方社会立法建设，不应仅满足于立法数量上的增多，更重要的是正确认识和把握社会立法的特殊规律，不断提高社会立法质量。
一、正确认识社会立法倡导性与强制性的关系问题
从地方立法实践来看，相比较经济立法，社会立法往往倡导性条文比较多，法律责任设计相对原则，法规整体刚性不足。分析当前地方社会立法，有两个方面的问题值得注意：
一方面应当认识到，法规一定的倡导性是社会立法的内在特点。法律作为一种行为规范，为人们提供行为模式，指引人们可以这样行为，必须这样行为或者不得这样行为，从而调整社会关系。法律调整对社会关系不仅有规范作用，也有引导性功能，它确立一定的价值标准来影响社会关系的发展，但也不可能超越它所植根的历史条件，规定过高的行为模式。法有它的强制性一面，也需要根据所调整社会关系的不同特点，有一定的倡导性条文引导主体行为。这一点在社会立法中显得更为明显。例如《湖北省青年志愿服务条例》第十六条规定：“全社会都应当尊重青年志愿者组织和青年志愿者的劳动。”《湖北省科学技术普及条例》第二条第三款规定：“科普事业是公益事业，提高公众科学技术素养是全社会的共同任务，社会各界都应当积极支持、广泛参与各类科普活动。”《湖北省征兵工作条例》第八条规定：“鼓励公民依法履行兵役义务。”《湖北省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》第十二条第二款规定：“公共场所的题词、题字和手书招牌，提倡使用规范汉字。”同时，从立法工作质量来看，地方社会立法的刚性不够，还体现在不少条款有行为模式，但在法律责任部分却缺乏相对应的罚则。
另一方面，地方社会立法虽然需要有一定的倡导性，在立法实践中，某些法规这种倡导性还比较突出；但从提高立法质量的角度来思考，法律法规是以国家强制力作后盾的行为规范，如果一部法规案倡导性的条文过多，或者可操作性太差，那么这部法规的立法必要性或者是成熟性可能就是应当质疑的；需要认真考虑该法规所调整的社会关系是否需要通过立法来调整，刚性不足的法规案能否达到调整该法规指向的社会关系，是否可以考虑用其他的社会规范来调整，例如政府规章、政策、道德等等。毕竟法律区别于其他社会规范的一个重要特征就在于它的强制性，在于一旦触犯了法律规范，就会苛以法律责任；也正是法律的强制性能够保证法律规范的普遍遵守，能够保证法律规范的权威性，使得法律规范成为社会的基本行为规范。
基于以上分析，不难发现提高社会立法质量，必须正确把握社会立法倡导性的“度”。一方面要把好立法选项关，努力保证进入立法程序的社会法规案的必要性和可操作性；另一方面在强调法规强制性的同时，也应当注意社会立法的导向性能。
二、正确认识社会立法中的“执法主体”问题
法规的生命力在于它的普遍实施。一部再完美的法律文本，如果得不到有效的实行，那只是束之高阁的一纸空文。有鉴于“徒法不足以自行”，从立法实践考量，常委会组成人员在审议法规案过程中，自觉不自觉地形成了一种“执法主体”的观念，认为一部法规如果要获得有效实施，就需要有一个专门的执法机关或者执法主体。在这一观念的指导下，立法过程中总会力求明确或者设定相应的执法主体；衡量一部法能否有效实施，很多时间主要就是考量有没有执法主体，或是执法主体的状况。
这种意义上的“执法主体”，具体负责这一法规的组织实施，一般具有行政处罚权、行政许可权以及行政强制权等行政权力，它是法规调整社会事务的负责人，是主要管理制度的实施主体，也是法律责任追究者。例如《湖北省实验动物管理条例》第五条规定：“省科学技术行政部门负责本省行政区域内的实验动物管理工作。”即“省科学技术行政部门”是这一法规的“执法主体”，负责法规的全面实施。此外，条例进一步规定了“省科学技术行政部门”是实验动物管理主要制度——实验动物许可的实施主体；当事人违反条例的有关规定，也是由“省科学技术行政部门”根据情节不同处以暂扣或者吊销实验动物生产、使用许可证的行政处罚。
然而，在地方立法实践中，由于体制等原因，也会遇到执法主体难以明确的问题，特别是社会立法。例如：
（一）社会团体能否作为执法主体？地方社会立法中经常涉及的群团组织，如共青团、工会、妇联等，能够成为一部地方性法规的“执法主体”吗？这是常委会会议审议过程中经常会出现的一个问题。
按照行政法的一般原理，行政主体主要有三种：一是行政机关；二是法律、法规授予行政执法职权的具有管理公共事务职能的组织；三是受委托行使行政权的组织。第二类法律、法规授予行政执法职权的具有管理公共事务职能的组织主要是指：行政机构（行政机关的内部机构、派出机构等）、社会团体、事业组织和企业、基层群众性自治组织，如村民委员会、居民委员会。其中的“社会团体”，比较典型的就是共青团、工会、妇联、残联、消费者协会、红十字会、律师协会等。如，工会法授权工会保障职工合法权益，对职工伤亡事故和其他严重危害职工健康的问题有权调查，向有关部门提出处理意见；妇女权益保障法授权各级妇联维护妇女利益，做好保障妇女权益工作，在妇女权益受到侵害时，接受投诉，并要求有关部门查处；消费者权益保护法授权消费者协会对商品和服务的监督、检查并受理消费者的投诉并对投诉事项进行调查、调解等职权。“社会团体”如果符合两个条件，一是具有管理公共事务的职能，二是法律、法规授予行政执法职权，当然可以作为执法主体，行使一定的行政职权。例如《湖北省青年志愿服务条例》第四条规定：“共青团组织对青年志愿者组织及其服务活动进行组织、协调、指导和监督。”确立了共青团组织在开展青年志愿活动中的法律地位。
笔者以为，为了维护法律的严肃性，立法工作特别需要强调“以人为本”和“依法办事”。考量一部法规的执法主体，我们需要研究的问题，不应该仅仅是社会团体能否成为一部社会立法案的“执法主体”，而更重要的是首先应当考量，一部社会立法是否有必要授权某个社会团体行使社会管理职能。
（二）一部地方性法规是否只能有一个执法主体？一般情况下，一部地方性法规只有一个执法主体或者一个主要的执法主体。例如《湖北省人才市场管理条例》的执法主体主要是“县级以上人事行政部门”；《湖北省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的执法主体主要是“县级以上人民政府人民防空主管部门”。但并不是一部地方性法规只能有一个执法主体或者一个主要的执法主体。社会立法中的一些调整对象，往往是综合性的社会关系，例如预防职务犯罪、未成年人保护等等，这样一些特定类型的社会关系决定了法律关系主体的广泛性。例如在制定《湖北省预防职务犯罪条例》过程中，考虑到预防职务犯罪作为一项社会性的系统工程，任何一个机关都无法独立支撑，不可能像其他法律法规那样，在条例中设定单一的执法主体。预防工作强烈的社会属性决定了必须走社会化道路，只有采取多元主体的方式，将预防责任分解，由不同单位或部门共同承担，通过发挥各自优势，形成有效的联合，才能真正达到预防的目的。条例对预防职务犯罪采取“大预防”的格局，即预防职务犯罪是全社会的责任，条例第五条第一款规定：“预防职务犯罪实行国家机关、国有企业、事业单位、人民团体各负其责，相互配合，社会各界共同参与的工作机制。”而其中主要的职能部门如检察机关、各级人民政府及其职能部门，特别是监察机关、审计机关的预防职能则在条例第九条、第八条、第十条、第十一条分别作了列举。
一部地方性法规的有效实施，其中一个重要的方面，并不在于“执法主体”的数量，不在于“执法主体”的主次，而在于各个“执法主体”的职责是否明晰。
（三）对“执法主体”观念的思考。从深层次思考，“执法主体”这一概念本身也是有待商榷的。我们不难发现，有的法律本身就不存在这种意义上的“执法主体”，例如民商法。地方立法比较集中的行政立法，在应然的法治状态，也应该是法一经公布实施，相关的个人、组织、机关都应当普遍遵守。它的规定指向谁，谁就要遵守；与谁有关，谁就是执法主体；谁违反了法的规定、侵害了谁的合法权益，被侵害者就可以诉诸法律，要求司法机关或者其他国家机关依法追究侵害者的责任，以保障自身的合法权益。而在当事人违反了法的规定，侵害了社会公共利益时，有关国家机关就不仅有权力而且有责任依法追究侵害者的责任，以维护社会公共利益。这种“执法主体”观念的形成，一是“管理性立法”立法理念在立法实践中影响深远，片面地将法律当作强化社会治理的工具。既然是“管理性立法”，当然谁来管理或者谁是“执法主体”就特别重要了；没有认识到法律更需要来规范政府行为，保护相对人合法权益。二是把法的贯彻实施仅仅看成或者主要看成了一种政府行为，通过行政机关的这种“执法行为”，使法得以实现；还没有看到法的实行主体，更主要的方面在于与法相关的各种社会利益主体，在法治社会，法律法规主要的、大量的执法者，不仅仅是专门设置的执法主体，更在于利益相关的个人和组织。
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社会立法在西方国家已经有近200年的历史，二战以后，西方国家的社会立法无论在规模还是内容上都有了大的变化，为这些国家的经济和社会发展提供了有力的保障。但是，我国的社会立法一直是一个薄弱环节，极大地影响了社会的建设和发展。因此，加快社会立法应该是构建和谐社会的一个首要任务，是社会健康有序发展的前提和保障。
链接2：
有专家指出，在我们过去改革发展的实践中，存在着“只重视经济增长，而忽视社会发展的现象”，存在着经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的失衡现象。而这种现象在立法领域同样存在。据统计，六届全国人大常委会共立法37件，其中经济立法22件，社会立法1件。七届全国人大常委会共立法62件，其中经济立法21件，社会立法5件。八届全国人大常委会共立法118件，其中经济立法35件，社会立法6件。九届全国人大常委会共立法124件，其中经济立法29件，社会立法4件。20年来，全国人大常委会总计立法341件，其中经济立法107件，占36.5％；社会立法16件，仅占4.7％。在地方立法中，同样存在重视经济立法、轻视社会立法的现象。例如，江苏省人大常委会1993年至1997年共制定和批准了76件经济法规，占立法总数的55％；安徽省九届人大常委会制定、修改、批准经济类法规70件，占立法总数的54.7％。
链接3：
十届全国人大五次会议代表共提出议案796件。议案的大部分属于加强社会领域立法，旨在为构建和谐社会夯实法治基础。经分类统计，属于宪法相关法类、社会法类、行政法类、民法商法类等的议案占78％，反映了着力促进社会发展和解决民生问题的要求和愿望。